Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.142
URTEIL
vom 19. März 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur André Equey, MLaw Anja Dillena
und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Philip Vlahos
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Leiter Volksschulen
Leimenstrasse 1, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements
vom 7. August 2023
betreffend zusätzliche Unterstützung für die Schulung von B____ in
einem Spezialangebot der Sekundarschule
Sachverhalt
A____ und [...] sind die Eltern von B____, geboren am [...] 2010. B____ besuchte in den Schuljahren 2020/2021 bis 2022/2023 auf Anmeldung der Eltern die 4. bis 6. Primarschulklasse in der Privatschule [...]. Deren Schulleitung stellte bei der Fachstelle Zusätzliche Unterstützung der Schulleitung des Erziehungsdepartements für die Weiterschulung von B____ in der Sekundarstufe Antrag auf zusätzliche Unterstützung (verstärkte Massnahmen). Nach entsprechenden Abklärungen beim Schulpsychologischen Dienst (SPD) und Einholung einer Stellungnahme der Eltern zum Abklärungsbericht SPD vom 9. März 2023 verfügte der Leiter Volksschulen, dass B____ für die Dauer vom 14. August 2023 bis 27. Juni 2026 zusätzliche Unterstützung für die Schulung in einem Spezialangebot (SpA) der Sekundarstufe Basel-Stadt erhalten wird. Den von den Eltern dagegen erhobenen Rekurs wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 7. August 2023 kostenfällig ab.
Dagegen richtet sich der mit Eingaben vom 16. August und 6. September 2023 von A____ (Rekurrentin) angemeldete und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit welchem sie an ihrem Antrag auf Finanzierung der bedarfsgerechten Beschulung ihres Sohnes in der Privatschule [...] in Basel festhielt. Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben vom 29. September 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Eingabe vom 31. Oktober 2023 reichte die Rekurrentin darauf dem Gericht eine ergänzende Rekursbegründung ein. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2023 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 20. Januar 2024 repliziert.
Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 29. September 2023 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Soweit sich die Rekurrentin mit ihrer Eingabe vom 31. Oktober 2023 über die entsprechende Überweisung irritiert zeigt, da sie keinen Entscheid des Gesamtregierungsrats erhalten habe, ist sie auf die genannte gesetzliche Grundlage zu verweisen. Danach können der Regierungsrat oder das den Rekurs instruierende Departement diesen dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen, ohne dass der Regierungsrat selber in der Sache entscheiden würde. Gestützt auf § 13 Abs. 1 lit. b OG kann dieser Entscheid dabei auch vom Regierungspräsidenten getroffen werden. Tatsächlich lässt der Regierungsrat in der Praxis die bei ihm erhobenen Rekurse praktisch durchgängig an das Verwaltungsgericht überweisen. Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2 Die Rekurrentin schreibt in ihrem Rekurs jeweils im Plural, ohne diesen aber ausdrücklich auch im Namen ihres am vorinstanzlichen Verfahren förmlich beteiligten Ehemanns zu erheben und sich auf eine entsprechende Vollmacht zu stützen. Es erscheint daher fraglich, ob er im vorliegenden Verfahren ebenfalls als Rekurrent förmlich teilnimmt. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend aber offenbleiben. Ist mindestens eine rekurrierende Person zum Rekurs legitimiert, kann die Verfahrensbeteiligung weiterer Personen grundsätzlich offenbleiben (vgl. VGE VD.2023.112 vom 23. Dezember 2023 E. 2.3, VD.2022.66 vom 12. Dezember 2022 E. 1.1). Die Rekurrentin ist als Mutter von B____ und als Adressatin des angefochtenen Entscheides von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen in einer unzulässigen Weise ausgeübt hat.
2.
Unbestritten ist, dass bei B____ ein besonderer Bildungsbedarf ausgewiesen ist und daher ein Anspruch auf zusätzliche Unterstützung besteht. Strittig ist vorliegend, ob diesem Bedarf im SpA der Sekundarstufe Basel-Stadt entsprochen werden kann oder zusätzliche Unterstützung im Rahmen seiner Beschulung in der Privatschule [...] erforderlich ist.
2.1 Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]). Sie sorgen für einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offensteht (Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Wie das Erziehungsdepartement erwogen hat, haben Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf in der Volksschule Anspruch auf verstärkte Massnahmen, wenn sich die Förderangebote gemäss § 63b Schulgesetzes (SchulG, SG 410.100) als ungenügend erweisen (§ 64 Abs. 1 SchulG). Diese besondere Förderung erfolgt grundsätzlich integrativ im Rahmen der Regelschule. In begründeten Fällen kann sie auch in sonderschulischen Spezialangeboten der Volksschule, in Sonderschulen mit kantonalem Auftrag, in Privatschulen oder in anderer Weise erfolgen. Eine separative Schulung ist zulässig, wenn es für das Kindeswohl nötig ist oder wenn die Regelschule den Schüler oder die Schülerin – insbesondere wegen Lern- und Verhaltensstörungen der Schülerin oder des Schülers – nicht tragen kann (§ 11 Abs. 2 der Sonderpädagogik- und Spitalschulverordnung [SPSSV, SG 412.750]; VGE VD.2019.232 vom 19. Mai 2020 E. 2.1).
Im Einzelfall geht es darum, das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [KRK, SR 0.107]; VGE VD.2019.232 vom 19. Mai 2020 E. 2.1). Das Schulkind hat dabei gestützt auf Art. 19 BV einen Anspruch auf einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Bei der Regelung der entsprechenden Anforderungen an einen «ausreichenden» obligatorischen Grundschulunterricht kommt dem Kanton aber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13, 138 I 162 E. 3.2 S. 165, 133 I 56 E. 3.1 S. 158 f., 130 I 352 E. 3.2 S. 354, BGer 2C_713/2018 vom 27. Mai 2019 E. 3.1.1, 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003 E. 4.2, je mit Hinweisen; VGE VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 3.1, VD.2013.112 vom 25. Mai 2014 E. 3.1.2). Die auf Grund von Art. 19 BV garantierte Grundschulung muss aber auf jeden Fall für «den Einzelnen angemessen und geeignet sein bzw. genügen, um ihn angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten» (BGE 144 I 1 E. 2.2, 141 I 9 E. 3.2 S. 12, 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f., 129 I 35 E. 7.3 S. 38 f., BGer 2C_402/2022 vom 31. Juli 2023 E. 3.2.2). Damit ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende unentgeltliche Grundschulausbildung an einer öffentlichen Schule. Der Anspruch wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn es Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Wie andere soziale Grundrechte gewährleistet auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nur einen Mindeststandard. Der sich aus Art. 19 BV ergebende Anspruch umfasst daher nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen von Verfassungs wegen nicht gefordert werden. Ein Anspruch auf optimale und geeignetste Schulung eines Kindes ergibt sich aus Art. 19 BV nicht (BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13, 138 I 162 E. 3.2 S. 165, 130 I 352 E. 3.3 S. 354 f., 129 I 12 E. 6.4 S.20, BGer 2C_713/2018 vom 27. Mai 2019 E. 3.1.1). Darüber hinaus haben die Gerichte bei der Beurteilung von Leistungsansprüchen die funktionellen Grenzen ihrer Zuständigkeit zu beachten. Sie haben nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Zu beachten ist dabei – wie in allen Bereichen staatlicher Leistungen – auch das begrenzte staatliche Leistungsvermögen (BGE 144 I 1 E. 2.2 S. 4, 138 I 162 E. 4.6.2 S. 169, 129 I 12 E. 6.4 S. 20, BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 4.6.2). Daraus folgt, dass aus Art. 19 und 62 BV weder ein Anspruch auf ein optimales Schulangebot noch ein allgemeiner Anspruch auf staatliche Finanzierung des Besuchs einer Privatschule abgeleitet werden kann (vgl. auch VGE VD.2014.99 vom 21. Mai 2025 E. 3.1, VD.2013.112 vom 25. Mai 2014 E. 3.1.2; VD.2009.721 vom 14. April 2010 E. 2.1, 762/2006 vom 5. April 2007 E. 2.1, 645/2002 vom 26. Februar 2003 E. 3).
2.2 Die vorliegend angeordnete zusätzliche Unterstützung für die separative Schulung in einem SpA der Sekundarschule Basel-Stadt stellt eine verstärkte Massnahme im Sinne von § 9 SPSSV dar. Verstärkte Massnahmen während der obligatorischen Schulzeit sind Unterstützungsangebote, die sich durch eine lange Dauer, eine hohe Intensität, einen hohen Spezialisierungsgrad der Fach- und Lehrpersonen sowie durch einschneidende Eingriffe in den Alltag, das soziale Umfeld oder den Lebenslauf der Schülerin oder des Schülers auszeichnen (§ 9 Abs. 1 SPSSV). Über die Zuteilung von verstärkten Massnahmen entscheidet der Leiter Volksschulen. Im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigt er dabei das Kindeswohl, den Abklärungsbericht des SPD, die Stellungnahme der Erziehungsberechtigten, die Positionen der betroffenen Schulleitungen, das zur Verfügung stehende Angebot und die zur Verfügung stehenden Ressourcen (§ 64 Abs. 2 SchuIG in Verbindung mit § 10 Abs. 6 SPSSV). Der Leiter Volksschulen legt insbesondere die Schulungsform, den Beginn und die Dauer der Massnahme sowie den Leistungsanbieter fest (§ 10 Abs. 6 SPSSV). Die Erziehungsberechtigten werden in das Verfahren über die Anordnung verstärkter Massnahmen einbezogen, indem sie am sogenannten Standardisierten Abklärungsverfahren (SAV) des SPD teilnehmen können und in dessen Rahmen zum Bildungsbedarf, zu möglichen Schulungsformen und zu möglichen Schulungsorten Stellung nehmen können. Der SPD nimmt die Stellungnahme praxisgemäss in seinen Abklärungsbericht auf bzw. fügt sie diesem an. Ein Wahlrecht bezüglich der Schulungsform oder des Schulungsorts haben die Erziehungsberechtigten dagegen nicht (VGE VD.2019.232 vom 19. Mai 2020 E. 2.2).
2.3 Unter Hinweis auf diese rechtliche Ausgangslage sowie die gebotene Zurückhaltung bei der Überprüfung von unter Berücksichtigung von Fachgutachten und aufgrund komplexer Interessenabwägungen getroffenen Entscheide des über besonderes Fachwissen verfügenden Leiters Volksschulen verwies die Vorinstanz zunächst auf die vorliegenden Berichte. Sie erwog, dass es sich gemäss Abklärungsbericht des SPD vom 15. März 2023 bei B____ um einen interessierten, reflektierten Jugendlichen mit einem guten kognitiven Potenzial handle. Er habe Schwierigkeiten in den Bereichen der Aufmerksamkeit sowie der Emotionsregulation und habe eine noch deutlich eingeschränkte Frustrationstoleranz, was zu Wutausbrüchen und Konflikten mit den anderen Schülerinnen und Schülern sowie den Lehrpersonen führen könne. Weiter werde auf die Stellungnahme der Schulleitung der [...] vom 1. Dezember 2022 verwiesen, wonach eine Weiterschulung von B____ auf der Sekundarstufe in der [...] nur mit zusätzlichen Ressourcen möglich wäre. Soweit dies nicht möglich sein sollte, werde ein SpA für B____ als geeignet erachtet.
Aus dem von der Rekurrentin eingereichten Bericht der Klinik für Kinder und Jugendliche, Universitäre Psychiatrische Kliniken Basel, vom 5. Mai 2023 über im Rahmen der Multisystemischen Therapie (MST) von B____ im Zeitraum vom 11. August 2022 bis 10. Mai 2023 erhobenen testpsychologischen Befunde werde hervorgehoben, dass häufige Schulwechsel und sehr ausgeprägte Mobbingerlebnisse ein zentraler Faktor für die Entwicklung und Aufrechterhaltung von B____ aggressivem Verhalten gewesen seien. Damit zusammenhängend hätten wohl Defizite in der Anwendung von adaptiven Emotionsregulationsstrategien, die vor allem in Kombination mit sozialer Zurückweisungsempfindlichkeit und hoher Impulsivität auftreten, das aggressive Verhalten begünstigt. In diesem Zusammenhang sei es als positiv zu bewerten, dass B____ in seinem aktuellen schulischen Umfeld in der [...] Freunde gefunden habe und weniger isoliert sei. Dadurch habe er korrektive Erfahrungen im Kontakt mit Gleichaltrigen machen und ein Zugehörigkeitsgefühl erleben können, was zu einer Reduktion des aggressiven Verhaltens seit dem Schulwechsel geführt habe. In den letzten Jahren habe B____ externalisierende Symptomatik zwar abgenommen, sie bleibe jedoch Hauptbelastungsfaktor und zentraler Risikofaktor für eine gesunde sozio-emotionale Entwicklung und gesunde soziale Beziehungen zu Gleichaltrigen. Aktuell seien keine Hinweise auf eine akute Suizidalität oder selbstverletzendes Verhalten erkennbar. Ebenso wenig gäbe es bei B____ umfassende Hinweise auf Angststörungen, Zwangsstörungen, posttraumatische Belastungsstörungen, depressive oder somatoforme Störungen, Autismusspektrumstörungen oder Störungen aus dem Abhängigkeitsspektrum. Für den sich daraus ergebenden besonderen Bildungsbedarf biete das SpA das richtige Setting für B____. In dem von Heilpädagoginnen und Heilpädagogen geführten kleinen Gruppen von maximal acht Schülerinnen und Schülern erteilten Unterricht erhalte er die benötigte Lernumgebung. Es bestünden dort langjährige Erfahrungen in der bedarfsgerechten Förderung von Schülerinnen und Schülern mit einem Bildungsbedarf, wie er auch bei B____ vorliege. Das schulische Umfeld biete ihm Rückzugsmöglichkeiten, klare Regeln und Strukturen sowie eine überschaubare Klassengrösse. Auch wenn sich B____ erst in der [...] wohl gefühlt und eine bedarfsgerechte Förderung und Schulung erhalten haben sollte, sei auch im kantonalen SpA durch die besondere Lern- und Schulumgebung eine angemessene Förderung möglich. Dies entspreche auch den Empfehlungen des SPD, der die Beschulung in einem SpA als geeignet erachte. Zudem habe [...] für die Sekundarstufe kein angemessenes Angebot, könne ein solches gemäss der Aussage der Schulleitung doch nur mit zusätzlichen Ressourcen eingerichtet werden. Die Privatschulung in der [...] sei daher nicht bedarfsgerecht. Eine Privatschulung könne auch nur dann vom Kanton finanziert werden, wenn kein Angebot der Volksschule eine angemessene Förderung und Schulung sicherstellen könne. Selbst wenn die von der Rekurrentin priorisierte Beschulung in der Privatschule [...] den Bedürfnissen von B____ besser Rechnung tragen würde als die Beschulung in einem SpA der Sekundarschule Basel-Stadt, habe sich der Leiter Volksschulen ohne Überschreitung des ihm zustehenden Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraums für diese Lösung entscheiden dürfen. Schliesslich macht die Vorinstanz geltend, dass es im SpA gemäss den plausiblen Ausführungen des Leiters Zusätzliche Unterstützung durch die Beschulung im kleinen Klassenverband möglich sei, den Herausforderungen für B____ beim Übertritt individuell zu begegnen und seine soziale Integration zu fördern. Der Übertritt von der Primarstufe in die Sekundarstufe stelle B____ nicht nur vor Herausforderungen, sondern könne ihm auch Möglichkeiten zur konstruktiven Weiterentwicklung eröffnen. Auch aus dem eingereichten Bericht der UPK ergäben sich keine Hinweise auf eine konkrete Gesundheitsgefährdung durch einen Schulwechsel. Darin werde zwar ausgeführt, dass sich das Schulsetting in der [...] positiv ausgewirkt habe und dass die bisherigen Schulwechsel und Mobbingerfahrungen teilweise als begünstigende oder auslösende Faktoren für die bestehenden Probleme und Verhaltensweisen zu bezeichnen seien. Daraus ergibt sich indes nicht, dass B____ ein neuer Schulwechsel, wie es beim Wechsel von der Primar- in die Sekundarstufe zum Bestandteil der Schullaufbahn gehört, nicht zugemutet werden könne. Daraus schloss die Vorinstanz auf die Bestätigung der vom Leiter Volksschulen verfügten zusätzlichen Unterstützung für die separative Schulung in einem SpA der Sekundarschule Basel für die Dauer der Sekundarstufe.
3.
3.1 Soweit die Rekurrentin mit ihrem Rekurs darauf hinweist, dass die Vorinstanz eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs beim Erlass der angefochtenen Verfügung des Leiters Volksschule festgestellt hatte, braucht darauf nicht mehr eingetreten zu werden. Wie die Vorinstanz weiter zutreffend erwogen hat wurde die damit festgestellte Verletzung der Begründungspflicht als Teilgehalt des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs im vorinstanzlichen Verfahren mit der Stellungnahme der verfügenden Behörde, zu der sich die Rekurrierenden haben äussern können, geheilt.
3.2 Mit ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin zunächst, dass sich der Departementsvorsteher beim angefochtenen Entscheid eine eingeschränkte Kognition auferlegt habe. Tatsächlich kommt ihm zwar als verwaltungsinterne Rekursinstanz gemäss § 45 OG grundsätzlich die gleiche Kognition wie der verfügenden Behörde zu (VGE VD.2013.15 vom 14. August 2013 E. 2.4 und VD.2010.174 vom 13. Dezember 2011 E. 3.3). Gleichwohl können auch verwaltungsinterne Rekursinstanzen sich trotz umfassender Kognition bei Entscheiden eine Zurückhaltung in der Überprüfung auferlegen, wenn diese Entscheide auf besonderem Fachwissen der vorbereitenden oder verfügenden Behörden, auf von Gesetzes wegen einzuholende Fachgutachten oder auf einer komplexen Interessenabwägung beruhen (VGE VD.2022.13 vom 22. März 2023 E. 2.3.1 und VD.2015.94 vom 11. Mai 2016 E. 4.6). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz eine gewisse Zurückhaltung geübt hat. Aufgrund der Vielzahl von Fachpersonen und -stellen, welche vorliegend in die Entscheidung über die Zuteilung von verstärkten Massnahmen involviert waren (§ 10 SPSSV), aber auch aus der Auslegung und Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie jenem des besonderen Bildungsbedarfs (§ 2 SPV), eröffnet sich dem Leiter Volksschulen von Gesetzes wegen ein Beurteilungsspielraum, in welchen von der Rekursinstanz trotz umfassender Kognition nicht ohne Not eingegriffen werden soll (VGE VD.2015.94 vom 20. April 2016 E. 4.6; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz 1600 ff.). Zu prüfen ist daher allein die von der Rekurrentin erhobene Rüge, diese Ermessensausübung stehe in Widerspruch zu dem im Verfahren eingeholten Fachwissen.
3.3 In der Sache anerkennt die Rekurrentin mit ihrer Rekursbegründung und deren Ergänzung den vom Erziehungsdepartement festgestellten Sachverhalt. Die Eltern hätten ihren Sohn B____ im Jahr 2020 zwar aus eigener Initiative, aber nach langen und schwierigen Schulerfahrungen bei der [...] angemeldet, wo er nach zahlreichen Misserfolgen und Mobbingerfahrungen eine Stabilität gefunden habe, die die Konzentration auf den Schulstoff und das Erleben positiver Erfahrungen erlaubt habe. Dabei seien sie vom Erziehungsdepartement trotz Anfrage bei der Abklärung des konkreten Förderbedarfs nicht unterstützt worden. Sie hätten wohl schon früher zusätzliche Unterstützung beim Erziehungsdepartement beantragen sollen, da ihr Kind in der Regelschule offensichtlich nicht tragbar gewesen sei. An der [...] gebe es andere Kinder mit weniger deutlich ausgeprägtem besonderen Bildungsbedarf, die vom Staat finanziert würden. Ein Gesuch der [...] vom 21. März 2021 sei allerdings abgelehnt worden. Die Voraussetzungen in § 64 Abs. 2 SchuIG i.V. mit § 10 Abs. 6 SPSSV seien sehr einseitig gewürdigt, indem allein die zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen und nicht das Kindeswohl berücksichtigt worden seien. Der Abklärungsbericht des SPD, die Stellungnahme der Eltern, die Position der Schulleitung und letztlich auch das zur Verfügung stehende Angebot an der [...], wo auch andere Kinder mit besonderem Bildungsbedarf beschult würden, seien unberücksichtigt geblieben. Alle Fachstellen würden einen Verbleib ihres Sohns in der [...] befürworten. Im SPD-Bericht werde eindrücklich beschrieben, dass B____ nicht einfach in das SpA versetzt werden könne. Nach seiner von vielen Wechseln und Konflikten geprägten Schullaufbahn habe B____ in der [...] endlich eine gute Basis mit einer soliden Vertrauens- und Beziehungsgrundlage aufgebaut und so ein passendes Setting gefunden. Vor diesem Hintergrund mute der Einwand, der Wechsel von der Primarstufe in die Sekundarstufe 1 ginge immer mit einem Schulhauswechsel einher, geradezu zynisch an. Gemäss der fachlichen Beurteilung des Schulpsychologen berge ein erneuter Wechsel des schulischen Rahmens für B____ vielmehr erhebliche Risiken für seine weitere Entwicklung. Im SPD-Bericht werde auch nicht davon gesprochen, dass eine Beschulung in einem SpA geeignet wäre. Vielmehr werde ausgeführt, dass eine Beschulung im SpA prüfbar sei, wenn «ein ähnliches Setting mit den aktuell vorhandenen Unterstützungsmassnahmen realisiert werden» könne. Der Leiter Volksschulen hätte daher die konkrete Situation von B____ in Bezug auf das SpA abklären müssen, wobei sich herausgestellt hätte, dass die aktuell vorhandenen Unterstützungsmassnahmen der [...] im SpA nicht gewährleistet seien. An einem Informationsabend im Schulhaus [...] und nach Lektüre des Konzepts habe sich gezeigt, dass die organisatorischen und konzeptionellen Strukturen im SpA zwar vielschichtig durchdacht erschienen und Möglichkeiten zur individuellen Förderung eingeplant seien, der Rahmen aber gleichzeitig komplex, unüberschaubar und anspruchsvoll in der Umsetzung sei, was der Betonung des SPD der Wichtigkeit eines überschaubaren Settings für B____ widerspreche. Der Klassenraum sei riesengross und biete Platz für fast 30 Kinder, weshalb akustisch und visuell Unruhe vorprogrammiert sei. Auch der individuelle Stundenplan sei kompliziert und zeitlich anspruchsvoll, wohingegen B____ eine begrenzte Aufmerksamkeitsspanne und Konzentrationsfähigkeit besitze. Weiter fehle eine männliche Lehrperson. Zudem sei die Pausensituation im Schulhaus mit 600 Kindern für B____ belastend und herausfordernd. Mit einem Wechsel wäre B____ auf allen Ebenen wieder extrem überfordert und ein neues Scheitern sei vorprogrammiert. Es hätte daher der Meinung des SPD und der behandelnden MST-Therapeuten mehr Gewicht eingeräumt werden müssen. Auch aus dem UPK-Bericht gehe hervor, dass der häufige Schulwechsel und die sehr ausgeprägten Mobbingerlebnisse von B____ ein zentraler Faktor für seine Entwicklung und sein aggressives Verhalten gewesen seien. Ein nochmaliger Schulwechsel stelle daher ein grosses Risiko dar, dass B____ die neu gewonnene und mühsam erarbeitete Stabilität wieder verliere. Nach Ansicht der Rekurrentin seien das sehr wohl konkrete Hinweise auf eine Gesundheitsgefährdung. Es gehe daher nicht um die «bestmögliche, optimale individuelle Förderung und Schulung» von B____, sondern um seine konkreten Bedürfnisse in der Gesamtschau seiner bisherigen Schulkarriere. Diesbezüglich habe der SPD in seinem Bericht ausdrücklich die Weiterbeschulung von B____ in der [...] empfohlen und die Schulleitung habe diese Empfehlung unterstützt. Schliesslich treffe es nicht zu, dass [...] kein angemessenes Angebot in der Sekundarstufe besitze. Sie habe die zusätzlichen Massnahmen für B____ bereits definiert, was zu höheren Schulkosten geführt habe. Mit diesen speziellen Massnahmen sei seine Weiterbeschulung entsprechend seinem individuellen Bildungsbedarf sichergestellt. Es handle sich dabei um eine staatliche anerkannte Privatschule, die im Auftrag des Staates Kinder mit einem besonderen Bildungsbedarf aufnehme. Abschliessend verweist die Rekurrentin auf Art. 41 Abs. 1 BV. Da sie die Beschulung in der [...] nicht freiwillig gesucht hätten, müsse diese auch in der Sekundarschule weitergeführt werden, auch wenn sie das Schulgeld in einen grossen finanziellen Engpass treibe. Sie erwarte daher zumindest eine Kostenbeteiligung des Kantons.
4.
4.1 Im Abklärungsbericht des SPD vom 15. März 2023 (act. 8, 2a) wurde unter Hinweis auf die Diagnose einer Hyperkinetischen Störung des Sozialverhaltens (ICD-10 F90.1) festgestellt, dass B____ ein interessierter, reflektierter Jugendlicher mit einem guten kognitiven Potential und Schwierigkeiten in den Bereichen der Aufmerksamkeit und der Emotionsregulation sei. Seine Frustrationstoleranz sei noch deutlich eingeschränkt, was zu Wutausbrüchen und Konflikten mit Schülerinnen und Schülern sowie Lehrpersonen führen könne. Er blicke auf eine von vielen Wechseln und Konflikten gezeichnete Schullaufbahn zurück. Das Arbeiten in Gruppen und das Bearbeiten von Aufgaben, die ihn weniger interessierten, sei für B____ noch eine grosse Herausforderung. Um schulische Inhalte aufnehmen und bearbeiten zu können, sei er auf eine aufmerksame, liebevolle Begleitung angewiesen. Rückzugsmöglichkeiten sowie klare Regeln und Strukturen seien für ihn von hoher Wichtigkeit, lange Schultage dagegen eine Belastung. Er werde daher nach einem individuellen Stundenplan in einem grösstenteils sehr überschaubaren Setting beschult. In der [...], wo eine überschaubare Klassengrösse, ein angepasster Stundenplan, Kleingruppen und ein Einzelsetting vorhanden waren, habe in den vergangenen Jahren eine gute Basis erarbeitet sowie ein intensiver Vertrauens- und Beziehungsaufbau erfolgen und ein für B____ passendes Setting geschaffen werden können. Ein erneuter Wechsel des schulischen Rahmens scheine mit deutlichen Risiken für seine weitere Entwicklung einherzugehen. Aus diesem Grund wurde vom SPD eine Weiterschulung in der [...] empfohlen. Gleichzeitig wurde aber festgestellt, «sollte im Rahmen einer Beschulung im SpA ein ähnliches Setting mit den aktuell vorhandenen Unterstützungsmassnahmen realisiert werden können, wäre eine solche Beschulungsform prüfbar». Weiter wurde die Weiterführung der bisherigen Unterstützungsmassnahmen, der guten Zusammenarbeit mit der Familie, der hohen Strukturierung sowie das Aufarbeiten der Lücken in den Basisfertigkeiten, eine intensive Begleitung und Förderung sowie die Weiterführung der Multisystemischen Therapie (MST) sowie der psychotherapeutischen Begleitung von B____ empfohlen. Die [...] nahm mit Schreiben vom 1. Dezember 2022 in dieser Abklärung in dem Sinne Stellung, dass sie sich mit zusätzlichen Ressourcen gut vorstellen könne, B____ weiterhin an der [...] zu beschulen. Wenn nicht, dann sehe sie B____ in einem SpA, nicht aber in einer integrativen Beschulung in einer Regelklasse. Auch die Therapeutin von B____ schloss sich dieser Beurteilung mit Schreiben vom 23. Oktober 2023 (act. 5, 1) an.
4.2 Daraus folgt, dass eine weitere Beschulung von B____ in der [...] im Rahmen der Abklärung des SPD wie auch von seiner Therapeutin zwar priorisiert worden ist. Aus dem Bericht kann aber nicht entnommen werden, dass in den SpA nicht auch ein den Bedürfnissen von B____ und seinem Kindeswohl entsprechendes Setting etabliert werden kann. Vielmehr wird im SPD-Bericht explizit ausgeführt, dass auch eine Beschulung in einem SpA möglich wäre, wenn damit ein ähnliches Setting mit den aktuell vorhandenen Unterstützungsmassnahmen prüfbar wäre. Wie das Erziehungsdepartement in seiner Vernehmlassung und auch schon die Leitung der Fachstelle Zusätzliche Unterstützung mit ihrer Stellungnahme vom 20. April 2023 (act. 8, 3) sowie in der ergänzenden fachlichen Einschätzung vom 5. Dezember 2023 (act. 8, 1) festgestellt hat, kann B____ im verfügten SpA in einer überschaubaren Lerngruppe von maximal acht Schülerinnen und Schülern individuell nach seinen Stärken im eigenen Klassenzimmer respektive in den entsprechenden Fachräumen beschult werden. In dem für ihn vorgesehenen schulischen Setting würden zwei schulische Heilpädagoginnen oder Heilpädagogen resp. Sozialpädagoginnen oder Sozialpädagogen im multiprofessionellen Team arbeiten. Die kleine Lerngruppe werde zu jeder Zeit von mindestens zwei Personen unterrichtet und gefördert, wobei zusätzlich noch punktuell eine Schulassistenz hinzukomme. Das Erziehungsdepartement stellt sich daher auf den Standpunkt, dass im Modul Arbeitspraxis des SpAs der Sekundarschule [...] ein ähnliches Setting wie in der [...] bestehe. Aufgrund der kleineren Klassengrösse und des Unterrichts durch mindestens zwei Personen sei im SpA sogar noch eine engere Förderung und Begleitung möglich, während in der [...] gemäss der von der Rekurrentin eingereichten «Wochenübersicht» (act. 5, 1) teilweise Unterricht in einer 10er oder 12er-Gruppe erfolge und zum Teil nur von einer Person unterrichtet werde. Diese Ausführungen werden replicando von der Rekurrentin nicht bestritten und sind auch schon mit Eingabe der Eltern vom 4. Mai 2023 so stehen gelassen worden (act. 8, 4). Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb dieses Angebot grundsätzlich den Bedürfnissen von B____ nicht entspricht, auch wenn es im Unterschied zur [...] im Schulstandort [...] in einem grösseren Schulhaussetting eingegliedert ist. Daraus folgt, dass in den SpA ein dem individuellen Bildungs- und Betreuungsbedarf von B____ grundsätzlich entsprechendes Schulangebot zur Verfügung steht.
4.3 Zu prüfen bleibt, ob B____ ein Schulwechsel nach Ablauf der Primarschulstufe zugemutet werden kann.
Zutreffend ist, dass ein Wechsel von der [...] in ein SpA gemäss dem SPD-Bericht wohl eine Belastung für B____ darstellt. Dies wird auch von seiner Therapeutin mit ihrem Bericht vom 23. Oktober 2023 bestätigt. Zu beachten ist aber, dass die Eltern, wie ihrer Stellungnahme vom 13. März 2023 (act. 8, 2a) entnommen werden kann, aufgrund der bei ihrem Sohn im Kindergarten [...] aufgetretenen Probleme sich für dessen Beschulung in Privatschulen ab der zweiten Kindergartenklasse entschieden haben. Nach seiner Beschulung in verschiedenen Settings der [...] sowie in einer Kleinklasse der staatlichen Schule in [...] und dem Wechsel seiner dortigen Klassenlehrerinnen in die von ihnen gegründete [...] ging B____ ab dem 4. Schuljahr dort zu Schule. Replicando macht die Rekurrentin geltend, dass die Eltern einem erneuten Versuch in der dritten Klasse der Staatsschule in [...], dem damaligen Wohnsitz von B____, offen gegenübergestanden seien. Vor diesem Hintergrund ist nicht verständlich, welche mit der Rekursbegründung geltend gemachten Versäumnisse in der Beratung und Begleitung den baselstädtischen Schulbehörden beim Entscheid der Eltern, B____ in einem Privatschulsetting zu beschulen, vorgeworfen werden können. Auch wenn sie nachvollziehbar schildern, mit dem von ihnen beschrittenen Weg das Wohl von B____ optimal zu wahren gesucht zu haben, so bleibt die entsprechende Weichenstellung dennoch ihr Entscheid. Zutreffend ist auch die replicando erfolgte Feststellung, dass sie damit in der Vergangenheit die Staatskasse entlastet haben, indem sie bisher kein SpA der staatlichen Schulen in Anspruch genommen haben. Dies vermag aber keinen Anspruch auf zukünftige Leistungen zu begründen. Es darf mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden, dass mit dem Wechsel in das SpA ein Schulwechsel eintritt, der auch bei einer bisherigen Beschulung im Rahmen der staatlichen Schulangebote als Teil der Schullaufbahn erfolgt wäre. Schliesslich kann auch der Abklärung des SPD nicht entnommen werden, dass ein solcher Wechsel aus Gründen des Kindeswohls für B____ grundsätzlich ausgeschlossen wäre. Gemäss dem Bericht «Testpsychologische Befunde MST» der Klinik für Kinder und Jugendliche der UPK vom 5. Mai 2023 (act. 8, 4a) erlebte B____ die Zeit in der 3. Primarklasse und mithin in einem Kleinklassensetting insbesondere als sehr belastend mit traumatischem Charakter, da er von fast der gesamten Klasse ausgeschlossen und gemobbt worden sei. Ein solches Setting steht heute nicht zur Diskussion. Vor diesem Hintergrund steht denn auch die Feststellung im UPK-Bericht, dass häufige Schulwechsel und sehr ausgeprägte Mobbingerlebnisse ein zentraler Faktor für das aggressive Verhalten von B____ gewesen seien. Dies gilt auch für die entsprechenden Feststellungen im Schreiben der Therapeutin von B____ vom 23. Oktober 2023. Im UPK-Bericht wird darüber hinaus vor dem Hintergrund seiner Erfahrungen positiv gewertet, dass B____ im schulischen Umfeld der [...] Freunde gefunden habe und weniger isoliert sei. Die Therapeutin weist in gleichem Sinn darauf hin, dass es ihm in der [...] erstmals gelungen sei, positive Beziehungen sowohl zu Mitschülerinnen und -schülern als auch Lehrpersonen aufzubauen. Er habe begonnen, Vertrauen, Freundschaften und Sicherheit zu entwickeln, weshalb sie einen erneuten Schulwechsel als höchst ungünstig und gefährdend für die aktuell positiv verlaufende psychische Entwicklung von B____ einschätze. Ein Schulwechsel würde ihn überfordern und es sei zu erwarten, dass er auf einen Schulwechsel und eine zu erwartende Überforderung mit seinen alten Verhaltensmustern reagiere und vermehrt aggressiv-impulsives Verhalten zeigen werde. Nachvollziehbar erscheint dabei, dass ein Verbleib im bisherigen und gewohnten Schulsetting für B____ gerade auch aufgrund seiner gesundheitlichen Beeinträchtigung mit weniger Belastung verbunden ist. Demgegenüber ist ein Schulwechsel mit Unsicherheit und einer notwendigen Anpassungsleistung verbunden. Aus den verschiedenen Berichten kann aber nicht entnommen werden, dass es ihm nicht möglich sein kann, in dem auf drei Jahre ausgelegten Schulsetting im SpA der Sekundarstufe mit der dort vorhandenen Unterstützung, Förderung und Betreuung durch die Heilpädagogischen Lehrpersonen neue Kontakte ohne erneute Mobbingerfahrungen zu machen und neues Vertrauen aufzubauen. Trotz der damit verbundenen Belastungen ist deshalb nicht davon auszugehen, dass ein Schulwechsel in ein SpA unmöglich oder unzumutbar ist. Daher erscheint eine weitere Beschulung in der [...] aufgrund der Vermeidung eines weiteren Schulwechsels zwar als möglicherweise besserer Schulweg für B____. Wie ausgeführt, besteht aber kein Anspruch auf optimale und geeignetste Schulung eines Kindes, soweit ein ausreichendes, dessen individuelle Bedürfnisse berücksichtigendes Angebot zur Verfügung steht.
4.4 Nichts anderes folgt aus den von der Rekurrentin angerufenen Sozialzielen in Art. 41 BV. Relevant erscheint dabei insbesondere die Verpflichtung des Kantons, sich dafür einzusetzen, dass Kinder und Jugendliche sich nach ihren Fähigkeiten bilden, aus- und weiterbilden können (Art. 41 Abs. 1 lit. f BV). Dabei handelt es sich um eine Staatszielbestimmung, die gemäss Art. 41 Abs. 4 BV keine einklagbaren verfassungsrechtlichen Individualansprüche verleiht (Egli/Schweizer, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl., St. Gallen 2023, Art. 41 BV N 9 f.). Die Bestimmung vermag daher keine über den verfassungsrechtlichen Anspruch auf einen ausreichenden Grundschulunterricht gemäss Art. 19 BV hinausgehenden Schutz zu vermitteln.
5.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'200.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
MLaw Philip Vlahos
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.