Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.222
URTEIL
vom 7. April 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiberin Dr. Salome Stähelin
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Veterinäramt des Kantons Basel-Stadt
Schlachthofstrasse 55, 4012 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Gesundheitsdepartements
vom 2. August 2016
betreffend letztmalige Verwarnung bezüglich Maulkorbtragpflicht
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 22. September 2010 verpflichtete das Veterinäramt A____ (Rekurrentin) unter Ziffer 3.1 dafür zu sorgen, dass ihr Hund B____ auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt ausserhalb der Wohnung jederzeit einen gut sitzenden und völlig sichernden Maulkorb trägt. Für den Fall, dass sich künftig weitere Zwischenfälle ereignen oder die Auflagen der Verfügung nicht vollumfänglich eingehalten werden, wurde ihr in Ziffer 3.2 der Verfügung die definitive Entziehung von B____ in Aussicht gestellt. Die Verfügung vom 22. September 2010 wurde nicht angefochten.
Die Rekurrentin wurde aufgrund eines vermuteten Vorfalls mit ihrem Hund durch das Veterinäramt auf den 9. März 2016 zu einer Gegenüberstellung eingeladen. An diesem Termin erschien die Rekurrentin mit ihrem Hund B____, jedoch ohne dass Letzterer einen Maulkorb trug. In diesem Rahmen führte die Rekurrentin zudem aus, dass ihr Hund den Maulkorb nie trage. Weiter zeigte sich an der Gegenüberstellung nach Einschätzung des Veterinäramts, dass die Rekurrentin ihren Hund nicht ausreichend zurückhalten könne. In der Folge wurde die Rekurrentin am 10. März 2016 in Bezug auf den Maulkorbzwang letztmalig verwarnt. Auf Wunsch der Rekurrentin wurde ihr am 18. März 2016 eine anfechtbare Verfügung zugestellt. Diese hielt fest, dass der Hund B____ umgehend eingezogen werde, falls er nochmals ausserhalb der Wohnung ohne Maulkorb angetroffen werde oder sich nochmals ein Vorfall mit ihm ereigne. Zudem wurde einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen.
Mit Schreiben vom 24. März 2016 erhob die Rekurrentin gegen diese Verfügung Rekurs beim Gesundheitsdepartement und begründete diesen mit Eingabe vom 20. April 2016. Gleichzeitig mit der Rekursbegründung gelangte die Rekurrentin mit einem Wiedererwägungsgesuch betreffend die Verfügung vom 22. September 2010 an das Veterinäramt. In diesem Zusammenhang wurde beim Gesundheitsdepartement der Antrag gestellt, das vorliegende Verfahren zu sistieren, bis dessen Vorinstanz, das Veterinäramt, über das Wiedererwägungsgesuch entschieden habe. Mit Schreiben vom 28. April 2016 machte das Veterinäramt sein Eintreten auf das Wiedererwägungsgesuch von einem Verhaltenstest mit dem Hund B____ abhängig. Es sollte vorab geprüft werden, ob überhaupt ein Rückkommensgrund vorliege. Deshalb wurde das Verfahren am 29. April 2016 bis auf Widerruf bzw. bis zum Vorliegen eines Entscheides über das Wiedererwägungsgesuch sistiert. Mit Schreiben vom 11. Mai 2016 verlangte das Veterinäramt die Aufhebung der Sistierung, da es nicht möglich gewesen sei, mit der Rekurrentin einen zeitnahen Termin für den Verhaltenstest mit Hund B____ zu vereinbaren. Am 12. Mai 2016 wurde die Sistierung durch die verfahrensleitende Instanz aufgehoben und dem Veterinäramt eine Frist zur Stellungnahme der Rekursbegründung angesetzt. Mit Schreiben vom 13. Mai 2016 tat die Rekurrentin ihren Unmut gegenüber der verfahrensleitenden Instanz über die Aufhebung der Sistierung kund. Gleichzeitig teilte sie mit, dass sie am Wiedererwägungsgesuch nicht mehr festhalte. Am 10. Juni 2016 nahm das Veterinäramt zur Rekursbegründung Stellung. Mit Eingabe vom 17. Juni 2016 replizierte die Rekurrentin. Am 29. Juni 2016 reichte das Veterinäramt eine Duplik ein.
Mit Entscheid vom 2. August 2016 wies das Gesundheitsdepartement den Rekurs ab und auferlegte der Rekurrentin eine Spruchgebühr von CHF 300.–. Gegen diesen Entscheid meldete die Rekurrentin mit Schreiben vom 15. August 2016 Rekurs an und begründete diesen innert verlängerter Frist mit Eingabe vom 18. Oktober 2016. Der Regierungsrat überwies den Rekurs mit Schreiben vom 28. Oktober 2016 ans Verwaltungsgericht. Mit der Rekursbegründung beantragte die Rekurrentin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Dieser Antrag wurde vom verfahrensleitenden Appellationsgerichtspräsidenten mit Verfügung vom 7. November 2016 abgewiesen.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht gegeben ist (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Als Adressatin des angefochtenen Entscheides ist die Rekurrentin von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Somit ist sie zum Rekurs legitimiert (§ 13 Abs. 1 VRPG). Auf den rechtzeitig eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vor-instanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.3 Anfechtungsobjekt des vorliegenden Rekurses ist der angefochtene Entscheid vom 2. August 2016. Streitgegenstand ist das im angefochtenen Entscheid geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird. Der Streitgegenstand wird durch das Anfechtungsobjekt begrenzt. Die Rekursinstanz darf keine Gegenstände beurteilen, welche die Vorinstanz nicht entschieden hat und auch nicht hat entscheiden müssen (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren im Kanton Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 S. 277 ff., 285).
2.
2.1 Gemäss § 17 Abs. 1 des Hundegesetzes (SG 365.100) i.V.m. § 1 Abs. 2 der Hundeverordnung (SG 365.110) entscheidet das Veterinäramt über die zu treffenden Massnahmen, wenn ein Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt. Als Massnahmen können unter anderem einzeln oder kumulativ insbesondere die Verpflichtung zum Anlegen eines völlig sichernden Maulkorbs ausserhalb der privaten Wohnung und der Entzug des Hundes zur Neuplatzierung angeordnet werden (§ 17 Abs. 2 lit. e und h Hundegesetz).
2.2 Mit der Verfügung des Veterinäramts vom 22. September 2010 ist die Rekurrentin gestützt auf § 17 Hundegesetz verpflichtet worden, dafür zu sorgen, dass ihr Hund B____ auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt ausserhalb der Wohnung jederzeit einen gut sitzenden und völlig sichernden Maulkorb trägt. Für den Fall, dass sich künftig weitere Zwischenfälle mit dem Hund ereignen oder die Auflage nicht vollumfänglich eingehalten wird, ist die Erwägung der definitiven Einziehung des Hundes in Aussicht gestellt worden. Diese Verfügung erwuchs in formelle Rechtskraft. Damit ist sie vollstreckbar und rechtsbeständig (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage Zürich 2015, N 849; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage Bern 2014, § 31 N 7). Rechtsbeständigkeit bedeutet, dass die Verfügung von der Behörde von Amtes wegen oder auf Gesuch hin nur unter den Voraussetzungen der Wiedererwägung und des Widerrufs bzw. bei Vorliegen eines Rückkommens- und eines Änderungsgrundes geändert werden darf (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage Zürich 2013, N 664; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 8, 17 und 30 ff.). Bei der Verfügung vom 22. September 2010 handelt es sich um eine Sachverfügung, mit welcher der Rekurrentin die Pflicht auferlegt worden ist, ihrem Hund ausserhalb der Wohnung einen Maulkorb anzulegen. Eine Sachverfügung ist eine Verfügung, die sich materiell über Rechte oder Pflichten im Einzelfall ausspricht (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 28 N 86).
2.3
2.3.1 Eine Verfügung, mit der eine frühere, formell rechtskräftige Verfügung vollzogen oder ohne sachliche Überprüfung bestätigt wird, ist eine Vollstreckungsverfügung (vgl. BGer 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2458). Typischerweise enthalten Vollstreckungsverfügungen einen doppelten Inhalt. Der Verpflichteten wird eine Erfüllungsfrist angesetzt und für den Fall des unbenutzten Ablaufs der Erfüllungsfrist eine exekutorische Sanktion angedroht (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 454; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 N 15 f.). Exekutorische Sanktionen oder Zwangsmassnahmen bezwecken die unmittelbare Durchsetzung von verwaltungsrechtlichen Pflichten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage Zürich 2016, N 1442; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 N 7). Beispiele exekutorischer Sanktionen in der Form des unmittelbaren Zwangs sind die Einziehung gesundheitsschädlicher Stoffe oder eines fahruntüchtigen Fahrzeugs (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1479).
2.3.2 Mit der Verfügung vom 18. März 2016 hat das Veterinäramt erkannt, dass es umgehend die definitive Einziehung des Hundes veranlassen werde, wenn er nochmals ausserhalb der Wohnung ohne Maulkorb angetroffen wird oder sich erneut ein Vorfall mit ihm ereignet. Mit dieser Verfügung wird die Sachverfügung vom 22. September 2010 vollzogen, indem für den Fall, dass die Rekurrentin nochmals gegen die ihr mit dieser Verfügung auferlegte Pflicht verstösst oder sich wieder ein Vorfall mit ihrem Hund ereignet, als exekutorische Sanktion den Entzug des Hundes zur Neuplatzierung i.S.v. § 17 Abs. 2 lit. h Hundegesetz angedroht bzw. angeordnet wird. Mit der Androhung bzw. Anordnung der Einziehung des Hundes wird der Rekurrentin keine neue Pflicht auferlegt, sondern die ihr mit der Sachverfügung auferlegte Pflicht, ihrem Hund ausserhalb der Wohnung einen Maulkorb anzulegen, unmittelbar durchgesetzt, indem verhindert wird, dass dieser von der Rekurrentin weiterhin ohne Maulkorb ausgeführt werden kann. Damit handelt es sich um eine Vollstreckungsverfügung. Diese Verfügung ist Anfechtungsobjekt des Rekurses an die Vorinstanz. Damit sind sowohl im Rekursverfahren vor der Vorinstanz als auch im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nur Rügen zulässig, die mit einem Rechtsmittel gegen eine Vollstreckungsverfügung erhoben werden können. Demgegenüber wäre die (Neu-)Beurteilung der mit Verfügung vom 22. September 2010 festgelegten Maulkorbtragpflicht Gegenstand des separaten, nicht weiterverfolgten Wiedererwägungsverfahrens gewesen.
2.4
2.4.1 Vollstreckungsverfügungen sind grundsätzlich nur insoweit anfechtbar, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selbst begründet ist. Die Rüge, die zu vollziehende Sachverfügung sei rechtswidrig, ist grundsätzlich verspätet und ausgeschlossen (BGer 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3; Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2458, 2460). Formell rechtskräftige Sachverfügungen können im Vollstreckungsverfahren im Prinzip nicht mehr in Frage gestellt werden. Entsprechend dürfen gegen Vollstreckungsverfügungen grundsätzlich nur Rügen vorgebracht werden, die sich gegen die Voraussetzungen und Modalitäten der Vollstreckung selber, nicht aber gegen die zu vollstreckende materielle Pflicht richten (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 456). In Bezug auf die zu vollstreckende Sachverfügung kann im Vollstreckungsverfahren nur noch gerügt werden, diese sei nichtig oder verletze ein unverzichtbares und unverjährbares Grundrecht (vgl. BGer 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 920; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 N 77; Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2460). Eine Verfügung ist nichtig, wenn sie einen besonders schweren und offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1098). Ein Grundrecht ist im Falle einer besonders schwerwiegenden Verletzung unverjährbar und unverzichtbar (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage Zürich 2016, N 1946; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 920). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt die Privilegierung eines Grundrechts als unverjährbar und unverzichtbar voraus, dass das angerufene Grundrecht in einem Schutzbereich angesprochen ist, der derart fundamentale Aspekte der Persönlichkeit oder der Menschenwürde betrifft, dass ein Eingriff schon an sich als besonders schwerwiegend erscheint. Diese Voraussetzung ist restriktiv zu handhaben (BGE 118 Ia 209 E. 2c S. 214; BGer 2P.132/2005 vom 10. Juni 2005 E. 2.4). In der Lehre wird gefordert, dass darüber hinaus auch Kerngehalte der Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie sowie die für demokratische Entscheidungsprozesse unabdingbaren Rechte entsprechend geschützt werden, und postuliert, bei den unverjährbaren Grundrechten gehe es um den privilegierten Schutz gegen besonders gravierende Eingriffe in Kerngehalte von Grundrechten (Rhinow/Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Auflage Basel 2009, N 1010 ff.).
2.4.2 Aus Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und, soweit Grundrechte betroffen sind, aus Art. 36 Abs. 3 BV ergibt sich, dass exekutorische Sanktionen verhältnismässig sein müssen (Jaag/Häggi Furrer, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage Zürich 2016, Art. 42 N 3). Eine exekutorische Sanktion muss zur Durchsetzung der Erfüllung der verwaltungsrechtlichen Pflicht und/oder zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands geeignet und erforderlich sein. Zudem muss das Interesse an der Durchsetzung der Pflicht und/oder der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dasjenige des Betroffenen am Verzicht auf die Sanktion überwiegen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1459; Jaag/Häggi Furrer, a.a.O., Art. 42 N 4 und 21). Die Behörde hat sich der mildesten Sanktion zu bedienen, welche die Erreichung des Massnahmenzwecks gerade noch sicherstellt (Jaag/Häggi Furrer, a.a.O., Art. 42 N 13). Unmittelbarer Zwang darf erst dann eingesetzt werden, wenn keine anderen Massnahmen zur Herstellung des rechtmässigen Zustands genügen. Zudem ist unter den in Frage kommenden Zwangsmitteln dasjenige zu wählen, das für die betroffene Person oder Sache die geringste Beeinträchtigung mit sich bringt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1482).
2.4.3 Auch wenn eine in einer Vollstreckungsverfügung angedrohte bzw. angeordnete exekutorische Sanktion ihrerseits verhältnismässig sein muss, kann mit einem Rechtsmittel gegen die Vollstreckungsverfügung nicht gerügt werden, die Zwangsmassnahme sei deshalb unverhältnismässig, weil es am mit der zu vollstreckenden Sachverfügung zu wahrenden öffentlichen Interesse fehle oder die mit dieser dem Betroffenen auferlegte Pflicht zur Wahrung dieses Interesses nicht erforderlich sei. Damit würde im Ergebnis die Sachverfügung in Frage gestellt und deren Unverhältnismässigkeit geltend gemacht, was grundsätzlich ausgeschlossen ist. Der Prüfung der Verhältnismässigkeit der exekutorischen Sanktion sind deshalb die mit der Sachverfügung festgesetzte Pflicht und das mit dieser verfolgte öffentliche Interesse zugrunde zu legen.
3.
3.1 Es kann im Weiteren keine Rede davon sein, dass die Sachverfügung des Veterinäramts vom 22. September 2010 an einem besonders schweren und leicht erkennbaren Mangel leiden würde. Ein solcher wird von der Rekurrentin auch nicht geltend gemacht. Folglich kann sie sich nicht auf die Nichtigkeit der Sachverfügung berufen.
3.2 Die Einziehung des Hundes stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 1 BV dar. Hingegen handelt es sich offensichtlich nicht um einen Eingriff in den Kerngehalt dieses Grundrechts. Ein solcher wäre höchstens gegeben, wenn das Eigentum in seinen zentralen Charakteristika abgeschafft oder dem Betroffenen die für ein Leben in Würde benötigten Mittel entzogen würden (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage Bern 2008, S. 1040). Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit sowie auf Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht der persönlichen Freiheit umfasst neben den in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung (BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 5.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die definitive Wegnahme eines Hundes, zu dem die Halterin eine enge emotionale Bindung hat, einen Eingriff in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit der Halterin darstellen (vgl. BGE 134 I 293 E. 5.2.1 S. 300, 133 I 249 E. 2 S. 252 f.; BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 5.3, 2P.24/2006 vom 27. April 2007 E. 3.2). Die Einziehung des Hundes B____, zu dem die Rekurrentin nach ihrer glaubhaften Darstellung eine sehr enge emotionale Bindung hat, ist demnach als Eingriff in deren persönliche Freiheit zu qualifizieren. Ein besonders schwerwiegender Eingriff oder gar ein Eingriff in den Kerngehalt dieses Grundrechts liegt aber offensichtlich nicht vor. Dies gilt umso mehr, als vorliegend die Einziehung des Hundes noch gar nicht vollstreckbar angeordnet, sondern aller letztmals angedroht worden ist. Damit kann sich die Rekurrentin nicht auf ein unverjährbares und unverzichtbares Grundrecht berufen. Eine Verletzung eines solchen wird von ihr denn auch nicht gerügt.
4.
4.1
4.1.1 Die Rekurrentin macht geltend, die angefochtene Verfügung sei unverhältnismässig, weil die behauptete Gefährlichkeit ihres Hundes nicht feststehe. Aus den Umständen, dass keine Gefährlichkeit ihres Hundes, sondern nur eine fehlende Kompetenz der Rekurrentin festgestellt worden sei, dass ihr Hund seit 2010 keine Verhaltensauffälligkeiten mehr gezeigt habe, obwohl er nur mit der Leine und ohne Maulkorb ausgeführt worden sei, sowie dass der Hund ruhiger und die Rekurrentin erfahrener geworden seien, ergebe sich, dass der Hund mit grosser Wahrscheinlichkeit keine Gefahr für die Bevölkerung und andere Tiere darstelle. Damit macht die Rekurrentin in der Sache geltend, die formell rechtskräftige Sachverfügung vom 22. September 2010 sei ursprünglich fehlerhaft oder zumindest nachträglich fehlerhaft geworden. Diese Rügen sind im vorliegenden Rechtsmittelverfahren betreffend die Vollstreckungsverfügung vom 18. März 2016 ausgeschlossen. Sie hätten von der Rekurrentin mit einem Wiedererwägungsgesuch betreffend die Sachverfügung geltend gemacht werden müssen. Im vorliegenden Verfahren sind deshalb keine Feststellungen zur aktuellen Gefährlichkeit des Hundes zu treffen. Folglich ist der Beweisantrag auf Durchführung eines erneuten Verhaltenstests mit dem Hund durch eine neutrale Stelle mangels Rechtserheblichkeit abzuweisen.
4.1.2 Im Übrigen besteht aufgrund der Akten kein Zweifel daran, dass es sich beim Hund der Rekurrentin im Zeitpunkt der Sachverfügung vom 22. September 2010 um einen verhaltensauffälligen Hund gehandelt hat, von dem eine Gefahr für Menschen und andere Tiere ausgegangen ist. Gemäss der rechtskräftigen Verfügung vom 22. September 2010 hat der Hund am 22. April 2009 und am 1. August 2010 je einen anderen Hund angegriffen und verletzt. Diese Feststellungen beruhen auf detaillierten Berichten der Hundehalter. In der Verfügung vom 22. September 2010 ist festgestellt worden, dass vom Hund der Rekurrentin eine Gefahr ausgehe und die Rekurrentin nicht in der Lage sei, ihren Hund angemessen zu führen. Gemäss dem Protokoll des Tests zur Beurteilung potentiell gefährlicher und auffälliger Hunde vom 16. September 2010 war der Hund an der Leine nicht führbar und war sein Verhalten bei Appell mit und ohne Fremdhund schlecht. Entgegen der Darstellung der Rekurrentin wurde damit keineswegs nur eine Inkompetenz von ihr oder ihrem Ehemann, sondern auch ein auffälliges Verhalten ihres Hundes festgestellt. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass sich die vor gut sechs Jahren festgestellte Gefahr seither nicht mehr verwirklicht hat, obwohl sich die Rekurrentin während dieser Zeit standhaft geweigert hat, der mit rechtskräftiger Verfügung angeordneten Verpflichtung zum Anlegen eines Maulkorbs nachzukommen, kann daraus nicht geschlossen werden, der Hund sei nicht mehr gefährlich bzw. verhaltensauffällig. Dass die Rekurrentin noch immer nicht in der Lage ist, ihren Hund angemessen zu führen, hat sich anlässlich einer Konfrontation vom 9. März 2016 bestätigt. Gemäss der Aktennotiz des Veterinäramts zu dieser Konfrontation begannen die anderen beiden Hunde mit Gifteln und Kläffen, als sie den Hund der Rekurrentin erblickten. Etwas später habe der Hund der Rekurrentin ebenfalls mit Verbellen begonnen und diese an der Leine in Richtung der anderen Hunde gezogen. Daraus schliesst das Veterinäramt, dass die Rekurrentin ihren Hund kräftemässig nicht ausreichend zurückhalten könne (vgl. Aktennotiz vom 9. März 2016 und Verfügung vom 18. März 2016). Die Rekurrentin macht geltend, die Konfrontation sei ganz anders verlaufen. Sie sei in ein Gespräch mit dem Leiter der Hundefachstelle vertieft gewesen, als ihr Hund infolge des Bellens der anderen beiden Hunde überraschend ein paar Schritte auf diese zugemacht habe. Aufgrund des Überraschungsmoments sei sie zwei bis drei Schritte gezogen worden, bevor sie ihren Hund habe zum Stillstand bringen können. Der Hund sei nie in die Nähe der beiden anderen Hunde gekommen und die Situation sei nicht bedrohlich gewesen. Es besteht kein Grund, an der Darstellung des Veterinäramts zu zweifeln. Im Übrigen ergibt sich auch aus der eigenen Darstellung der Rekurrentin, dass diese ihren Hund nicht vollständig unter Kontrolle gehabt hat. Der einzige Unterschied besteht darin, dass der Grund dafür nach ihrer Darstellung nicht in fehlender Kraft, sondern fehlender Aufmerksamkeit gelegen hat. Dass für die Hunde zu keinem Zeitpunkt eine Gefahr bestanden hat, ist nicht das Verdienst der Rekurrentin oder ihres Hundes, sondern auf den Umstand zurückzuführen, dass sich zwischen dem Hund der Rekurrentin und den beiden anderen Hunden ein gut sichtbarer Zaun befunden hat (vgl. Stellungnahme des Veterinäramts vom 10. Juni 2016).
4.2
4.2.1 Die Rekurrentin macht geltend, der Maulkorbzwang sei nicht das mildeste Mittel zum Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere, weil die Verpflichtung zum Absolvieren eines Hundeerziehungskurses gemäss § 15 Abs. 2 der Hundeverordnung geeignet wäre, die angebliche Gefahr einzudämmen, und zudem eine Leinenpflicht angeordnet werden könnte. Mit dieser Rüge verkennt die Rekurrentin, dass die angedrohte Einziehung des Hundes als exekutorische Sanktion bei der Prüfung ihrer Verhältnismässigkeit nur mit anderen exekutorischen Sanktionen, nicht aber mit anderen Pflichten als der ihr mit der Sachverfügung auferlegten verglichen werden kann. Die Verpflichtung der Hundehalterin zum Besuch einer Verhaltenstherapie mit dem Hund und/oder die Verpflichtung, den Hund immer an der Leine zu führen, können bei gegebenen Voraussetzungen gemäss § 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b und f Hundegesetz anstelle der Verpflichtung zum Anlegen eines völlig sichernden Maulkorbes ausserhalb privater Wohnräume angeordnet werden. Dabei handelt es sich um Pflichten, die bei gegebenen Voraussetzungen in der Sachverfügung angeordnet werden könnten. Die betreffenden Verpflichtungen sind aber offensichtlich nicht geeignet, die in der formell rechtskräftigen Sachverfügung vom 22. September 2010 angeordnete Verpflichtung zum Anlegen eines Maulkorbs durchzusetzen. Aus diesem Grund kommen sie als mildere exekutorische Sanktionen nicht in Betracht.
4.2.2 Die Androhung bzw. Anordnung der Einziehung des Hundes für den Fall, dass die Rekurrentin nochmals gegen ihre Pflicht, diesem ausserhalb der Wohnung einen Maulkorb anzulegen, verstösst, ist im vorliegenden Fall die mildeste zur Durchsetzung dieser Pflicht geeignete exekutorische Sanktion. Bereits in der Sachverfügung vom 22. September 2010 wurde der Rekurrentin für den Fall der Verletzung ihrer Pflicht die Erwägung der Einziehung ihres Hundes in Aussicht gestellt. Die Rekurrentin liess sich von dieser Androhung in keiner Art und Weise beeindrucken und weigerte sich während fast sechs Jahren standhaft, ihrer Pflicht nachzukommen. Zudem zeigte sie sich im vorliegenden Verfahren bezüglich des Maulkorbzwangs völlig uneinsichtig. Unter diesen Umständen ist die Androhung bzw. Anordnung der Einziehung des Hundes im Widerhandlungsfall die einzige verbleibende Möglichkeit zur Verhinderung weiterer Verstösse gegen die Maulkorbpflicht.
4.3 Weiter macht die Rekurrentin geltend, die Einziehung ihres Hundes sei unzumutbar, weil sie in ihre Eigentumsgarantie und ihre persönliche Freiheit eingreife und der emotionale Stellenwert ihres Hundes für sie sehr hoch sei. Sie habe zu ihm eine Beziehung aufgebaut, die der zu einem Kind sehr nahe komme. Die Verpflichtung zum Anlegen eines Maulkorbs wurde in der formell rechtskräftigen Sachverfügung vom 22. September 2010 zum Schutz von Menschen und Tieren vor der vom Hund der Rekurrentin ausgehenden Gefahr angeordnet. Das öffentliche Interesse, diese Pflicht zum Schutz anderer Tiere und vor allem anderer Menschen vor möglichen Verletzungen durch den Hund der Rekurrentin durchzusetzen, überwiegt auch unter Berücksichtigung der engen Beziehung der Rekurrentin zu ihrem Hund. Im Übrigen kommt es gar nicht zu einer Einziehung, wenn die Rekurrentin dem Hund verfügungsgemäss einen völlig sichernden Maulkorb anlegt. Damit ist die Sanktion der Rekurrentin auch zumutbar.
4.4 Schliesslich behauptet die Rekurrentin in ihrer Rekursbegründung in Klammerbemerkungen, es habe sich als unmöglich erwiesen, dass ihr Hund einen Maulkorb trägt, bzw. es sei nicht gelungen, diesen an einen Maulkorb zu gewöhnen (Rekursbegründung Ziff. 16 und 19). Auch damit rügt sie eine Fehlerhaftigkeit der Sachverfügung, weshalb auf die Rüge im vorliegenden Verfahren nicht einzutreten ist. Im Übrigen sind die Behauptungen der Rekurrentin völlig unsubstanziiert und entbehren jeglicher Begründung sowie jeglichen Beweises. Im vorinstanzlichen Verfahren behauptete die Rekurrentin, ihr Hund habe verschiedene Maulkorbmodelle immer wieder abgestreift. Falls die Rekurrentin auch nur einigermassen in der Lage ist, ihren Hund unter Kontrolle zu halten, muss es ihr möglich sein, diesem einen Maulkorb anzulegen. Dass sie dazu in der Lage gewesen ist, ergibt sich auch aus ihrer Behauptung, der Hund habe den Maulkorb immer wieder abgestreift. Wenn ein passender Maulkorb fachgerecht und genügend eng angelegt wird, ist nicht vorstellbar, dass er vom Hund abgestreift werden kann. Es muss vielmehr davon ausgegangen werden, dass die Rekurrentin, die geltend macht, ihre Beziehung zu ihrem Hund komme derjenigen einer Mutter zu ihrem Kind nahe, aus Mitgefühl mit ihrem Hund nicht gewillt gewesen ist, diesem den Maulkorb fachgerecht anzulegen. Gemäss § 18 VRPG gilt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zwar grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen. Dieser Grundsatz wird aber durch die Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Gemäss § 16 Abs. 2 VRPG soll die Rekursbegründung unter anderem die Angabe der Tatsachen und Beweismittel enthalten. Falls bestimmte Tatsachen für die Behörden nicht oder nur schwer zugänglich sind, ist der Rekurrent zudem nach Treu und Glauben verpflichtet, bei der Sachverhaltsabklärung durch Auskunftserteilung oder Beibringen der Beweismittel mitzuwirken. Werden in einem Rekurs blosse Behauptungen aufgestellt, so ist das Gericht deshalb nicht verpflichtet, von sich aus eigene Nachforschungen anzustellen (VGE VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.2.3, VD.2013.46 vom 27. November 2013 E. 3.5). Bei der behaupteten Unmöglichkeit des Tragens eines Maulkorbs durch ihren Hund handelt es sich um eine Tatsache aus dem Herrschaftsbereich der Rekurrentin, die für das Verwaltungsgericht kaum zugänglich ist. Es hätte deshalb der Rekurrentin oblegen, in ihrer Rekursbegründung die behauptete Tatsache zu substantiieren und mit Beweisen oder Beweisanträgen zu belegen. Da die anwaltlich vertretene Rekurrentin dieser Obliegenheit nicht nachgekommen ist, braucht das Gericht von sich aus keine Beweise zu erheben.
5.
5.1 Unter Wiedererwägung wird das Zurückkommen auf eine formell rechtskräftige Verfügung (verfahrensrechtliche Phase) und unter Widerruf die Änderung einer rechtskräftigen Verfügung (materiellrechtliche Phase) verstanden (Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2644). In der verfahrensrechtlichen Phase hat die Behörde zu prüfen, ob ein hinreichender Grund (Rückkommens- oder Wiedererwägungsgrund) für eine Neubeurteilung der Sache vorliegt (vgl. Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2644 und Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 30 f.). In der materiellrechtlichen Phase hat die Behörde zu prüfen, ob ein ausreichender Grund für eine Änderung der Verfügung (Änderungsgrund) besteht (vgl. Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2644 und Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 33). Wenn die Behörde die Wiedererwägungsvoraussetzungen zwar prüft, aber verneint, tritt sie auf ein Wiedererwägungsgesuch nicht ein. Wenn sie die Wiedererwägungsvoraussetzungen bejaht, aber die Widerrufsvoraussetzungen verneint, weist sie ein Wiedererwägungsgesuch ab und bestätigt die ursprüngliche Verfügung. Wenn sie die Wiedererwägungs- und die Widerrufsvoraussetzungen bejaht, heisst sie ein Wiederwägungsgesuch gut und erlässt eine neue, von der ursprünglichen abweichende Verfügung (vgl. Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2647; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 31 und 34).
5.2 Am 20. April 2016 stellte die Rekurrentin beim Veterinäramt ein Wiedererwägungsgesuch betreffend die Verfügung vom 22. September 2010. In einem Schreiben vom 28. April 2016 erklärte das Veterinäramt, damit es beurteilen könne, ob auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten werden könne, müsste mit der Rekurrentin und ihrem Hund ein Verhaltenstest durchgeführt werden. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin trat das Veterinäramt damit auf ihr Wiedererwägungsgesuch noch nicht ein. Es hat vielmehr bloss entschieden, welche Beweiserhebung erforderlich wäre, damit es in der verfahrensrechtlichen Phase entscheiden könnte, ob ein Rückkommensgrund vorliegt und auf das Wiedererwägungsgesuch einzutreten ist. Da der erforderliche Verhaltenstest unbestrittenermassen nicht stattgefunden hat, kann das Veterinäramt auf das Wiedererwägungsgesuch auch nicht eingetreten sein. Zudem teilte die anwaltlich vertretene Rekurrentin der Vorinstanz mit Schreiben vom 13. Mai 2016 mit, dass sie an ihrem Wiedererwägungsgesuch nicht mehr festhalte, womit dieses ohnehin erledigt war. Schliesslich ist die Frage der Wiedererwägung nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 18. März 2016. Sie kann deshalb auch nicht Gegenstand des Rekursverfahrens vor der Vorinstanz und vor dem Verwaltungsgericht bilden.
6.
Aus den Ausführungen ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird. Gemäss dem Ausgang trägt die Rekurrentin die Kosten des Verfahrens.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Auf den Antrag, den Maulkorbzwang gegenüber dem Hund B____ aufzuheben, und den Eventualantrag, den Maulkorbzwang in einen Leinenzwang umzuwandeln oder die Rekurrentin zu verpflichten, einen Hundeerziehungskurs zu absolvieren, wird nicht eingetreten.
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘000.– inklusive Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Regierungsrat
- Gesundheitsdepartement
- Veterinäramt des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Salome Stähelin
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.