Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2014.118
URTEIL
vom 13. Februar 2015
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger , Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson
und a.o. Gerichtsschreiber BLaw Yannick Moser
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[…]
gegen
Bürgerrat der Gemeinde Riehen
Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 5. Mai 2014
betreffend Einbürgerung
Sachverhalt
Mit Gesuch vom 15. März 2007 beantragte A_____ (Rekurrent) beim Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen die Einbürgerung für sich, seine Ehefrau und seine Tochter. Nach erfolgter Feststellung fehlender Deutschkenntnisse durch den kantonalen Bürgerrechtsdienst entschloss sich die Familie gemäss dem entsprechenden Erhebungsbericht vom 16. Oktober 2007, die Ehefrau vom Gesuch auszunehmen. Nach der am 9. Juni 2010 erfolgten Befragung teilte der Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen dem Rekurrenten mit Schreiben vom 22. Juni 2010 mit, er habe feststellen müssen, dass der Rekurrent die Kriterien der sozialen Integration in den schweizerischen und hiesigen Verhältnissen nicht erfülle. Auf entsprechende Rückfrage erklärte der Rekurrent mit Datum vom 9. Juli 2010, an seinem Gesuch festhalten zu wollen. In der Folge teilte der Bürgerrat Riehen dem Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Schreiben vom 29. Juli 2010 mit, dass er den Rekurrenten als Bewerber mit Beschluss vom 9. Juni 2010 abgelehnt habe. Dieser Entscheid ist auf Rekurs des Rekurrenten vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 29. August 2013 (VD.2013.71) aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen zurückgewiesen worden.
In der Folge ist der Bürgerrat aufgrund einer erneuten Prüfung des Gesuchs wieder-um zum Schluss gekommen, dass der Rekurrent die für eine Einbürgerung vorausgesetzte Vertrautheit mit den wichtigsten öffentlichen Institutionen in Gemeinde, Kanton und Bund nicht erfülle. Er wies das Gesuch um Einbürgerung daher mit Entscheid vom 9. April 2014 infolge ungenügender Staatskundekenntnisse ein weiteres Mal ab. Diesen Entscheid eröffnete das JSD dem Rekurrenten mit Schreiben vom 5. Mai 2014.
Gegen diesen Entscheid hat der Rekurrent mit Eingaben vom 12. und 19. Mai 2014 Rekurs an den Regierungsrat erhoben und begründet. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 12. Juni 2014 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD hat mit Eingabe vom 21. Juli 2014 auf eine Stellungnahme zum Rekurs verzichtet. Demgegenüber hat der Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen mit Eingabe vom 9. September 2014 die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragt. Der Rekurrent hat darauf verzichtet, innert der ihm gesetzten Frist zu replizieren. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Anfechtungsobjekt ist der Entscheid des Bürgerrats der Bürgergemeinde Riehen über das Einbürgerungsgesuch des Rekurrenten, auch wenn dieser Entscheid gemäss § 29 Abs. 3 des Bürgerrechtsgesetzes (BüRG) vom JSD eröffnet worden ist (Van der Meer, Die ordentliche Einbürgerung von ausländischen Bürgerrechtsbewerbenden im Kanton Basel-Stadt, BJM 2013, S. 62, 64 f.). Gemäss § 38 Abs. 1 BüRG unterstehen letztinstanzliche Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeinden dem Rekurs an den Regierungsrat. Rekurse an den Regierungsrat können von diesem oder dem instruierenden Departement gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen werden. Daraus leitet sich vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ab. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG).
1.2 Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert, sodass auf diesen einzutreten ist.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor-instanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihm zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2010.62 vom 16. November 2010 E. 1.3). Dazu ist das Verwaltungsgericht auch aufgrund von Art. 50 des Bundesgesetzes über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG) und Art. 29a der Bundesverfassung (BV) verpflichtet. In Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen obliegt dem Verwaltungsgericht eine freie Überprüfung. Jedoch berücksichtigt es bei der Prüfung der Rechtsfragen, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Autonomie die im Gesetz verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe selbständig anwenden. Das kantonale Gericht muss die Rechtsanwendung und namentlich die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Gemeinde aber dennoch auf ihre Vereinbarkeit mit den einschlägigen Normen des kantonalen Rechts und des Bundesrechts überprüfen. Es darf dabei nicht – auch nicht mit Rücksicht auf die Gemeindeautonomie – eine bloss willkürfreie Anwendung der bürgerrechtlichen Bestimmungen akzeptieren, wenn sich aus dem Bundesrecht oder anderen Rechtssätzen ergibt, dass eine andere Lösung vorzuziehen wäre (BGE 137 I 235 E. 2.5 S. 239 f.; VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 1.3).
2.
2.1 Gemäss dem vom JSD eröffneten Entscheid ist der Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen aufgrund seiner Prüfung des Einbürgerungsgesuchs des Rekurrenten mit Entscheid vom 9. April 2014 zum Schluss gekommen, dass er die gemäss § 13 Abs. 1 lit. b BüRG in Verbindung mit § 14 Abs. 2 lit. c der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz (BüRV) verlangte Voraussetzung der Vertrautheit mit den wichtigsten öffentlichen Institutionen in Gemeinde, Kanton und Bund nicht erfüllt habe. Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent geltend, dass er viel Zeit in Deutschkurse investiert habe. Er besuche seit Oktober 2012 regelmässig Deutschkurse bei der ECAP und schaue zur Verbesserung seiner Deutschkenntnisse viele deutschsprachige Sendungen. Dazu gehörten auch jeden Abend die Nachrichten auf SRF 1 und auf TeleBasel. Die Schweizer Kultur interessiere ihn sehr und er probiere jeden Tag, seine Kenntnisse zu verbessern. Er habe deshalb auch den „Kompaktkurs Einbürgerung“ mit viel Freude besucht. Aufgrund der grossen Bedeutung der schweizerischen Staatsbürgerschaft für ihn sei er bei seiner Befragung im Saal in Riehen aber sehr nervös gewesen. Er habe die Fragen des Bürgerratspräsidenten, […], gut verstanden, habe aber wegen seiner Nervosität keine vollständigen Antworten geben können. Sein Problem seien chronische Kopfschmerzen und Angstzustände. Er probiere seit 2007, Lösungen mit seinem Arzt, Dr. med. […], zu finden. Trotz seiner Fortschritte in den letzten Jahren sei er während Gesprächen mit den Behörden sehr schnell nervös. Er habe aus diesem Grund, und nicht wegen ungenügender Staatskundekenntnisse, unvollständige Antworten gegeben. Er bitte, ihm unter Berücksichtigung seiner Persönlichkeit eine neue Möglichkeit zu geben, seine Staatskundekenntnisse zu beweisen.
2.2 Mit diesen Ausführungen bestreitet der Rekurrent zu Recht nicht, im Rahmen seiner Befragung durch den Bürgerrat Riehen keine genügenden Kenntnisse über die Institutionen der Gemeinwesen in Gemeinde, Kanton und Bund belegt zu haben, wie sie gemäss Art. 14 BüG und §§ 11 ff. BüRG sowie §§ 12 ff. BüRV vorausgesetzt werden (Hafner/Buser, St. Galler BV-Kommentar, 3. Auflage, Z.ich/St. Gallen 2014, Art. 38 Rz. 8; Raselli, Die Einbürgerung zwischen Politik und Justiz – unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: ZBI 112/2011 S. 586; Van Der Meer, a.a.O., S. 69; BGer 1D_8/2009 vom 19. Januar 2011 E. 4.5; VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 2.2). Er macht einzig geltend, aufgrund seiner gesundheitlichen Situation nicht in der Lage gewesen zu sein, sich über genügende Staatskundekenntnisse auszuweisen. Er ersucht gestützt darauf um Zulassung zu einer neuen Prüfung.
2.3 Gemäss § 19 Abs. 1 VRPG darf das Verwaltungsgericht nicht über die Sachanträge der Parteien hinausgehen. Daher kann zum vornherein nicht geprüft werden, ob und inwieweit einer ausländischen Person, die einen Antrag auf Einbürgerung stellt, aber aufgrund gesundheitlich bedingter kognitiver Einschränkungen nicht in der Lage ist, sich im Sinne von § 13 Abs. 1 lit. b BüRG über genügende Kenntnisse über die wichtigen Institutionen in Gemeinde, Kanton und Bund auszuweisen, aufgrund des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 8 Abs. 2 BV und § 8 Abs. 2 KV dennoch das Bürgerrecht erteilt werden muss. Zu prüfen ist allein, ob eine Person mit solchen Einschränkungen im Falle ihres Scheiterns bei der entsprechenden Prüfung Anspruch auf deren Wiederholung hat. Das Verwaltungsgericht hat bisher offen gelassen, ob ein Bewerber nach einer offensichtlich ungenügend verlaufenen Befragung grundsätzlich Anspruch auf eine Wiederholung dieser Prüfung hat, wenn er erst nachträglich besondere Gründe geltend macht, die ihn damals am Beleg genügender Kenntnis gehindert hatten (VD.2013.71 vom 29. August 2013 E. 2.3).
2.4 Wie der Bürgerrat in seiner Vernehmlassung unter Verweis auf das Befragungsprotokoll ausführt und vom Rekurrenten aufgrund seines Verzichts auf eine Replik nicht bestritten wird, ist die Einbürgerungsbefragung des Rekurrenten am 9. April 2014 auf dessen Wunsch auf Hochdeutsch durchgeführt worden. Dies wurde bereits anlässlich einer Vorbesprechung vom 7. November 2013 explizit so vereinbart. Dabei sei extra langsam gesprochen und wiederholt versucht worden, den Rekurrenten durch Nachfragen zu unterstützen und ihn zu einer Wiedergabe seiner Kenntnisse zu führen. Er habe aber dennoch auch die elementaren Fragen nicht beantworten können. Von den Organen der verschiedenen Gemeinwesen habe er nur den Bundesrat gekannt. Weiter habe er auch keine politischen Rechte aufzählen oder Fragen zur Geographie beantworten können. Schliesslich habe er ausser der Nennung des Beyeler Museums oder seines Hinweises auf den diskutierten „Ausländerstopp“ keine Angaben zu kulturellen Begriffen wie der Fasnacht, dem 1. August etc. respektive zu politischen Aktualitäten auf Kantons- oder Gemeindeebene machen können. Diese Ausführungen werden durch das ausführliche und detaillierte Protokoll der Befragung vom 9. April 2014 belegt (act. 6, Beilage 6). Die Vorinstanz schliesst daraus, dass auch unter Berücksichtigung des Bildungsniveaus des Rekurrenten seine Kenntnisse der Staatskunde und der Geographie als absolut ungenügend bezeichnet werden müssten, obwohl ihm vorgängig zu seiner Befragung ein einseitiger Staatskunde-Leitfaden sowie ein Kurzporträt der Gemeinde Riehen abgegeben worden seien, mit denen sich sehr viele Einbürgerungsfragen hätten beantworten lassen.
Diesen Ausführungen kann gefolgt werden. Das Protokoll der Befragung macht deutlich, dass der Rekurrent insbesondere bezüglich der politischen Institutionen praktisch keine Fragen der Behördenvertreter beantworten konnte. Daraus muss gefolgert werden, dass das Einbürgerungsgesuch aufgrund der unterbliebenen Erfüllung der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen abgewiesen werden muss. Davon kann nur abgesehen werden, wenn die Nichterfüllung der Einbürgerungsvoraussetzungen auf einer eigentlichen Behinderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV beruht. Nach dieser Bestimmung ist es diskriminierend und unzulässig, wenn behinderten Menschen aufgrund ihrer behinderungsbedingten Einschränkungen dauernd verunmöglicht wird, sich einbürgern zu lassen, soweit mit der Nichteinbürgerung nicht ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt wird (vgl. BGE 139 I 169 E. 7.2.4 S. 175). Vorliegend hat der Rekurrent zwar eine ärztliche Bestätigung von Dr. med. [...], bei dem er sich seit längerer Zeit in regelmässiger neurologischer Behandlung befindet, eingeholt. Diese datiert vom 26. März 2014. Darin werden dem Rekurrenten chronische Kopfschmerzen und Angstzustände attestiert. Er sei in gewissen Situationen, wie bei Besprechungen mit Behörden, überfordert. Gleichzeitig hat der Rekurrent aber mehrere Kursbestätigungen eingereicht. Damit belegt er die Teilnahme am dreitägigen „Kompaktkurs Einbürgerung“ der Bürgergemeinde Basel sowie an zwei „Alphabetisierungskursen mit Modul Basisbildung“, je mit einer Intensivphase von 10 Wochen à 20 Lektionen und von 10 Wochen à 3 Lektionen. Der Rekurrent macht nicht geltend, dass er in diesen Kursen aufgrund seiner kognitiven Fähigkeiten grundsätzlich überfordert und nicht in der Lage gewesen wäre, sich mit den wichtigsten öffentlichen Institutionen in Gemeinde, Kanton und Bund vertraut zu machen. Vielmehr macht er einzig geltend, dass er an der Befragung nervositätsbedingt nicht in der Lage gewesen sei, vollständige Antworten zu geben. Diese Behauptung findet im Protokoll der Befragung aber keine Stütze. Im Gegenteil ergibt sich daraus, dass der Rekurrent zwar auf viele Fragen Antworten gegeben hat, diese aber offensichtlich falsch waren. Eine nervositätsbedingte Blockade wird aus dem Protokoll nicht ersichtlich. Zudem darf darauf abgestellt werden, dass der Bürgerrat das Gespräch eigens an einer Besprechung vorbereitet und anlässlich der Befragung bewusst sehr langsam und auf Hochdeutsch geführt hat. Damit hat die Vorinstanz den Einschränkungen des Rekurrenten angemessen Rechnung getragen (Schefer/Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, Bern 2014, S. 460). Zudem stützen einzelne Antworten des Rekurrenten die Darstellung der Vorinstanz, dass dieser die Fragen offensichtlich gar nicht verstanden habe und daher offenbar auch über unzureichende Deutschkenntnisse verfüge. Daraus folgt, dass der Rekurrent keine eigentliche Behinderung zu belegen vermag, welche ihm die Einbürgerung dauerhaft verunmöglicht und der die Vorinstanz nicht angemessen Rechnung getragen hätte. Es kann daher offen bleiben, ob sich der Rekurrent auf das Arztzeugnis, welches er bereits der Vorinstanz anlässlich seiner Befragung zum Schutz seiner Persönlichkeit hätte unterbreiten können, nachträglich im Rekursverfahren zu stützen vermag.
2.5 Zudem bedarf der Rekurrent auch keiner Gutheissung des Rekurses, um seine Staatskundekenntnis bei einer neuen Prüfung zu belegen. Denn auf neues Gesuch hin wird er seine entsprechenden Kenntnisse wiederum unter Beweis stellen können.
3.
Daraus folgt, dass der Rekurs abgewiesen werden muss. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 500.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die ordentlichen Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
BLaw Yannick Moser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.