Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2013.60
URTEIL
vom 6. August 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger , Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Erik Johner
und Gerichtsschreiber lic. iur. Niklaus Matt
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt,
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 3. Dezember 2012
betreffend Abgabe des Autokontrollschilds
Sachverhalt
A_____ (nachfolgend Rekurrent) wird seit November 2008 von der Sozialhilfe unterstützt. Mit Verfügung vom 28. Juni 2011 verpflichtete ihn die Sozialhilfe nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, die Nummernschilder [...] seines Autos bis zum 31. Juli 2011 bei der Motorfahrzeugkontrolle abzugeben. Einem allfälligen Rekurs gegen diese Verfügung entzog sie die aufschiebende Wirkung. Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU). Dieses stellte die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels zunächst wieder her, entzog sie aber mit Verfügung vom 2. April 2012 erneut. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht am 26. September 2012 ab, soweit es darauf eintrat. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2012 wies das WSU den Rekurs auch in der Sache ab.
Gegen diesen Entscheid hat der Rekurrent am 23. Dezember 2012 Rekurs an den Regierungsrat erhoben und um Sistierung des Verfahrens ersucht. Der Regierungsrat wies das Sistierungsgesuch mit Präsidialbeschluss vom 23. Januar 2013 ab. Auf ein Gesuch um Wiedererwägung dieses Entscheides trat er am 12. Februar 2013 nicht ein und wies einen neuerlichen Sistierungsantrag ebenfalls ab. Mit Rekursbegründung vom 27. Februar 2013 hat der Rekurrent in der Sache die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Ziffern 1 und 3 des Dispositivs des Entscheids des WSU vom 3. Dezember 2012 sowie der Ziffern 1, 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung der Sozialhilfe vom 28. Juni 2011 beantragt. Weiter sei den im verwaltungsinternen Rekursverfahren gestellten Anträgen stattzugeben. Zudem sei ihm für das verwaltungsinterne Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung inklusive Auslagenersatz mit einer „Richtwertspanne“ von CHF 1'290.– bis 23'770.– zuzusprechen. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz oder die Sozialhilfe zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und dem Rekurrenten sei die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen. Eventualiter sei ihm die ratenweise Abzahlung allfälliger Verfahrenskosten zu gewähren resp. diese zu erlassen.
Das Präsidialdepartement hat den Rekurs am 13. März 2013 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Dessen Instruktionsrichter hat das Gesuch um aufschiebende Wirkung unter Hinweis auf die Motive des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 26. September 2012 mit Verfügung vom 18. März 2013 abgewiesen; auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wurde verzichtet. Am 24. März 2013 hat der Rekurrent erneut die Sistierung des Verfahrens und die Wiedererwägung der Verweigerung der aufschiebenden Wirkung beantragt. Auf letzteres Begehren ist der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 26. März 2013 nicht eingetreten. Das Sistierungsgesuch hat er nach erfolgter Vernehmlassung der Vorinstanz und Replik des Rekurrenten mit Verfügung vom 13. Mai 2013 abgewiesen. Dieser hat mit Eingabe vom 17. Mai 2013 unter wörtlicher Bezugnahme auf das abgelehnte Gesuch vom 24. März 2013 erneut die Sistierung des Verfahrens verlangt. Der Instruktionsrichter ist auf dieses Wiedererwägungsgesuch mit Verfügung vom 22. Mai 2013 nicht eingetreten. Auf die gegen die beiden verfahrensleitenden Verfügungen vom 18. und 26. März 2013 erhobenen Beschwerden des Rekurrenten ist das Bundesgericht mit Urteil vom 31. Mai 2013 kostenfällig nicht eingetreten. Auf ein Gesuch um Revision dieses Urteils ist das Bundesgericht mit Urteil vom 17. Juli 2013 kostenfällig nicht eingetreten. Auch auf das Gesuch um Revision dieses Entscheids ist das Bundesgericht mit Urteil vom 5. September 2013 nicht eingetreten.
Das WSU hat mit Vernehmlassung vom 27. Mai 2013 in der Sache die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragt. Mit Eingabe vom 7. Juni 2013 hat der Rekurrent auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und sich am 14. August 2013 replicando zur Vernehmlassung des Departements geäussert. Mit dieser Eingabe hat er gleichzeitig den Ausstand der Präsidentinnen und Präsidenten Dr. Claudius Gelzer, Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Heiner Wohlfahrt und Dr. Olivier Steiner beantragt. Der Instruktionsrichter hat das Verfahren mit Verfügung vom 16. August 2013 bis zum Entscheid über das Ablehnungsbegehren sistiert. Mit Zwischenentscheid vom 5. November 2013 hat der Ausschuss des Appellationsgerichts dieses Begehren kostenfällig abgewiesen, worauf der Rekurrent am 8. Januar 2014 die Wiedererwägung dieses Zwischenentscheids verlangt hat. Dieses Verfahren wurde mit Verfügung des zuständigen Instruktionsrichters im Ausstandsverfahren vom 7. April 2014 infolge Nicht-Leistung des verfügten Kostenvorschusses als erledigt abgeschrieben und das Verfahren zur materiellen Beurteilung wieder an den in der Sache zuständigen Instruktionsrichter überwiesen.
Mit Eingabe vom 16. April 2014 hat der Rekurrent darauf hingewiesen, dass er beim Generalbundesanwalt beim deutschen Bundesgerichtshof Anzeige im Zusammenhang mit den von ihm beim Appellationsgericht geführten Verfahren erhoben habe. Gleichzeitig hat er erneut den Ausstand sämtlicher Mitglieder des Präsidiums des Appellationsgericht sowie aller Richter und Richterinnen wie auch Gerichtsschreiberinnen und -schreiber dieses Gerichts beantragt. Mit Eingabe vom 23. April 2014 beantragt er erneut die Sistierung des Verfahrens. Dieses Sistierungsgesuch hat der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 24. April 2014 abgewiesen, wobei er mit Bezug auf sich selbst unter Verweis auf den Entscheid des Ausschusses des Verwaltungsgerichts vom 5. November 2013 auf das Ablehnungsbegehren nicht eingetreten ist. Mit Eingaben vom 11. Mai und 9. Juni 2014 hat der Rekurrent sein Ausstandsbegehren für sämtliche Mitglieder und Gerichtsschreiber/-innen des Appellationsgerichts wie auch das Sistierungsgesuch abermals erneuert und dieses am 15. sowie am 29. Juni 2014 ergänzt. Mit letzterer Eingabe hat er zudem die „Einstellung des Verfahrens“ wegen übermässiger Verfahrensdauer beantragt. Auf entsprechende Nachfrage des Instruktionsrichters hat der Rekurrent mit Eingabe vom 14. Juli 2014 klargestellt, dass damit kein Rückzug des Rekurses sondern eine Sistierung im Sinne einer Aussetzung der angefochtenen Verfügung „bis auf alle Ewigkeit“ gemeint sei. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 13. März 2013 sowie den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100).
Angefochten ist der die Verfügung der Sozialhilfe vom 28. Juni 2011 bestätigende Entscheid des WSU, mit welchem der Rekurrenten verpflichtet wurde, das Kontrollschild des auf ihn registrierten Autos bei der Motorfahrzeugkontrolle abzugeben, widrigenfalls die Unterstützungsleistungen um die Unterhalts- und Betriebskosten des Autos gekürzt würden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei Weisungen der Sozialhilfe an die unterstützte Person um Zwischenverfügungen, welche in einem sehr engen inneren Zusammenhang zu einer Leistungskürzung für den Fall ihrer Nichtbeachtung stehen (BGer 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4.3). Zwischenentscheide sind gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig anfechtbar, wenn sie für den Rekurrenten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Dies ist hier anzunehmen. Die Weisung beeinflusst gerade im vorliegenden Fall die rechtliche Situation der unterstützten Person unmittelbar, da ihr die Nutzung ihres eigenen Fahrzeuges und damit ihres Besitzes entzogen wird. Sie ist geeignet, in deren Grundrechte einzugreifen. Es ist daher von einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil und der direkten Anfechtbarkeit des Entscheids auszugehen. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: AGE VD. 2012.11 vom 10. September 2012, VD.2011.88 vom 11. Juni 2012).
1.3 Sozialhilferechtliche Leistungen bilden zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK, soweit das anwendbare Recht darauf einen rechtlichen Anspruch verleiht (vgl. BGer 8C_119/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.1, 8C_124/2009 vom 3. April 2009 E. 3.3; VGE 630/2009 vom 26. August 2009). Vorliegend hat der Rekurrent am 7. Juni 2013 in diesem Zusammenhang auf die Durchführung einer mündlichen Parteiverhandlung verzichtet, weshalb der Entscheid auf dem Zirkulationsweg gefällt werden kann (§ 25 Abs. 3 VRPG).
2.
2.1 Der Rekurrent beantragt mit Eingaben vom 16. und 23. April sowie 11. Mai, 9. Juni und 14. Juli 2014 vorab den Ausstand sämtlicher Mitglieder des Präsidiums, sämtlicher Richterinnen und Richter wie auch Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter und aller Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber des Appellationsgerichts. Zur Begründung macht er geltend, dass die Präsidentinnen und Präsidenten wie auch die Richterinnen und Richter durch ihre Mitwirkung im Zwischenverfahren VD.2012.117 voreingenommen und befangen seien, da sie sich bereits mit zahlreichen Punkten inhaltlich befasst hätten, die auch Gegenstand des vorliegenden Hauptverfahrens bilden würden. Mit der Verweigerung der damals begehrten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei bereits ex lege ein Ausstandsgrund gegeben. Darüber hinaus sei das Gericht damals von falschen Annahmen ausgegangen, die er im vorliegenden wie schon im damaligen Verfahren widerlegt habe. Das Verwaltungsgericht habe sich bereits im Verfahren VD.2012.117 materiell mit zum Hauptverfahren gehörenden Punkten eingehend auseinandergesetzt und immer zu seinen Lasten „Vorfeststellungen“ getroffen, sodass die an dem in jenem Verfahren beteiligten Richterinnen und Richter samt der Gerichtsschreiberin sich eine feste Meinung gebildet hätten und befangen seien. Weiter macht der Rekurrent unter Bezugnahme auf seine Eingabe vom 14. August 2013 geltend, aus den „wiederholt und böswillig begangenen Verfahrensfehlern“ manifestiere das Appellationsgericht „eine grosse Antipathie“ ihm gegenüber und seine Ungleichbehandlung als Prozesspartei. Er bezieht sich dabei auf Verhalten der Präsidentin Dr. Marie-Louise Stamm sowie der Präsidenten Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfahrt und Dr. Olivier Steiner in früheren Verfahren, die er in seiner Replik vom 14. August 2013 im Einzelnen genannt hat. Unter Hinweis auf die Zuteilung der Geschäfte an die Kammern und Ausschüsse gemäss § 66 Abs. 1 Satz 2 GOG macht der Rekurrent ferner geltend, dass damit Dr. Marie-Louise Stamm der Willkür Tür und Tor öffnen könne, indem sie „Fälle mit Ausländer- und Fürsorgebezug immer sich selbst oder allfälligen Hardlinern oder fremdenfeindlich gesinnten Richter/Innen oder (…) ihr (LDP) parteifreundschaftlich verbundenen Richter/Innen zuweisen könne, was bereits den Verdacht auf Befangenheit begründe. Es müsse daher vermutet werden, dass Dr. Stephan Wullschleger letztlich selber für die Zuteilung des Falls an sich gesorgt habe, was ihn allein schon parteiisch und befangen mache. Sodann bestehe aufgrund der gleichen Parteizugehörigkeit des Vorstehers des WSU, Dr. Christoph Brutschin, und der Appellationsgerichtspräsidenten Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Olivier Steiner, Christian Hoenen, Eva Christ, Gabriella Matefi, Jacqueline Frossard, Dr. Eugen Fischer, Dr. Eva Kornicker und Dr. Jonas Schweighauser „mindestens ein parteifreundschaftliches, wenn nicht gar noch innigeres Verhältnis“. Eine gleich enge Beziehung sei zwischen dem Regierungspräsidenten Dr. Guy Morin und Dr. Claudius Gelzer aufgrund der Zugehörigkeit zur Grünen Partei auszumachen. Weiter bezieht sich der Rekurrent mit Bezug auf Dr. Claudius Gelzer auf dessen selbständigen Austritt im Verfahren VD.2012.205 nach seinem Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege. Schliesslich macht der Rekurrent geltend, es sei nicht ungewöhnlich, dass die Voreingenommenheit einzelner Präsidentinnen und Präsidenten, Richterinnen und Richter sowie Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber das gesamte Gericht in den Ausstand treibe.
2.2 Über streitige Ausstandsgesuche entscheidet nach § 43 GOG grundsätzlich die zuständige Gerichtskammer in Abwesenheit des betroffenen Gerichtsmitglieds. Demgegenüber kann eine Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bzw. über denjenigen ihrer Mitglieder bestimmen, wenn die gestellten Ablehnungsbegehren unzulässig sind (BGer 2C_615/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 5, 2C_305/2011 vom 22. August 2011 E. 2.6, 2C_8/2007 vom 27. September 2007 E. 2.4 und 2D_11/2009 vom 14. April 2009 E. 2). Dies ist hier der Fall.
2.2.1 Der Rekurrent hat bereits die mit Replik vom 14. August 2013 erfolgte Ablehnung der Appellationsgerichtspräsidentinnen und -präsidenten Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, Dr. Olivier Steiner lic. iur. Christian Hoenen und Dr. Claudius Gelzer mit deren Mitwirkung in den Verfahren VG.2011.1 und VD.2012.117 begründet. Gleichzeitig hat er mit jener Eingabe auch die bisherige Verfahrensführung durch den Instruktionsrichter beanstandet und damit die Ablehnung von Dr. Stephan Wullschleger begründet. Mit dieser Argumentation hat sich die Kammer des Verwaltungsgerichts im Urteil DG.2013.20 vom 5. November 2013 bereits eingehend beschäftigt und das darauf gestützte Ausstandsbegehren abgewiesen. Dieser Entscheid ist vom Rekurrenten nicht angefochten worden und in formelle Rechtskraft erwachsen. Wie jeder verfahrensleitende Entscheid ist er zwar nicht in materielle Rechtskraft erwachsen, weshalb im weiteren Verlauf erneut der Ausstand von Gerichtsmitgliedern verlangt werden kann. Dies setzt indes eine neue Begründung voraus (BGer 1P.108/2001 vom 11. Juli 2001 E. 2d/bb). An einer solchen fehlt es aber mit Bezug auf die geltend gemachte Vorbefassung wie auch die beanstandete Verfahrensführung. Der Rekurrent nennt mit seinen neuen Eingaben keine neuen Aspekte, welche er nicht schon mit seinen weitschweifigen Ausführungen in der Replik geltend gemacht hat. Diese sind daher bereits beurteilt worden. Damit handelt es sich inhaltlich um ein reines Wiedererwägungsgesuch, auf das aufgrund des Fehlens neuer tatsächlicher oder rechtlicher Aspekte nicht einzutreten ist. Das Ausstandsbegehren erweist sich daher insoweit als unzulässig.
2.2.2 Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die unter Hinweis auf § 66 GOG erfolgte Ablehnung von Dr. Marie-Louise Stamm. Einerseits ist nicht ersichtlich, weshalb deren gesetzliche Kompetenz zur Zuweisung der Geschäfte an die Kammern und Ausschüsse ihre Befangenheit bezüglich der vorliegenden Sache begründen könnte. Andererseits wirkt Dr. Marie-Louise Stamm gar nicht im vorliegenden Verfahren mit, weshalb sie überhaupt nicht abgelehnt werden resp. in den Ausstand treten kann.
2.2.3 Unzulässig ist auch die unter dem blossen Hinweis auf die Parteizugehörigkeit erfolgte Ablehnung mehrerer Mitglieder des Gerichts. Der Rekurrent beruft sich dabei allein auf den Umstand, dass etliche Gerichtsmitglieder des Appellationsgerichts der gleichen Partei wie die Regierungsräte Dr. Christoph Brutschin und Dr. Guy Morin angehören. Dieser Umstand ist aber offensichtlich nicht geeignet, für sich allein einen Ausstandsgrund zu bilden. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten impliziert die gleiche Parteizugehörigkeit allein praxisgemäss keine besondere persönliche Nähe, welche die Unparteilichkeit in einer Streitsache in Frage zu stellen geeignet wäre. Der Rekurrent nennt denn auch keinerlei besondere Anhaltspunkte, welche objektiv geeignet wären, in casu Misstrauen in die Unvoreingenommenheit der unter diesem Titel abgelehnten Richter, soweit sie am vorliegenden Entscheid überhaupt mitwirken, zu begründen. Tatsächlich bestehen auch keine freundschaftlichen Bande zwischen den abgelehnten Gerichtsmitgliedern und den beiden Regierungsmitgliedern. Der bloss pauschal und ungeeignet begründete Ablehnungsantrag ist daher ebenfalls unzulässig, weshalb er von den abgelehnten Gerichtsmitgliedern selber beurteilt werden kann und darauf nicht einzutreten ist (vgl. dazu BGer 1B_98/2012 vom 28. Februar 2012 E. 3; 1F_40/2011 vom 5. Januar 2012; 1C_514/2010 vom 16. Februar 2011; 1P.715/1995 vom 8. Januar 1996). Nichts zu seinen Gunsten ableiten kann der Rekurrent auch daraus, dass Dr. Claudius Gelzer in Bezug auf das Verfahren VD.2012.205 in der Hauptsache in den Ausstand getreten war, nachdem er in derselben Sache über die unentgeltliche Rechtspflege entschieden hatte. In jenem Verfahren konnte sein Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege daher den Anschein der Befangenheit begründen. Dies gilt dagegen nicht für das vorliegende Hauptverfahren, welches eine andere Streitfrage zum Gegenstand hat (vgl. dazu AGE AS.2010.138 vom 11. Februar 2011 E. 2.2.2).
2.2.4 Schliesslich ist auch das pauschale und nicht weiter begründete Ausstandsbegehren gegen sämtliche Mitglieder des Appellationsgericht unzulässig. Die Kammern des Gerichtes als solche können nicht abgelehnt werden (vgl. § 42 Abs. 8 GOG; BGer 2C_305/2011 vom 22. August 2011 E. 2.6). Auf das Ausstandsbegehren ist daher auch insoweit nicht einzutreten.
2.3 Aus dem hiervor Gesagten folgt, dass das nach erfolgter richterlicher Beurteilung seines replicando gestellten Ausstandsbegehrens erneut geltend gemachte Austrittsgesuch insgesamt unzulässig ist und darauf auch von den abgelehnten Gerichtsmitgliedern selber nicht eingetreten werden kann.
3.
3.1 In formeller Hinsicht rügt der Rekurrent zunächst, dass der angefochtene Entscheid des WSU vor der Eröffnung des Urteils des Bundesgerichts im Verfahren 8C_929/2012 vom 19. November 2012 ergangen sei. Damit habe das WSU gegen den mit BGer 8C_132/2012 vom 9. März 2012 (E.3) ausgesprochenen Grundsatz verstossen, dass es „keine Rechtsprechung auf Vorrat geben“ könne.
Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden. Mit dem genannten Entscheid 8C_929/2012 ist das Bundesgericht auf einen Rekurs des Rekurrenten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts VD.2012.117 vom 26. September 2012 nicht eingetreten. Gegenstand jenes Entscheides war die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses im vorinstanzlichen Verfahren. Verfahrensleitende Verfügungen entfalten nur Wirkungen während der Dauer eines Verfahrens. Eine Behörde ist unter Vorbehalt anderer verfahrensleitender Anordnungen der Rekursinstanz nicht gehalten, mit dem Entscheid in der Sache bis zum Entscheid über den Rekurs gegen eine angefochtene verfahrensleitende Verfügung zuzuwarten. Vielmehr fällt mit dem Entscheid in der Sache das Rechtschutzinteresse im Rekursverfahren gegen den verfahrensleitenden Entscheid dahin (vgl. BGer 8C_132/2012 vom 9. März 2012 E.3), sodass dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden kann. Der Rüge des Rekurrenten fehlt daher jede Grundlage.
3.2 Weiter rügt der Rekurrent in formeller Hinsicht eine Verletzung seines Rechts auf gleiche, gerechte und faire Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV, § 12 Abs. 1 lit. a KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK durch die unterbliebene Befassung mit Entscheiden der Verwaltungsgerichte Bern, Solothurn und Zürich zur hier streitgegenständlichen Sache. Da aber Verwaltungsbehörden verfassungs- und konventionsrechtlich nicht zur Auseinandersetzung mit ausserkantonalen Gerichtsurteilen verpflichtet sind, geht die formelle Rüge an der Sache vorbei. Die Argumentation in den vom Rekurrenten zitierten Entscheiden wird vielmehr im Rahmen der materiellen Prüfung der Streitsache zu prüfen sein.
4.
Materieller Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die von der Sozialhilfe verfügte Verpflichtung des Rekurrenten, die Kontrollschilder für das seit dem 13. Juli 2006 auf ihn eingelöste Fahrzeug [...] bei der Motorfahrzeugkontrolle abzugeben. Mit dieser Verfügung wurde die Androhung verbunden, dass dem Rekurrenten im Unterlassungsfall die Unterstützungsleistungen um die Unterhalts- und Betriebskosten des Autos gekürzt würden. Die Vorinstanzen haben sich hierfür auf Ziff. 10.4 der Unterstützungsrichtlinien (URL) des WSU bezogen. Demnach umfasst der Grundbedarf für den Lebensunterhalt „keine Ausgaben, die im Zusammenhang mit Eigentum oder Besitz eines Autos stehen“. Dementsprechend könnten Personen, die ein Auto zu Eigentum haben oder ein solches besitzen, angewiesen werden, das Nummernschild bei der Motorfahrzeugkontrolle abzugeben. Für den Fall eines Verstosses gegen eine solche Weisung sehen die Richtlinien vor, dass die wirtschaftliche Hilfe nach erfolgter schriftlicher Verwarnung entweder gemäss § 14 SHG bis auf die zur Deckung des unmittelbaren Lebensbedarfs notwendige Hilfe oder aber um den Wert der Unterhalts- und Betriebskosten des Autos gekürzt wird. Ausgenommen werden von dieser Regelung Personen, welche aus gesundheitlichen oder beruflichen Gründen zwingend auf die Benutzung eines Autos angewiesen sind.
5.
5.1 Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent in materieller Hinsicht zunächst geltend, den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) könne kein grundsätzliches Autoverbot entnommen werden. Kapitel B.2.1 enthalte bloss eine beispielhafte Aufzählung der Verwendungsmöglichkeiten der Grundbedarfspauschale und schreibe keine bestimmte Verwendung des pauschal ausbezahlten Grundbedarfs vor.
Wie es sich damit verhält, kann mit der Vorinstanz offen bleiben. Grundlage des angefochtenen Entscheids bildet nicht die direkte Anwendung der SKOS-Richtlinien, sondern der URL des WSU. Nach § 7 Abs. 1 SHG regelt das zuständige Departement das Mass der wirtschaftlichen Hilfe und orientiert sich dabei an den SKOS-Richtlinien. Zu diesem Zweck hat es die kantonalen Unterstützungsrichtlinien (URL) erlassen (vgl. VGE VD.2012.235 vom 11. November 2013 E. 2.1, VGE 630/2009 vom 26. August 2009 E. 3.2). Diese Delegation der Konkretisierung von Sozialhilfeleistungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung so lange nicht zu beanstanden, als die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 4 S. 14 mit weiteren Hinweisen; VGE VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 3.2, VD.2009.633 vom 8. Januar 2010, VGE 657/2008 vom 18. November 2008; 713/2005 und 666/2005 vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3). Wie das Verwaltungsgericht verschiedentlich festgestellt hat, bedeutet die Verpflichtung zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien aber nicht, dass diese im Verhältnis 1:1 zu übernehmen wären (VGE VD.2014.19 vom 8. April 2014 E. 3.1, VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 666/2005 und 713/2005, beide vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3; BJM 2009 S. 161 ff.). Indem der kantonale Gesetzgeber nicht die Übernahme der SKOS-Richtlinien, sondern nur die „Orientierung“ daran vorgeschrieben hat, hat er entgegen der Auffassung des Rekurrenten klar zum Ausdruck gebracht, dass Abweichungen von dieser Regelung möglich und zulässig sind. Dem zuständigen Departement wurde ein gewisses Ermessen eingeräumt, darüber zu entscheiden, mit welcher Detailregelung den Gedanken, welche den SKOS-Richtlinien zugrunde liegen, Rechnung zu tragen ist. Dieses dem Departement eingeräumte Ermessen ist vom Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2014.19 vom 8. April 2014 E. 3.1, VD.2012.117 vom 26. September 2012 E. 3.2.3, VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 633/2009 vom 8. Januar 2010 E. 7.4, 771/2006 vom 26. Juni 2007 E. 2.3.3).
5.2 Der Rekurrent rügt weiter implizit eine falsche Anwendung der Unterstützungsrichtlinien auf den vorliegenden Sachverhalt. Er macht geltend, er sei aus gesundheitlichen und beruflichen Gründen auf die Benutzung eines Autos im Sinne von Abs. 5 der Ziff. 10.4 der URL angewiesen, weshalb die Verpflichtung zur Abgabe des Nummernschildes gar nicht zur Anwendung komme. In gesundheitlicher Hinsicht beruft sich der Rekurrent namentlich auf Bandscheibenprobleme, weswegen er „vor allem für den Einkauf von schweren Lebensmitteln und anderen Gegenständen“ eines Automobils bedürfe. Demgegenüber hat die Vorinstanz die Behauptung des Rekurrenten, aus gesundheitlichen Gründen zwingend auf sein Auto angewiesen zu sein, als unbegründet abgewiesen.
5.2.1 Mit Arztzeugnis vom 11. Oktober 2012 attestierte Dr. med. B_____, Facharzt für Innere Medizin, dass dem Rekurrenten „schwere körperliche Tätigkeiten bei Bandscheibenleiden nicht möglich“ seien. Leichte körperliche Tätigkeiten ohne Nässe, Kälte oder längeres Stehen seien ihm aber seit jeher zu 100 % zumutbar (RBB R 21 und R 228). Mit gleichem Datum unterzeichnete Dr. med. B_____ einen vom Rekurrenten selbst formulierten „Attestvorschlag“, wonach dieser aufgrund von Bandscheibenbeschwerden, beidseitigen Meniskus- und Arthrosebeschwerden und beidseitigen Plattfüssen „zwingend auf die Benutzung (s)eines Autos angewiesen“ sei, „namentlich zum Einkauf und Transport schwergewichtiger Lebens- und Nahrungsmitteln und sonstiger grossen und schweren Konsumgüter wie z.B. Mineralwasser, Milch, Obst- und Gemüsesäfte, Pflanzenöle in Flaschen, Malz- und alkoholfreies Bier, Glasgemüse, Kartoffeln, Kopierpapier, grosse Haushaltspapiertücherrollen, Toilettenpapier, flüssiges oder pulverisiertes Waschmittel etc. als auch für Transportfahrten von schwereren, grossen und/oder sperrigen Möbeln und sonstigen Gegenständen für Wohnung, Haushalt und Heimbüroarbeit wie z.B. Sofa, Stühle, Tische, Regale, Badschränke, Brotbackmaschine, Fusswage, Tisch- und Stehlampen, Mikrowellenherd, Sonnenschirm, Teppiche, Matratzen, Wäscheständer und –körbe, Abfalleimer, Velofelgen, Veloschläuche, Kopierpapier, Leitzordner, PC, Drucker-, Kopier- und Faxgerät, Fernseher etc.“ (RBB R 23 und R 227). Schliesslich bestätigte Dr. med. B_____ dem Rekurrenten mit einem dritten Schreiben vom gleichen Tag, dass aufgrund seiner Erkrankung „dringend ein PKW zur Erhaltung der Selbstversorgung und Mobilität erforderlich“ sei, etwa für das „Einkaufen von Getränken etc.“ (RBB R 23 sowie R 226). Ferner liegt ein Attest von Dr. med. C_____, Orthopädie, vom 11. April 2014 vor, mit welchem dieser dem Rekurrenten bescheinigt, „aufgrund orthopädischer Erkrankungen (Wirbelsäule, rechtes Knie, linkes Knie, Schulter, Füsse) zwingend auf einen PKW zur Erhaltung der Mobilität und Selbstversorgung“ etwa zum „Einkauf von Getränken etc.“ angewiesen zu sein (Beilage R 568, act. 26). Im Übrigen bezieht sich der Rekurrent auf Beilagen, die allein eigene Schreiben enthalten und denen daher als reine Parteibehauptungen keine Beweiskraft zukommt.
Es kann vorliegend offen bleiben, aufgrund welchen ärztlichen Verhältnisses und welcher Abklärungen die hiervorgenannten, wechselnden Ärzte zu ihren Bestätigungen bezüglich der attestierten körperlichen Einschränkungen des Rekurrenten gekommen sind. Soweit die von ihm in den Attesten aufgeführten Gegenstände überhaupt zur Deckung des sozialen Existenzminimums benötigt werden, ist der Rekurrent zu deren Transport entgegen den Bestätigungen aus den attestierten gesundheitlichen Gründen nicht auf ein eigenes Fahrzeug angewiesen. Dies insbesondere deshalb nicht, weil alle diese Gegenstände zum vornherein nicht mit dem Auto vom Verkaufslokal bis zur Wohnung transportiert werden können. Soweit das Heben von Lasten der Gesundheit des Rekurrenten aufgrund eines Bandscheibenleidens grundsätzlich abträglich ist, ist ihm deren selbständiger Transport unabhängig von der Verfügbarkeit eines eigenen Automobils nicht möglich resp. zumutbar. Tatsächlich hat der Rekurrent gegenüber den Ärzten denn auch über Beschwerden beim Transport der zuvor mit dem Auto eingekauften Gegenstände in seine Wohnung geklagt (vgl. RBB R 207). Abgesehen davon können alle genannten Gegenstände auch mit einem von Hand ziehbaren Einkaufswagen transportiert werden, mit dem das Tragen schwerer Lasten vermieden werden kann. Genau dies sieht der Rekurrent denn auch für den Transport der genannten Gegenstände vom Auto zur Wohnung selber vor (RBB R207; RB S. 62; vgl. auch RBB R 230). Es ist nicht nachvollziehbar, warum der auf S. 66 der Rekursbegründung ausführlich beschriebene Transportmodus, mit dem er das Heben schwerer Lasten vermeidet, unter Benützung der Einkaufswagen der Verkaufsstellen einerseits und eines eigenen Einkaufswagens oder Sackkarrens andererseits nicht auch vom Laden bis zu seiner Wohnung möglich sein soll. Schliesslich hat der Rekurrent gegenüber der Sozialhilfe zu einem früheren Zeitpunkt erklärt, er nehme seine Einkäufe in Deutschland überwiegend mit dem Fahrrad wahr (Schreiben vom 11. März 2011; vgl. auch Verfügung vom 28. Juni 2011 S. 4). Er ist somit gemäss eigenen Angaben für den Einkauf offensichtlich nicht auf ein Auto angewiesen. Dies jedenfalls dann nicht, wenn es sich lediglich um leichtere Einkäufe handelt. Solches ist ihm aber zumutbar, zumal er offenbar nicht berufstätig ist. Er kann daher, wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (S. 12 des angefochtenen Entscheids), seine Einkäufe über die Woche derart aufteilen, dass eine übermässige Belastung vermieden werden kann. Dies ist auch unter der Annahme möglich, dass der Rekurrent z.B. Wasserflaschen transportieren muss. Abgesehen davon gibt es hierzu auch Alternativen (z.B. Leitungswasser, Soda-Club).
Den weiteren vom Rekurrenten eingereichten Arztzeugnissen und -berichten (vgl. RB R 169 ff.) sind keine Aussagen über Einschränkungen beim Tätigen und Transport von Einkäufen zu entnehmen. Solche können auch nicht aus den beschriebenen Leiden (Bandscheibe, Knie, Fussgelenke, Herz, Haut, Ohren, Augen, Bizeps) gefolgert werden. Vielmehr ergibt sich aus den Arztberichten, dass der Rekurrent nach eigenen Aussagen trotz der seit den 80-iger Jahren persistierenden und in die Glieder ausstrahlenden Rückenschmerzen wie auch der für den gleichen Zeitraum attestierten Kniebeschwerden in der Lage ist, Fahrrad zu fahren und zu joggen (vgl. RB R 204 und R 171). Dies lässt sich wie ausgeführt auch seinen Aussagen gegenüber der Sozialhilfe entnehmen. Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass der Rekurrent aus gesundheitlichen Gründen nicht zwingend auf die Benutzung eines Autos angewiesen ist.
5.2.2 Gleiches gilt mit Bezug auf berufliche Gründe, welche der Rekurrent unter Hinweis auf Ziff. 10.4 Abs. 5 der URL geltend macht. Der Rekurrent bringt in diesem Zusammenhang vor, in Vorstellungsgesprächen mache sich der Hinweis auf den Besitz eines Autos gut. Ein Auto könne daher einen Beitrag zur beruflichen Integration leisten. Indem er letztlich zur Aufgabe seines Fahrzeugs gezwungen werde, könne er sich zum vorneherein nicht auf Arbeiten im Aussendienst bewerben. Darin sieht der Rekurrent einen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV.
Diese Ausführungen zielen indes vollkommen an der Sache vorbei. Es ist unbestritten, dass der Rekurrent im Falle der Aufnahme einer Arbeitstätigkeit im Aussen- oder Pikettdienst, für die er auf die Benutzung eines Automobils angewiesen wäre, die Nummernschilder seines Fahrzeugs wieder einlösen könnte. Bisher hat er aber zu keinem Zeitpunkt seiner Unterstützung durch die Sozialhilfe eine solche Tätigkeit ausgeübt. Auch wird der Rekurrent durch die Hinterlegung der Nummernschilder bis zum Antritt einer solchen Stelle in keiner Weise eingeschränkt, sich auf eine solche Stelle zu bewerben. Soweit er sich auf frühmorgendliche Bewerbungstermine in Genf, Sion oder Lugano beruft, für deren Wahrnehmung er sein Auto als Fahr- und Übernachtungsmöglichkeit gebrauchen möchte, bleibt der Rekurrent trotz der ausufernden Dokumentation seiner Rechtsschriften jeden Beweis schuldig, dass er je solche Termin hätte wahrnehmen wollen. Es ist daher in keiner Weise dargetan, dass der Rekurrent aus beruflichen Gründen auf ein Auto angewiesen wäre.
5.2.3 Insgesamt ist daher festzustellen, dass der Rekurrent weder aus gesundheitlichen noch aus beruflichen Gründen auf die Benutzung eines Autos angewiesen ist. Soweit er die Kritik, wonach ihm eine „geradezu schikanöse Beweislast“ auferlegt werde, und die damit begründete Rüge der Verletzung des Anspruchs auf gleiche und gerechte Behandlung und ein faires Verfahren gemäss Art. 29 BV, § 12 lit. a KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV, § 12 lit. b KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie des Anspruchs auf Zugang zu einem Gericht (Art. 29a und 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK) und auf eine effektive Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK, das Prinzip der Rechtstaatlichkeit gemäss der Präambel der EMRK auf den Beweis der gesundheitlichen und beruflichen Abhängigkeit auf ein Auto im Sinne von Abs. 5 der Ziff. 10.4 der URL bezieht, kann ihm nach dem Gesagten nicht gefolgt werden.
5.3 Der Rekurrent macht sodann die Verletzung verschiedener Grundrechte und Konventionsgarantien geltend. Inwieweit deren Schutzbereich in casu überhaupt tangiert wird, kann indes offen bleiben. Primär zu prüfen ist die Rüge des Rekurrenten, mit der angefochtenen Verfügung werde das Legalitätsprinzip verletzt, da dieses auch dann Geltung beansprucht, wenn keine Grundrechte tangiert werden.
5.3.1 Der Rekurrent macht mit Bezug auf das Legalitätsprinzip geltend, die in Ziff. 10.4 der URL enthaltene Verpflichtung zur Abgabe des Nummernschilds verletzte das Gesetzmässigkeits- und Gewaltenteilungsprinzip, indem sie sich nicht innerhalb des gesetzlichen Delegationsrahmens von § 7 Abs. 3 Satz 1 SHG halte und die SKOS-Richtlinien „eklatant missachte“. Er bestreitet damit, dass die in den URL enthaltene Verpflichtung zur Hinterlegung der Nummernschilder seines Fahrzeugs eine genügende gesetzliche Grundlage habe.
Soweit der Rekurrent diesbezüglich unter Hinweis auf BGE 136 I 316 E. 2.4.1 S. 320 geltend macht, die mit § 7 Abs. 3 Satz 2 SHG vorgenommene Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an Private bedürfe einer Verfassungsgrundlage und soweit er deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit bezweifelt, geht seine Rüge an der Sache vorbei. Die angefochtene Verfügung findet ihre Grundlage wie ausgeführt nicht in den SKOS-Richtlinien, sondern in den Unterstützungsrichtlinien des WSU. Mit diesen wird nach § 7 Abs. 3 SHG das Mass der wirtschaftlichen Hilfe geregelt. Aufgrund der Verpflichtung des Departements, sich dabei an den SKOS-Richtlinien zu orientieren, findet im Umfang der inhaltlichen Übernahme jener Regelung eine Inkorporation privater Normen in das staatliche Recht statt (vgl. Uhlmann, „Die Normen können … bezogen werden“ – Gedanken zur Publikation und Verbindlichkeit privater Normen, in: LeGes 2013/1 89, S. 93). Da damit aber keine Rechtssetzungsdelegation vorgenommen wird, bedarf es hierfür im Unterschied zu einem dynamischen Verweis auf private Normen, mit dem diesen direkte Wirkung in ihrer jeweils gültigen Form zukommt, keiner formalgesetzlichen resp. verfassungsrechtlichen Grundlage (vgl. BGE 136 I 316 E. 2.4.1 S. 320).
5.3.2 Nicht gefolgt werden kann dem Rekurrent auch hinsichtlich der in seiner Rekursbegründung zum Ausdruck gebrachten Auffassung, die Mittel für den Betrieb eines eigenen Privatfahrzeuges zählten zum Bedarf der unterstützten Personen, welcher von der Sozialhilfe zu decken sei.
Nach § 7 Abs. 1 SHG erstreckt sich die wirtschaftliche Hilfe der Sozialhilfe auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums. Dabei handelt es sich um die Mittel, die eine Person zur Deckung ihres notwendigen Lebensunterhalts unter Einbezug der Pflege gesellschaftlicher Beziehungen und der Teilhabe am Sozial- und Arbeitsleben benötigt (vgl. auch SKOS-Richtlinien A.1; VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 3a). Die materielle Grundsicherung umfasst dabei alle in einem Privathaushalt notwendigen Ausgabenpositionen. Sie umfasst neben den Wohn- und Krankenkassenkosten insbesondere eine Pauschale zur Deckung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt. Diese Pauschale entspricht dem Bedarf aufgrund des Konsumverhaltens der untersten Einkommensschichten und mithin der einkommensschwächsten 10% der Schweizer Haushaltungen (SKOS-Richtlinien Ziff. B.2.I, VGE GR U 12 105 vom 21. Dezember 2012 E. 4a). Mit der Pauschale sollen dabei nicht nur die zum Überleben absolut notwendigen Auslagen, sondern auch verschiedene weitere Positionen abgedeckt werden, welche im Minimum für eine auf Dauer angelegte menschenwürdige Existenz notwendig sind (VGE ZH VB.2009.00563 vom 19. November 2009 E. 2.4). Bei der Konkretisierung des Masses der wirtschaftlichen Hilfe im Spielraum zwischen den für eine menschenwürdige Existenzsicherung unentbehrlichen und jenen Mitteln, die nicht unterstützten Menschen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse zur Verfügung stehen (vgl. SKOS-Richtlinien A.4) kommt der Verwaltung ein grosser Ermessenspielraum zu (BGer 8C_158/2010 vom 20. Mai 2010 E. 4.2). Zu dem auf dieser Grundlage zu bestimmenden Grundbedarf gehören auch die Verkehrsauslagen. Ohne besondere Begründung sind die entsprechenden Mobilitätskosten aber auf die Mittel beschränkt, deren es für den Erwerb eines Halbtaxabonnements, den öffentlichen Nahverkehr und den Unterhalt eines Velos oder Mofas bedarf (SKOS-Richtlinien Ziff. B.2.I). Demgegenüber liegen die fixen und variablen Kosten des Betriebs eines Autos für Steuern, Versicherungen, Treibstoff sowie Service und Reparaturen auch ohne Amortisation und Wertverlust regelmässig wesentlich höher. Diese Kosten werden daher durch die Sozialhilfe nicht gedeckt.
Die Benutzung eines Automobils erweist sich schliesslich auch tatsächlich als zur Erfüllung des dem sozialen Existenzminimum entsprechenden Mobilitätsbedürfnisses im Allgemeinen nicht notwendig. Eine Vielzahl der Haushalte im Kanton Basel-Stadt verfügt über kein eigenes Automobil, wie der Rekurrent mit umfangreichen Berechnungen selber belegt (RB S. 41 f.). Der öffentliche Verkehr stellt ein dichtes Netz mit engmaschigem Fahrplan zur Verfügung, sodass entgegen der Auffassung des Rekurrenten keine Rede davon sein kann, dass die Benutzung eines eigenen Fahrzeuges zur Erledigung „verschiedener Notwendigkeiten“ oder die Befriedigung von „Bedürfnissen“ „unerlässlich“ wäre. Die mit der Benutzung des öffentlichen Verkehrs verbundenen und vom Rekurrenten beanstandeten Unannehmlichkeiten „in der kalten Jahreszeit und bei Regen“ (RB S. 32) werden von der in unseren Breitengraden lebenden Bevölkerung ertragen und sind daher auch dem Rekurrenten zuzumuten. Völlig an der Sache vorbei gehen in diesem Zusammenhang seine Mutmassungen über die Gefahren beim Aufenthalt im öffentlichen Raum (S. 33), zumal der Rekurrent diese auch bei der Benutzung eines Privatfahrzeugs gar nicht meiden kann. Als gänzlich unerheblich erweisen sich schliesslich die vom Rekurrenten weitschweifig vorgetragenen Präferenzen für Einkäufe in gewissen [...]-Filialen im nahen Ausland und Mineralwassermarken. Die Leistungen der Sozialhilfe richten sich nach den Kosten für Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände des täglichen Bedarfs, wie sie in der Schweiz bestehen. Es besteht daher für Unterstützte zum vornherein keine Notwendigkeit, zur Deckung dieses Bedarfs im Ausland einzukaufen. Die zusätzlichen Kosten eines regelmässigen Einkaufs im Ausland, wie sie der Rekurrent unter Hinweis auf die RegioCard und den Distripass für die Benutzung des öffentlichen Verkehrs im grenznahen Raum in Deutschland und Frankreich geltend macht, zählen daher zum vornherein nicht zum Leistungsumfang der Sozialhilfe. Die mit solchen Einkäufen erzielten Einsparungen ermöglichen vielmehr die Erreichung eines höheren Lebensstandards, auf den die Unterstützten keinen Anspruch haben.
An der Sache vorbei geht auch die Argumentation des Rekurrenten, wonach er das Auto für seine Freizeitgestaltung benötige. Ferien zählen nicht zur materiellen Grundsicherung einer unterstützten Person. Deren Kosten können von der Sozialhilfe zwar im Einzelfall als situationsbedingte Leistungen übernommen werden. Voraussetzung dafür ist aber, dass die unterstützte Person „nach Kräften erwerbstätig ist, Betreuungsaufgaben wahrnimmt oder vergleichbare Eigenleistungen erbringt“ (SKOS-Richtlinien C.I.6). Diese Voraussetzungen erfüllt der Rekurrent nicht. Das gleiche gilt für die von ihm aufgezählten Freizeitaktivitäten. Aufgrund der von der Sozialhilfe gedeckten beschränkten Mobilitätsbedürfnisse besteht kein Anspruch auf Ermöglichung von Freizeitaktivitäten in entfernteren Gegenden wie den vom Rekurrenten genannten Skilanglauf. Zur Stärkung seiner Muskulatur ist er darauf nicht angewiesen, kann er doch auch Unternehmungen in die nähere Umgebung mit gezieltem Training verbinden. Schliesslich entspricht auch der kosmopolitische Anspruch, mit dem der Rekurrent als Fan deutscher Sportmannschaften, deren Spiele er bei Public Viewings in Deutschland mitverfolgen möchte, nicht dem Rahmen der lediglich das soziale Existenzminimum sichernden Sozialhilfe. Ebenso wenig benötigt der Rekurrent ein Privatfahrzeug zur Pflege des Kontakts zu seinem betagten und gesundheitlich angeschlagenen Vater. Dessen Wohnort Radolfzell-Böhringen ist auch mit dem öffentlichen Verkehr gut erreichbar. Ebenfalls nicht geeignet zur Begründung der Notwendigkeit des Besitzes eines Fahrzeugs ist der Hinweis auf „allfällige Umzüge“. Deren Kosten können situationsbedingt anfallen und im Einzelfall von der Sozialhilfe übernommen werden (vgl. SKOS-Richtlinien C.I.7). Es kann daher zum vornherein nicht darum gehen, einer unterstützten Person im Rahmen der Deckung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt die Mittel für eine ständige „Umzugsbereitschaft“ zur Verfügung zu stellen.
5.4 Es stellt sich demgegenüber die Frage, ob es einer unterstützten Person nicht möglich sein soll, die Kosten für den Betrieb eines Autos mit anderen Mitteln zu decken.
Klarerweise nicht zulässig ist es dabei, solche Kosten durch Drittelmittel zu finanzieren. Aufgrund der Subsidiarität der Leistungen der Sozialhilfe müssen sich unterstützte Personen von Dritten erhältlich gemachte Beiträge an den Lebensunterhalt (z.B. Lohnzahlungen, Renten), Darlehen oder andere Drittmittel (z.B. Spenden, Schenkungen) an ihren Anspruch auf Sozialhilfeleistungen anrechnen lassen. Soweit daher Autokosten von Dritten übernommen werden, ist die Unterstützung der Sozialhilfe um diesen Betrag zu kürzen (VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 4d/cc). Auf solche Dritteinnahmen darf die Sozialhilfebehörde unter Berücksichtigung des individuellen Kontextes dann schliessen, wenn ein Sozialhilfebezüger Ausgaben zu bewältigen vermag, die durch Unterstützungsbeiträge nicht gedeckt sind (vgl. BGer, 2P.127/2000 vom 13. Oktober 2000, E. 2a; VGE VD.2010.174 vom 13. Dezember 2011 E. 7.1, VD.2008.737 vom 10. März 2010 E. 5.3).
Trotz dieser Ausgangslage stellt sich aber die Frage, ob einer unterstützten Person nicht im Einzelfall der Nachweis offen stehen muss, dass sie die laufenden Betriebskosten eines eigenen Autos aufgrund des Verzichts auf andere in der Grundbedarfspauschale enthaltene Bedarfspositionen ohne Verschuldung zu decken vermag und ob ihr auch für diesen Fall eine allgemeine Weisung erteilt werden darf, die Kennzeichen ihres Fahrzeugs bei der Motorfahrzeugkontrolle zu hinterlegen.
5.4.1 Nach § 14 Abs. 5 SHG können Unterstützungsleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage der unterstützten Person und ihrer Angehörigen zu verbessern. Als zulässig erweisen sich dabei (nur) Weisungen, welche in einem sachlichen Zusammenhang zur Hilfsbedürftigkeit und deren Ursache stehen und darauf gerichtet sind, die rechtskonforme Ausübung des Anspruchs auf Sozialhilfe zu sichern. Zulässig sind daher insbesondere Weisungen, die auf das öffentliche Interesse an der Vermeidung lange dauernder Abhängigkeit von der Sozialhilfe zielen (BGE 139 I 218 E. 4.2 S. 224). Diese Voraussetzungen erfüllen zunächst zweifellos Weisungen und Auflagen, die zu einer Verbesserung der Eigenversorgungskapazität der unterstützten Person führen (vgl. BGE 139 I 218 E. 4.2 S. 223 f.; VGE 741/2007 vom 8. April 2008 E. 5.1).
5.4.2 Die Vorinstanzen begründen die streitgegenständliche Weisung demgegenüber damit, dass § 14 Abs. 5 SHG in Verbindung mit Ziff. 10.4 der URL der Sozialhilfe die Kompetenz einräume, gewisse Ausgaben der unterstützten Person zu unterbinden. Dazu zählen sie auch den Gebrauch eines Autos. Gleichzeitig anerkennt die Vorinstanz aber ausdrücklich die Befugnis unterstützter Personen, im Rahmen des in den SKOS-Richtlinien festgelegten Warenkorbs frei über die Verwendung der Geldmittel zu entscheiden. Sie ist indes der Auffassung, dass die Aufzählung der Ausgabenpositionen der SKOS-Richtlinien eine abschliessende Regelung darstelle. Die Begrenzung diene dazu, den in der Existenzsicherung bedürftiger Personen liegenden eigentlichen Zweck der Sozialhilfe umzusetzen. Durch die finanzielle Hilfe soll es der betroffenen Person ermöglicht werden, die Kosten für die allgemeinen Grundbedürfnisse zu decken. Zu diesen gehöre aber die Benutzung eines Fahrzeuges nicht. Da sich viele Personen, die nicht von der Sozialhilfe unterstützt würden, heutzutage kein Auto leisten könnten, würde es dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen, wenn die Sozialhilfe den unterstützten Personen den Besitz eines Autos ermöglichen würde, während eine grosse Anzahl nicht unterstützter Personen nicht in diesen Genuss käme. Die Verwendung der Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe zur Deckung von Betriebskosten eines Autos widerspreche daher dem Zweck der Sozialhilfe und sei nicht vertretbar.
5.4.3 Der Auffassung der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Die Sicherung einer angemessenen Mobilität der unterstützten Personen gehört durchaus zum Leistungsumfang der auf die Garantie des sozialen Existenzminimums beschränkten Sozialhilfe. Mit dem Verweis auf die Kosten des öffentlichen Verkehrs sowie des Unterhalts eines Fahrrads oder Mofas wird allein verdeutlicht, dass nur die minimal notwendigen Auslagen für grundlegende Mobilitätsbedürfnisse bei der Berechnung des Grundbedarfs der unterstützten Personen von der Sozialhilfe gedeckt werden. Für die Deckung dieser Mobilitätsbedürfnisse mit einem eigenen Auto entstehen zwar regelmässig höhere Kosten. Es wird aber durch die Benutzung eines eigenen Autos grundsätzlich das gleiche Mobilitätsbedürfnis gedeckt. Es handelt sich daher nicht um eine Ausgabenposition, die grundsätzlich nicht zur Umschreibung des Grundbedarfs zählen würde (a.A. OGE SH 60/2008/10 vom 30. April 2009 E. 2b/bb sowie Hänzi, Das Schweizerische Sozialhilferecht, Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung, Luzern 2008, S. 131). Deshalb kann im Grundsatz nicht von einer zweckwidrigen Verwendung von Mitteln der Sozialhilfe gesprochen werden.
Da aber die Finanzierung eines eigenen Fahrzeuges regelmässig mehr Mittel erfordert, als sie für die Mobilitätsbedürfnisse bei der Berechnung des Grundbedarfs eingerechnet worden sind, und deren Deckung durch zusätzliche Drittmittel ausscheidet, ist der Unterhalt nur unter Verwendung von Mitteln des Grundbedarfs möglich, die grundsätzlich für andere Zwecke in die Pauschale eingerechnet worden sind. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, steht der unterstützten Person die Verwendung der entsprechenden Geldmittel grundsätzlich frei. Daher ist es nicht zu beanstanden, wenn sie diese soweit verfügbar zum Unterhalt eines Privatfahrzeugs einsetzt. Dies gilt zumindest so lange, als damit nicht aufgrund der Vernachlässigung anderer Ausgabepositionen eine menschenwürdige Existenz in Frage gestellt wird, resp. durch den Betrieb des Autos öffentliche Gelder missbraucht werden (ZeSO 8/1999, S. 122). Das Sozialhilferecht gesteht der unterstützten Person diesbezüglich eine gewisse Dispositionsfreiheit zu (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 199 S. 140f., VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 5; VGE ZH VB.2009.00563 vom 19. November 2009 E. 2.4; VGE GR U 12 105 vom 21. Dezember 2012 E. 4a, U 12 35 vom 4. September 2012 E. 4a; U 11 44 vom 30. August 2011 E. 5a). Die Pauschalierung der Mittel des Grundbedarfs lässt Spielraum für die Finanzierung nicht lebensnotwendiger Bedürfnisse (VGE ZH VB.2009.00563, E. 2.4; VGE GR U 12 105 vom 21. Dezember 2012 E. 4a mit Hinweis). Es ist daher im Einzelfall zu prüfen, welche Unkosten ein privates Motorfahrzeug einem Sozialhilfeempfänger tatsächlich verursacht und ob er diese Unkosten bei entsprechenden Einsparungen in anderen Ausgabepositionen des Grundbedarfs und unter Anrechnung der ohnehin darin enthaltenen Kosten für Halbtaxabo, öffentlichen Nahverkehr und Velo-/Mofaunterhalt ohne zusätzliche Verschuldung aus der Grundbedarfspauschale tragen kann (VGE ZH VB 2009.00563 E. 2.4). So hat es das Verwaltungsgericht in mehreren Fällen implizit als zulässig erachtet, wenn sich unterstützte Personen durch Einsparungen bei ihrem Grundbedarf eine Wohnung zu erhalten suchen, deren Mietkosten über den Grenzbeträgen der Sozialhilfe liegen (VGE 710/2008 vom 10. Juni 2009 E. 5 f.). Gleich hat das Bundesgericht mit Bezug auf die vergleichbare Berechnung der prozessualen Bedürftigkeit entschieden und die grundsätzliche Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung im Falle des Besitzes eines Autos als willkürlich bezeichnet (BGE 124 I 1 E. 2c S. 4 f.). Die Weisung, die Nummernschilder eines eigenen Fahrzeuges zu hinterlegen, bezieht sich daher nur dann auf die richtige Verwendung der Beiträge und ist nur dann geeignet, die Lage der unterstützten Person und ihrer Angehörigen zu verbessern, wenn klare Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine unterstützte Person aufgrund der Finanzierung eines Autos andere Ausgaben unterlässt, die für die Führung einer menschenwürdigen Existenz notwendig sind (VGE ZH VB.2012.00688 vom 24. Januar 2013 E. 4.2, VGE ZH VB.2009.00563, E. 2.4; VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 4d/cc, 5d; OGE SH 60/2008/10 vom 30. April 2009 E. 2b/dd und ee; Generelles Autoverbot: fachliche und rechtliche Aspekte, in: ZeSO 8/1999 122). Dies ist etwa dann der Fall, wenn die unterstützte Person Unterstützungsmittel für die Wohnung oder die Krankenkasse zweckentfremdet und sich entsprechend verschuldet oder wenn sie aufgrund der Vernachlässigung des persönlichen Bedarfs verwahrlost. Ansonsten vermag § 14 Abs. 5 SHG keine Grundlage für die angefochtene Weisung zu bilden.
5.5 Ziff. 10.4 der URL findet auch in § 7 Abs. 3 SHG keine genügende Gesetzesgrundlage. Mit dieser Bestimmung wird dem zuständigen Departement die Kompetenz zur Regelung (nur) des Masses der wirtschaftlichen Hilfe delegiert. Dem entspricht die Feststellung in Ziff. 10.4 Abs. 1 Satz 1 der URL, dass der Grundbedarf für den Lebensunterhalt keine Ausgaben umfasse, die im Zusammenhang mit dem Eigentum oder Besitz eines Autos stehen. Demgegenüber steht die Anordnung der Anweisung von Personen, die ein Auto zu Eigentum haben oder ein solches besitzen, das Nummernschuld bei der Motorfahrzeugkontrolle abzugeben, nicht im Zusammenhang mit der Regelung des Masses der Unterstützung und ist daher von der in § 7 Abs. 3 SHG delegierten Kompetenz nicht umfasst.
5.6 Es ist daher nach dem Gesagten zu schliessen, dass der angefochtenen Weisung eine gesetzliche Grundlage fehlt.
5.7 Vor diesem Hintergrund kann letztlich offen bleiben, ob die Weisung auch verfassungsmässige Rechte des Rekurrenten tangiert. Immerhin muss mit Bezug auf das von den Vorinstanzen zur Begründung der Weisung angeführte Interesse der Gleichbehandlung unterstützter Personen mit bedürftigen Personen, die ihren sozialen Existenzbedarf mit eigenen Mitteln zu bestreiten in der Lage sind, relativiert werden. Auch diesen einkommensschwächsten 10% der Schweizer Haushaltungen ist es unter den gleichen Bedingungen wie den unterstützten Personen möglich, ihre Mittel so zu allozieren, dass ihnen der Unterhalt eines besonders kostengünstigen Fahrzeugs möglich bleibt. Sie befinden sich diesbezüglich in keiner anderen Lage als unterstützte Personen. Ein generelles Verbot des Haltens eines Fahrzeuges für unterstützte Personen lässt sich daher nicht mit dem Argument der Gleichbehandlung rechtfertigen. Daraus folgt mit Bezug auf die Berechtigung von unterstützten Personen zum Besitz eines Fahrzeuges Folgendes:
5.7.1 Ist die unterstützte Person aus beruflichen oder gesundheitlichen Gründen zwingend auf die Benutzung eines Fahrzeugs angewiesen, so können die entsprechenden laufenden Unterhaltskosten als situationsbedingte Ausgaben von der Sozialhilfe übernommen werden.
5.7.2 Erfüllt eine unterstützte Person diese Voraussetzung nicht und kommt dem Fahrzeug somit kein Kompetenzcharakter zu, so ist zunächst zu prüfen, ob das besessene Auto einen Vermögenswert bildet, welcher aufgrund der Subsidiarität der Sozialhilfe gegenüber der Verwertung eigenen Vermögens nach § 8 Abs. 1 SHG der Unterstützung überhaupt im Wege steht. Dies ist der Fall, wenn der Wert des Autos den Betrag von CHF 4‘000.– für Einzelpersonen übersteigt. In diesem Fall muss das Auto zunächst verwertet und der über dem Notgroschen liegende Erlös für den eigenen Existenzbedarf verwertet werden, bevor ein Anspruch auf Unterstützung durch die Sozialhilfe entstehen kann (vgl. URL Ziff. 14 i.V.m. Kapitel E. 2.1 der SKOS-Richtlinien; VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 4b, E. 6b).
5.7.3 Liegt der Verkehrswert des eigenen Autos aber insbesondere aufgrund seines Alters unter diesem Freibetrag, so hat die unterstützte Person der Sozialhilfe im Einzelnen nachzuweisen, wie sie dieses ohne die Eingehung von Schulden und die Vernachlässigung ihrer Grundbedürfnisse und ohne Zuwendungen Dritter finanziert. Dazu kann die Sozialhilfe von unterstützten Personen, die ein Auto besitzen, gestützt auf § 14 Abs. 1 SHG die Erteilung detaillierter Budgetberechnungen und die Edition entsprechender Belege verlangen (vgl. auch VGE VD.2010.116 vom 20. Dezember 2011 E. 2.5). Da der Unterhalt eines Autos im Vergleich zu den Kosten des öffentlichen Verkehrs und des Betriebs eines Fahrrads oder Mofa regelmässig deutlich teurer ist und damit im Besitz eines Autos auch die Gefahr von Sozialhilfemissbrauch begründet liegt, dürfen an die unterstützte Person diesbezüglich hohe Beweisanforderungen gestellt werden. So wird sie lückenlos und mit entsprechenden Belegen die Betriebskosten zu belegen haben (Motorfahrzeugsteuern, Versicherung, Treibstoff gemäss Kilometerstandsbelegen, notwendige Serviceleistungen, Parkierkarte etc.). Zudem hat die unterstützte Person mittels Ausgabenbelegen unter Beweis zu stellen, welche zum Grundbedarf zählenden Ausgaben sie einzusparen in der Lage ist.
Erweist es sich, dass der Betrieb des Autos zu einer Verschuldung der unterstützten Person führt, weil andere Auslagen des täglichen Bedarfs nicht gedeckt werden, so liegt eine Zweckentfremdung von Mitteln der Sozialhilfe vor. In diesem Fall können gestützt auf § 14 Abs. 5 SHG Weisungen für die richtige Verwendung der Beiträge erfolgen. Kann eine unterstützte Person nicht plausibel belegen, wie sie die höheren Kosten des Betriebs eines Autos durch anderweitige Einschränkungen finanzieren kann, so deutet dies auf die Finanzierung durch Drittmittel hin. Im Umfang dieser vermuteten Drittmittel kann die Unterstützung in der Folge gekürzt werden (vgl. dazu VGE 710/2008 vom 10. Juni 2009 E. 5 f.; VGE SO VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 4d/aa).
5.7.4 Vor dem Hintergrund der hiervor genannten Interventionsmittel zur Gewährleistung einer zweckentsprechenden Verwendung der Unterstützung und zum Schutz vor einem Missbrauch der Sozialhilfe erweist sich ein allgemeines Verbot des Haltens eines Motorfahrzeugs für unterstützte Person als nicht notwendig und damit als unverhältnismässig. Die von den Vorinstanzen angeordnete Weisung an den Rekurrenten, die Nummernschilder seines Fahrzeugs abzugeben, ist daher aufzuheben. Der Rekurrent wird aber detailliert nachzuweisen haben, durch welche Einsparungen er den Unterhalt seines Privatfahrzugs, sofern dessen Wert nicht den Vermögensfreibetrag von CHF 4‘000.– übersteigt (andernfalls es zu verwerten wäre), ohne die Eingehung von Schulden und die Vernachlässigung seiner Grundbedürfnisse finanziert. Kann er dies nicht, wird ihn die Sozialhilfe (erneut) anzuweisen haben, das Nummernschild für sein Fahrzeug bei der Motorfahrzeugstelle zu hinterlegen. Sollte sie dagegen zum Schluss gelangen, dass die Finanzierung der Betriebskosten nur unter Zuhilfenahme von undeklarierten Einnahmen oder von Drittmitteln möglich ist, wäre die Sozialhilfe entsprechend zu kürzen (vgl. dazu VGE VD.2008.737 vom 10. März 2010).
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine ordentlichen Verfahrenskosten zu erheben. Parteikosten sind dem Rekurrenten nicht zu ersetzen. Er hat das Rekursverfahren in eigener Sache geführt und keinen anwaltlichen Beistand benötigt. Entsprechend sind ihm auch keine Vertretungskosten entstanden. Auch sind die Voraussetzungen, unter denen einem in eigener Sache prozessierenden Advokaten eine Parteientschädigung ausgerichtet werden kann, nicht erfüllt. Der Rekurrent ist trotz seines Wohnsitzes in der Schweiz nicht im Anwaltsregister eingetragen und daher gar nicht zur entgeltlichen Vertretung berechtigt. Zudem erweist sich die Weitschweifigkeit und Umständlichkeit, mit der der Rekurrent seinen im Grunde einfach vorzutragenden Rechtsstandpunkt im ganzen Verfahren vorgetragen hat, als unnötig und unverhältnismässig. Von einem komplexen Verfahren kann daher trotz des aufgeblähten Prozessstoffes nicht gesprochen werden (vgl. dazu BGE 110 V 132 E. 4 d S. 134 f.: BGer H 175/05 vom 17. Januar 2006 E. 6; VGE VD.2011.153 E. 2.2). Auch Auslagenersatz ist ihm nicht zuzusprechen. Die vom Rekurrenten – im vorliegenden Verfahren zum Teil sogar mehrfach – eingereichten Unterlagen hat er grösstenteils bereits in den Vorfahren eingelegt. Sie erweisen sich daher nicht als prozessnotwendig.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: In Gutheissung des Rekurses wird der Entscheid des WSU vom 3. Dezember 2012 im Sinne der Erwägungen aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und keine Parteientschädigung zugesprochen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Niklaus Matt
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.