Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.112
URTEIL
vom 23. Dezember 2023
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis
und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Lilith Fluri
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
vertreten durch A____,
[...]
gegen
Amt für Mobilität
Dufourstrasse 40, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements
vom 24. April 2023
betreffend Verkehrsanordnung Klingentalstrasse
Sachverhalt
Im Kantonsblatt vom 26. Januar 2022 publizierte das Amt für Mobilität (MOB) des Bau- und Verkehrsdepartements (BVD) für den Bereich Klingentalstrasse folgende permanente Verkehrsanordnung: «im Abschnitt zwischen Hammerstrasse und Einfahrt Parkhaus Claramatte: Einbahnstrasse in Fahrtrichtung Parkhaus Claramatte (bisher Einbahnstrasse mit Velo-/Mofagegenverkehr in Fahrtrichtung Parkhaus Claramatte).» Am 4. Februar 2022 meldete C____, Geschäftsführer des Vereins A____, [...], im Namen von A____ (Rekurrent 1) sowie im Namen von B____ (Rekurrent 2) und von drei weiteren Rekurrierenden beim BVD einen Rekurs gegen diese Verkehrsanordnung ein. Mit Rekursbegründung vom 15. Februar 2022 beantragten die Rekurrierenden den Verzicht auf die Aufhebung des aktuell zugelassenen Velo- und Mofagegenverkehrs in Richtung Hammerstrasse. Dazu nahm das MOB am 28. März 2022 Stellung. Mit Entscheid vom 24. April 2023 trat das BVD auf den Rekurs der Rekurrenten 1 und 2 nicht ein und auferlegte ihnen in solidarischer Haftung eine Spruchgebühr von CHF 600.–. Auf den Rekurs der übrigen Rekurrierenden trat es ein und hiess den Rekurs gut.
Am 4. Mai 2023 meldeten die Rekurrenten 1 und 2 gegen diesen Entscheid Rekurs beim Regierungsrat an. Zugleich beantragten sie die Zustellung der Stellungnahme des MOB vom 28. März 2022 zur Kenntnisnahme, welche ihnen bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht übermittelt worden war. Mit Schreiben vom 22. Juni 2023 begründeten die Rekurrenten ihren Rekurs und beantragten, dass der Kostenentscheid (Ziff. 2 des Dispositivs) aufzuheben sei. Wenn auf eine Spruchgebühr nicht vollständig verzichtet werden könne, sei die Spruchgebühr angemessen zu reduzieren. Der Regierungspräsident überwies am 12. Juli 2023 den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid. Das BVD reichte am 13. Oktober 2023 beim Verwaltungsgericht eine Vernehmlassung ein und beantragte die Abweisung des Rekurses. Mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 30. Oktober 2023 wurde den Rekurrenten ihrem Antrag entsprechend die Stellungnahme des MOB vom 28. März 2022 zugestellt. Am 6. November 2023 reichten die Rekurrenten eine Replik zur Vernehmlassung des BVD ein. Die weiteren Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 12. Juli 2023 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Die Rekurrenten 1 und 2 sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids insofern in ihren Rechten betroffen, als auf ihren gegen die Verkehrsanordnung Klingentalstrasse gerichteten Rekurs nicht eingetreten und ihnen eine Spruchgebühr auferlegt worden ist. Insoweit sind sie zum Rekurs an das Verwaltungsgericht legitimiert.
1.2 Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 46 Abs. 1 und 2 OG bzw. § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und innert Frist begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.
2.1 Im verwaltungsinternen Rekursverfahren hatten die Rekurrierenden, vertreten durch einen gemeinsamen Vertreter, zusammen eine Rekursanmeldung und eine Rekursbegründung eingereicht. Auf den Rekurs der Rekurrenten 1 und 2 ist das BVD nicht eingetreten und hat ihnen in solidarischer Haftung eine Spruchgebühr von CHF 600.– auferlegt. Die Rekurslegitimation der übrigen drei Rekurrierenden hat das BVD ohne Weiteres bejaht (angefochtener Entscheid E. 15), ist auf ihren Rekurs eingetreten und hat diesen gutgeheissen.
2.2 Im Verwaltungsrekursverfahren kann dem Rekurrenten, der das Verfahren veranlasst hat, im Fall seines Unterliegens gemäss § 6 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) eine Spruchgebühr auferlegt werden. Für Entscheide von Departementen beträgt die Spruchgebühr gemäss § 11 lit. a der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) CHF 20.– bis CHF 850.–, in besonderen Fällen bis CHF 1'750.–. Die Spruchgebühr ist eine Kausalabgabe in der Form einer Verwaltungsgebühr (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 2756 und 2765 f.). Als solche unterliegt sie dem Äquivalenzprinzip (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2792; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 210). Eine Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine bestimmte Amtshandlung bzw. staatliche Tätigkeit (vgl. BVGer A-1200/2012 vom 27. November 2012 E. 3.4.2; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, N 725; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2765). Unter den vorstehend dargelegten Umständen (vgl. oben E. 2.1) kann mit der Spruchgebühr, die das BVD den Rekurrenten 1 und 2 auferlegt hat, nur die Prüfung ihrer Rekurslegitimation und der Nichteintretensentscheid betreffend ihren Rekurs abgegolten werden. Dies entspricht auch der Auffassung des BVD (vgl. Vernehmlassung Rz. 4).
2.3 Wenn mehrere Rekurrierende zusammen einen Rekurs eingereicht haben, genügt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts für das Eintreten auf den Rekurs die Legitimation mindestens einer der rekurrierenden Personen. Ist mindestens eine rekurrierende Person zum Rekurs legitimiert, kann daher in einem solchen Fall die Legitimation der übrigen rekurrierenden Personen grundsätzlich offenbleiben (vgl. VGE VD.2022.66 vom 12. Dezember 2022 E. 1.1, VD.2021.275 und VD.2021.294 vom 9. August 2022 E. 1.2.2, VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.2 mit Nachweisen, VD.2016.37 vom 19. Mai 2017 E. 3.3, VD.2015.224 vom 7. September 2016 E. 2.2; VGE 717/1999 vom 25. August 2000 E. 1, in: BJM 2002 S. 207 ff., 208; VGE vom 28. August 1998 E. 1, in: BJM 2000 S. 250 ff., 251; Schwank, a.a.O., S. 118; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 291; vgl. ferner BGer 1A.246/2005 vom 31. März 2006 E. 1.1; BVGer A-667/2010 vom 1. März 2012 E. 1.2). Dies gilt nicht nur für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren, sondern auch für das verwaltungsinterne Rekursverfahren (vgl. VD.2021.275 und VD.2021.294 vom 9. August 2022 E. 1.2.2; Schwank, a.a.O., S. 118). Wenn mehrere Personen zusammen einen Rekurs eingereicht haben, mindestens eine der rekurrierenden Personen zum Rekurs legitimiert ist und die Legitimation eines Teils der Rekurrierenden offengelassen wird, wird auf den Rekurs insgesamt eingetreten (vgl. VGE VD.2022.66 vom 12. Dezember 2022 E. 1.1; VGE 717/1999 vom 25. August 2000 E. 1, in: BJM 2002 S. 207 ff., 208; vgl. ferner BGer 1A.246/2005 vom 31. März 2006 E. 1.1). Ist eine Rechtsmittelinstanz auf ein Rechtsmittel, das mehrere Personen zusammen eingereicht haben, eingetreten, weil mindestens eine dieser Personen zum Rechtsmittel legitimiert gewesen ist, so haben die übrigen Personen, die das Rechtsmittel eingereicht haben, gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts in der Regel kein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung ihrer Legitimation (vgl. VGE VD.2015.224 vom 7. September 2016 E. 2.2; BVGer A-667/2010 vom 1. März 2012 E. 1.2). Dies muss auch für die übrigen Verfahrensbeteiligten und die Rekursinstanz gelten.
2.4 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das BVD im vorliegenden Fall die Rekurslegitimation der Rekurrenten 1 und 2 geprüft hat und betreffend ihren Rekurs einen Nichteintretensentscheid gefällt hat, obwohl dies nicht erforderlich gewesen ist. Es hätte die Frage der Legitimation der Rekurrenten 1 und 2 offenlassen können und haben weder das BVD noch die Verfahrensbeteiligten ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Legitimation der Rekurrenten 1 und 2 sowie am Entscheid über das Eintreten auf ihren Rekurs gehabt (vgl. dazu Rekursbegründung, Ziff. 2). Bei zwei anderen Rekursen gegen funktionelle Verkehrsanordnungen, die je im Namen eines Verkehrsverbands und einer oder mehrerer zweifellos rekurslegitimierter natürlicher Personen erhoben worden waren, hat auch das BVD entsprechend der vorstehend dargelegten Rechtsprechung und Lehre (vgl. oben E. 2.3) die Frage der Rekurslegitimation der Verbände offengelassen (vgl. VGE VD.2021.275 und VD.2021.294 vom 9. August 2022 E. 1.2.2). Ein sachlicher Grund dafür, dass es beim vorliegenden Rekurs gegen eine funktionelle Verkehrsanordnung, der ebenfalls im Namen eines Verkehrsverbands und mehrerer zweifellos rekurslegitimierter Personen erhoben worden ist, anders vorgegangen ist und betreffend die Rekurslegitimation des Verkehrsverbands und einer der übrigen Personen einen kostenpflichtigen Entscheid gefällt hat, ist nicht ersichtlich und wird trotz entsprechender Rüge (vgl. Rekursbegründung, Ziff. 2) in der Vernehmlassung des BVD auch nicht genannt. Im Verwaltungsrekursverfahren gilt der Grundsatz, dass der Verursacher von unnötigem Verfahrensaufwand die ihm dadurch selber entstehenden Kosten nach dem Verursacherprinzip unabhängig vom Verfahrensausgang selber tragen muss (vgl. Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, N 3646; Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 774). Folglich hat das BVD die Kosten der Prüfung der Rekurslegitimation der Rekurrenten 1 und 2 und des Nichteintretensentscheids betreffend ihren Rekurs selber zu tragen und kann es diese den Rekurrenten 1 und 2 nicht ganz oder teilweise mit einer Spruchgebühr auferlegen. Der vorliegende Rekurs ist demzufolge gutzuheissen und Dispositivziffer 2 des angefochtenen Entscheids wird ersatzlos aufgehoben.
3.
Im verwaltungsinternen Rekursverfahren holte das BVD eine Stellungnahme des Amts für Mobilität zur Rekursbegründung der Rekurrierenden ein. Die Stellungnahme des Amts für Mobilität vom 28. März 2022 wurde ihnen nicht zugestellt. Die Rekurrenten 1 und 2 machen geltend, dass das BVD damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Die Vorinstanz bestreitet dies. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, weil der Rekurs aus den vorstehenden Gründen ohnehin gutzuheissen ist. Im Übrigen wurde eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dadurch geheilt, dass das Verwaltungsgericht den Rekurrenten im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren eine Kopie der Stellungnahme des Amts für Mobilität zugestellt hat (vgl. Replik, S. 3).
4.
Der Rekurs wird gutgeheissen und Ziffer 2 des Dispositivs des Entscheids des BVD vom 24. April 2023 aufgehoben. Entsprechend diesem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird gutgeheissen und Ziffer 2 des Dispositivs des Entscheids des Bau- und Verkehrsdepartements vom 24. April 2023 aufgehoben.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.
Mitteilung an:
- Rekurrierende
- Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat Basel-Stadt
- Bundesamt für Strassen (ASTRA)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
MLaw Lilith Fluri
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.