Basel-Stadt Appellationsgericht 28.10.2021 VD.2021.253 (AG.2022.361)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2021.253

URTEIL

vom 25. Mai 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Ramon Mabillard

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____                                                                                          Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

und/oder [...], Advokat,

[...]

gegen

Präsidialdepartement Basel-Stadt                                  Rekursgegnerin

Generalsekretariat, Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung des Präsidialdepartements

vom 28. Oktober 2021

betreffend Freistellung

Sachverhalt

Am 16. November 2016 schlossen der Kanton Basel-Stadt (nachfolgend: Kanton), vertreten durch den damaligen Vorsteher des Präsidialdepartements (nachfolgend: PD), und A____ (nachfolgend: Rekurrent) einen öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag (nachfolgend: Arbeitsvertrag) ab. Der Rekurrent wurde als Direktor des B____ (nachfolgend: B____) angestellt. Das Arbeitsverhältnis begann am 1. Juni 2017 und war unbefristet. Am 14. Januar 2020 schlossen der Kanton, vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD, und der Rekurrent eine Vereinbarung (Rekursbeilage 19; nachfolgend: Vereinbarung) ab. Diese enthält in Ziff. 1 unter anderem die folgende Regelung: «Das Arbeitsverhältnis endet ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022. […] Der Arbeitgeber ist, falls er es im Interesse des B____ bzw. des Präsidialdepartements für erforderlich erachtet, berechtigt, den Arbeitnehmer einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (31. März 2022) freizustellen, d.h. von der Pflicht zur Arbeitsleistung zu befreien. Eine entsprechende Freistellung soll jedoch grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Der Arbeitnehmer erklärt sich damit ohne Vorbehalt einverstanden. Die Parteien würden sich zu diesem Zeitpunkt um eine gemeinsam abgesprochene Kommunikation bemühen.» Anlässlich einer Sitzung vom 6. August 2020 sprach die damalige Vorsteherin des PD unter Berufung auf die Vereinbarung mündlich per sofort die Freistellung des Rekurrenten aus (nachfolgend: mündliche Freistellung). Am 15. September 2020 erliess die Vorsteherin des PD eine Feststellungsverfügung (nachfolgend: Feststellungsverfügung) mit dem folgenden Dispositiv: «Die Vereinbarung vom 14. Januar 2020 (Ziffer 1 Abs. 2; Befreiung von der Pflicht zur Arbeit) wurde in zulässiger Weise umgesetzt.»

Seit dem 6. August 2020 hat der Rekurrent seine Funktion als Direktor des B____ nicht mehr ausgeübt. Seit dem 12. Oktober 2020 wird das B____ von C____ als interimistischem Direktor geleitet ([...]).

Der Rekurrent beantragte mit Gesuch vom 7. August 2020 bei der Personalrekurskommission (nachfolgend: PRK) die Feststellung, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Mit Eingabe vom 17. August 2020 meldete der Rekurrent bei der PRK gegen die mündliche Freistellung vorsorglich Rekurs an. Er beantragte, die mündliche Freistellung sei aufzuheben und er sei als Direktor des B____ weiter zu beschäftigen. Das PD machte mit Stellungnahme vom 10. September 2020 geltend, die PRK habe auf die Eingaben vom 11. und 31. August nicht einzutreten, wobei es damit offensichtlich das Gesuch vom 7. August 2020 und die Rekursanmeldung vom 17. August 2020 meinte. Mit Eingabe vom 23. September 2020 beantragte der Rekurrent in Ergänzung der mit seinem Gesuch vom 7. August 2020 gestellten Anträgen, eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben. Mit Entscheid vom 23. November 2020 (nachfolgend: Entscheid der PRK) stellte die PRK in Gutheissung des Gesuchs vom 7. August 2020 und des Rekurses vom 17. August 2020 fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei (Ziff. 1 des Dispositivs), und trat sie auf das «Begehren um Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung» nicht ein (Ziff. 2 des Dispositivs). Da der Rekurrent (als Eventualbegehren) nicht die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung, sondern deren Aufhebung beantragt hat, ist davon auszugehen, dass die Formulierung der PRK auf einem Versehen beruht, und ist der Entscheid nach Treu und Glauben dahingehend zu verstehen, dass die PRK auf das Rechtsbegehren um Aufhebung der Feststellungsverfügung nicht eingetreten ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 1.2.3). Schliesslich sprach die PRK dem Rekurrenten zu Lasten des PD eine Parteientschädigung zu (Ziff. 3 des Dispositivs).

Am 25. September 2020 meldete der Rekurrent gegen die Feststellungsverfügung beim Regierungsrat Rekurs an. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement (nachfolgend: JSD) sistierte das Rekursverfahren am 30. September 2020 bis zum Entscheid der PRK über die Zuständigkeitsfrage. Es hob die Sistierung am 17. Dezember 2020 auf und setzte dem Rekurrenten eine Frist zur Einreichung der Rekursbegründung. Der Rekurrent beantragte mit Rekursbegründung vom 18. Januar 2021 die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung (Rechtsbegehren 1) und der mündlichen Freistellung (Rechtsbegehren 2). Eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben (Rechtsbegehren 3). Am 27. Januar 2021 überwies das JSD den Rekurs gegen die Feststellungsverfügung dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 9. März 2021 beantragte das PD, der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Am 22. Dezember 2020 erhob das PD gegen den Entscheid der PRK Rekurs beim Verwaltungsgericht. Das PD beantragte in erster Linie die Aufhebung der Ziff. 1 und 3 des Dispositivs des Entscheids der PRK (Rechtsbegehren 1). Weiter beantragte das PD, es sei festzustellen, dass die PRK zur Behandlung der vorliegenden Streitsache nicht zuständig sei (Rechtsbegehren 2) und dass die Behandlung der vorliegenden Angelegenheit gestützt auf die Feststellungsverfügung im Verfahren vor dem Regierungsrat weiterzuführen sei (Rechtsbegehren 3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte das PD sinngemäss, dem Rekurs gegen die Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv die aufschiebende Wirkung zu erteilen respektive die Freistellung des Rekurrenten sei in dieser Weise aufrechtzuerhalten. Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts erkannte dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK einstweilen die aufschiebende Wirkung zu und stellte für den Fall eines begründeten Gesuchs des Rekurrenten um Entzug der aufschiebenden Wirkung einen neuen Entscheid über die Frage der aufschiebenden Wirkung in Aussicht (Verfügung vom 28. Dezember 2020). Mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2021 beantragte der Rekurrent, der Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei festzustellen, dass die Vereinbarung zufolge Willensmängeln teilungültig sei, subeventualiter, dass die gesamte Vereinbarung zufolge Willensmängeln ungültig sei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte der Rekurrent, dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD sei anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen. Der Verfahrensleiter wies das Gesuch des Rekurrenten, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen, ab und erkannte dem Rekurs weiterhin die aufschiebende Wirkung zu (Verfügung vom 5. Februar 2021).

Anfang Februar 2021 endete die Amtszeit der bisherigen Vorsteherin des PD und trat ihr Nachfolger sein Amt an.

Mit Urteil VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 hob das Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung des Rekurses des PD vom 22. Dezember 2020 Ziff. 1 des Entscheids der PRK auf und trat es sowohl auf das Gesuch des Rekurrenten vom 7. August 2020 als auch auf den Rekurs des Rekurrenten vom 17. August 2020 nicht ein. Im Übrigen wies es den Rekurs des PD ab, soweit es darauf eintrat. In teilweiser Gutheissung des Rekurses des Rekurrenten vom 25. September 2020 hob das Verwaltungsgericht die Feststellungsverfügung auf und stellte es fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Im Übrigen wies es den Rekurs des Rekurrenten ab. Sowohl für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend den Entscheid der PRK als auch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend die Feststellungsverfügung verpflichtete es das PD zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Rekurrenten. Die Aufhebung von Ziff. 1 des Entscheids der PRK sowie das Nichteintreten auf das Gesuch vom 7. August 2020 und den Rekurs vom 17. August 2020 begründete das Verwaltungsgericht damit, dass die PRK für die Beurteilung des Gesuchs um Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung und den Rekurs gegen diese Feststellung nicht zuständig sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 2-6). Die mündliche Freistellung erachtete das Verwaltungsgericht als nichtig, weil es sich dabei um eine (Gestaltungs-)Verfügung handle und diese entgegen dem gesetzlichen Schriftformerfordernis bloss mündlich eröffnet worden sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4 und 8.1 f.). Den Grund für die Aufhebung der Feststellungsverfügung sah das Verwaltungsgericht darin, dass das Erfordernis der Subsidiarität gegenüber einer Gestaltungsverfügung nicht erfüllt gewesen sei und die sinngemässe Feststellung, die Vorsteherin des PD habe mit der Information vom 6. August 2020 den Rekurrenten gestützt auf die Vereinbarung in zulässiger Weise freigestellt, unrichtig sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 9). Das Urteil des Verwaltungsgerichts erwuchs am 22. Mai 2021 in Rechtskraft.

Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 gewährte der Vorsteher des PD dem Rekurrenten das rechtliche Gehör zu einer geplanten Freistellungsverfügung. Mit Stellungnahme vom 30. Juli 2021 machte der Rekurrent geltend, die Voraussetzungen für seine Freistellung seien nicht erfüllt, weshalb davon abzusehen sei. Zudem brachte er vor, der Vorsteher des PD sei befangen, und beantragte er, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand trete. Mit Schreiben vom 17. September 2021 informierte der Vorsteher des Gesundheitsdepartements (nachfolgend: GD) als Stellvertreter des Vorstehers des PD den Rekurrenten, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand getreten sei und er die Verfahrensführung übernommen habe. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2021 (nachfolgend: Freistellungsverfügung) erkannte der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD, dass der Rekurrent bis zum 31. März 2022 von der Arbeitsleistung beim B____ freigestellt werde, dass er bis zu diesem Zeitpunkt sämtliche Ferien zu beziehen und allfällige Überstunden zu kompensieren habe und einer allfälligen Beschwerde (richtig: Rekurs) die aufschiebende Wirkung entzogen werde.

Am 8. November 2021 meldete der Rekurrent gegen die Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 (im Betreff wird fälschlicherweise die Feststellungsverfügung vom 15. September 2020 genannt) beim Regierungsrat Rekurs an mit dem Antrag auf vollumfängliche Aufhebung der angefochtenen Verfügung, dem Eventualantrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung und dem Verfahrensantrag, die aufschiebende Wirkung des Rekurses sei wiederherzustellen und der Rekurrent sei unverzüglich wieder als Direktor des B____ einzusetzen. Am 12. November 2021 überwies das JSD den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Verfügung vom 25. November 2021 wies der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident den sinngemässen Verfahrensantrag, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und den Rekurrenten unverzüglich wieder als Direktor des B____ einzusetzen, ab. Mit Rekursbegründung vom 29. November 2021 (nachfolgend: Rekursbegründung) wiederholte der Rekurrent seine Anträge und seinen Verfahrensantrag. Da der Rekurrent den wiederholten Verfahrensantrag nicht begründet und keinen Umstand genannt hatte, der Anlass für eine Wiedererwägung der Verfügung vom 25. November 2021 hätte bieten können, trat der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident auf den wiederholten Verfahrensantrag mit Verfügung vom 2. Dezember 2021 nicht ein. Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2022 beantragte das PD, der Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Rekurrenten abzuweisen. Am 4. April 2022 replizierte der Rekurrent und hielt abgesehen vom Verfahrensantrag an seinen Rechtsbegehren fest.

Am 3. September 2021 reichte der Rekurrent beim Regierungsrat eine Rechtsverzögerungsbeschwerde (richtig: Rechtsverzögerungsrekurs; nachfolgend: Rechtsverzögerungsrekurs) ein. Mit Beschluss vom 27. September 2021 überwies das JSD den Rechtsverzögerungsrekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der Rekurrent beantragte mit seinem Rechtsverzögerungsrekurs, es sei festzustellen, dass das Verfahren zum Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Rekurrenten seitens des PD zu Unrecht verzögert werde (Antrag 1). Zudem sei der Rekurrent mit sofortiger Wirkung wieder in die Funktion als Direktor des B____ einzusetzen und sei ihm die Ausübung dieser Funktion zu ermöglichen (Antrag 2). Schliesslich sei dem Rekurrenten «für das Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde eine angemessene Entschädigung zuzusprechen» (Antrag 3). Mit Vernehmlassung vom 2. November 2021 beantragte der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD, das Verfahren betreffend den Rechtsverzögerungsrekurs sei infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (Antrag 1). Eventualiter sei auf den Rechtsverzögerungsrekurs nicht einzutreten (Antrag 2). Subeventualiter sei Antrag 1 des Rechtsverzögerungsrekurses abzuweisen und sei auf Antrag 2 des Rechtsverzögerungsrekurses nicht einzutreten. Die Kosten des Verfahrens seien dem Rekurrenten aufzuerlegen und es sei ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag 4). Mit Replik vom 26. November 2021 beantragte der Rekurrent, es sei festzustellen, dass das Verfahren zum Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Rekurrenten seitens des PD zu Unrecht verzögert worden sei (Rechtsbegehren 1), unter o/e Kostenfolge zu Lasten des PD (Rechtsbegehren 2).

Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Rekurs gegen die Freistellungsverfügung (VD.2021.253) und der Rechtsverzögerungsrekurs (VD.2021.216) werden vom Verwaltungsgericht in zwei getrennten Verfahren beurteilt. Die Urteile ergingen auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.                Formelles

1.1              Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 12. November 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

1.2.1         

1.2.1.1       Zum Rekurs an das Verwaltungsgericht ist vorbehältlich besonderer Rekursrechte berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 13 Abs. 1 VRPG). Diese Legitimationsvoraussetzungen entsprechen denjenigen von Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110). Der Rekurrent muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Sein Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein. Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für den Rekurrenten sowohl beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine praktische Bedeutung hat und die Gutheissung seines Rechtsmittels ihm einen gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteils verhindert wird. Wenn der Nachteil auch bei Gutheissung des Rekurses nicht mehr behoben werden könnte, fehlt es an einem aktuellen praktischen Interesse. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn der angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr entfalten kann, weil das Ereignis, auf das er sich bezieht, bereits stattgefunden hat. Kein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht auch dann, wenn die Interessen in einem anderen Verfahren gewahrt werden können (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1, mit zahlreichen Hinweisen). Unter Vorbehalt abweichender spezialgesetzlicher Bestimmungen verleiht insbesondere der Zweck der Vorbereitung eines Staatshaftungsverfahrens einem Rechtsuchenden keinen Anspruch darauf, dass auf seinen Rekurs gegen eine Verfügung trotz Entfallens des aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses eingetreten wird (vgl. BGer 8C_596/2017 vom 1. März 2018 E. 5.3.4). Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1, mit Hinweisen). Fehlt das aktuelle Rechtsschutzinteresse bei der Einreichung des Rekurses, so ist auf diesen nicht einzutreten; fällt es im Verlauf des Rekursverfahrens dahin, so wird das Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.2, mit Hinweisen).

1.2.1.2       Wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige Überprüfung auf dem Rekursweg jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich und deshalb kein endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen herbeizuführen ist, verzichtet das Verwaltungsgericht ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.4 mit Nachweisen). Das Bundesgericht verzichtet zumindest dann auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143, 139 I 206 E. 1.1 S. 208; BGer 2C_329/2021 vom 21. September 2021 E. 4.5.1, 2C_1052/2016 und 2C_1053/2016 vom 26. April 2017 E. 1.3).

1.2.2              

1.2.2.1       Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt. Im Zeitpunkt der Einreichung des Rekurses hatte er auch ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Abänderung. Da Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens bloss die Freistellung des Rekurrenten bis zum 31. März 2022 ist, ist sein aktuelles Rechtsschutzinteresse aber am 1. April 2022 entfallen.

1.2.2.2       Im vorliegenden Fall geht es insbesondere um die Frage, ob und wenn ja unter welchen Voraussetzungen im öffentlichen Personalrecht des Kantons Basel-Stadt Freistellungen ausserhalb des Anwendungsbereichs von § 25 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) zulässig sind (vgl. insbesondere unten E. 3.3 und 3.7 f.). Dabei handelt es sich um Grundsatzfragen, die sich unter ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt. Falls die damalige Vorsteherin des PD bereits im Zeitpunkt der nichtigen mündlichen Freistellung eine formgültige schriftliche Gestaltungsverfügung erlassen hätte, wäre eine rechtzeitige Überprüfung im vorliegenden Fall aufgrund der langen Dauer der Freistellung von mehr als eineinhalb Jahren ausnahmsweise möglich gewesen. Da die subsidiäre gesetzliche Kündigungsfrist ab dem zweiten Anstellungsjahr bloss drei Monate beträgt und vertraglich maximal eine Kündigungsfrist von sechs Monaten vereinbart werden kann (§ 28 Abs. 1 und 2 PG), dürften Freistellungen im Zusammenhang mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses in der Regel aber deutlich weniger lange dauern. Daher wäre eine rechtzeitige Überprüfung durch das Verwaltungsgericht kaum je möglich. Aus den vorstehenden Gründen ist im vorliegenden Fall ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten und trotz dessen Wegfall auf den Rekurs einzutreten.

1.3              Streitgegenstand ist das in der angefochtenen Verfügung geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 285). Der Streitgegenstand wird durch das Anfechtungsobjekt begrenzt. Der Streitgegenstand darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, S. 505). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungsgericht nicht zu behandeln (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 1.4). Soweit Sachanträge über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Begehren hinausgehen, bleiben sie vom Verwaltungsgericht unberücksichtigt (§ 19 VRPG; VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 505). Entsprechend tritt das Verwaltungsgericht auf erstmals bei ihm gestellte Anträge nicht ein (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 505).

1.4              Gemäss § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.2; Stamm, a.a.O., S. 477, 505). In der Begründung ist substanziiert darzulegen, inwiefern und weshalb die angefochtene Verfügung fehlerhaft sein und antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu hat sich der Rekurrent mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Die Begründung muss somit nicht nur substanziiert, sondern auch sachbezogen sein (VGE VD.2020.265 vom 26. November 2021 E. 4.2.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1; vgl. Stamm, a.a.O., S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305). Im Übrigen gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das Rügeprinzip (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 504). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1).

1.5

1.5.1          Art. 110 BGG schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Daraus folgt, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). Bis zu welchem Zeitpunkt im Verfahren diese vorgebracht werden dürfen, regelt das Bundesrecht indessen nicht. Es ist vielmehr Sache des anwendbaren kantonalen Verfahrensrechts, hierüber die erforderlichen Bestimmungen aufzustellen (BGer 2C_52/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.2, 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.4, 2C_354/2009 vom 30. Juni 2010 E. 3.1; VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). In späteren Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). Auch echte Noven können jedoch nicht unbeschränkt vorgebracht werden. Wenn das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren in die Phase der Urteilsberatung übergegangen ist, muss den Verfahrensbeteiligten grundsätzlich das Vorbringen echter und unechter Noven verwehrt sein. In der Phase der Urteilsberatung muss der Prozessstoff abschliessend so fixiert sein, dass das Gericht die Sache gestützt darauf sorgfältig beraten und zügig ein Urteil fällen kann. In dieser Phase darf es nicht mehr möglich sein, dass die Verfahrensbeteiligten mit einer Noveneingabe einen Unterbruch der Urteilsberatung erzwingen. Wenn das Urteil des Verwaltungsgerichts mittels eines Zirkulationsbeschlusses herbeigeführt wird, beginnt die Phase der Urteilsberatung spätestens im Zeitpunkt, in dem der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident seinen Antrag in Zirkulation setzt.

1.5.2          Am [...] 2022 wurde ein Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt zum B____ vom [...] 2022 publiziert. Am 19. Mai 2022 (Eingang beim Verwaltungsgericht am 20. Mai 2022) reichte der Rekurrent eine Noveneingabe ein. Damit beantragt er die Berücksichtigung des Berichts vom [...] 2022 sowie die Edition eines vertraulichen schriftlichen Statements der mit dem Konfliktklärungsprozess beauftragten Beraterinnen vom 9. Juli 2020 und eines Berichts eines externen Experten betreffend Vorfälle angeblicher sexueller Belästigungen, die im Bericht erwähnt werden. Im vorliegenden Fall begann die Zirkulation am [...] 2022. Damit wurde der Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom [...] 2022 nach dem Beginn der Phase der Urteilsberatung publiziert und erfolgte die Noveneingabe ebenfalls nach dem Beginn der Beratungsphase. Folglich ist auf die Noveneingabe vom 19. Mai 2022 nicht einzutreten und hat das Verwaltungsgericht den Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom [...] 2022 sowie das Statement und den Bericht, die darin erwähnt werden, nicht zu berücksichtigen.

1.6              Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 1.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 1.3).

1.7              Im Fall von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) findet gemäss § 25 Abs. 2 VRPG eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Der Verzicht auf den Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (BGE 134 I 331 E. 2.1 S. 333; VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3, VD.2011.204 vom 13. März 2013 E. 1.2). Entsprechendes gilt für den Verzicht im Sinn von § 25 Abs. 2 VRPG (VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2017.90 vom 21. Dezember 2017 E. 1.3, VD.2017.147 vom 3. Dezember 2017 E. 1.4). Da die Parteien auch stillschweigend auf ihren Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichten können, haben sie in jenen Verfahren, für die das anwendbare Prozessrecht eine solche nicht zwingend vorschreibt, einen Verfahrensantrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung zu stellen. Wenn sie dies unterlassen, wird angenommen, sie hätten auf die Ausübung ihres Anspruchs auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichtet (BGE 134 I 331 E. 2.3 S. 333; VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3). Ein Antrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung ist in der Regel verspätet, wenn er nicht während des ordentlichen Schriftenwechsels gestellt wird (VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3; vgl. BGE 134 I 331 E. 2.3.2 S. 334 f.). Mit Verfügung vom 11. Februar 2022 wies der Verfahrensleiter den Rekurrenten darauf hin, dass Verzicht auf die Durchführung einer Parteiverhandlung angenommen werde und der Entscheid unter Vorbehalt allfälliger Beweisabnahmen auf dem Zirkulationsweg erfolge, wenn der Rekurrent nicht innert Frist bis zum 25. Februar 2022 die Durchführung einer mündlichen Parteiverhandlung beantrage. Der Rekurrent stellte keinen entsprechenden Antrag und reichte am 4. April 2022 eine schriftliche Replik ein. Damit hat er auf seinen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichtet.

1.8              Der Rekurrent macht geltend, dass sein Personaldossier, das sich in den Akten des Verwaltungsverfahrens befindet, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, Dokumente enthalte, die im Personaldossier, das er am 6. Mai 2020 erhalten habe, gefehlt hätten, und beantragt einen Vergleich zwischen dem am 6. Mai 2020 ausgehändigten Personaldossier und seinem aktuellen Personaldossier (Replik Ziff. 14). Diese Rüge und dieser Antrag gehen an der Sache vorbei. Am 17. Mai 2021 und damit vor der Gewährung des rechtlichen Gehörs betreffend die Freistellungsverfügung händigte das PD dem Rechtsvertreter des Rekurrenten dessen Personaldossier nochmals aus. Damit ist es von vornherein irrelevant, ob das am 6. Mai 2020 ausgehändigte Personaldossier vollständig gewesen ist oder nicht. Betreffend das am 17. Mai 2021 ausgehändigte Personaldossier erhebt der Rekurrent nur die unbegründete Rüge, die Weisung vom 20. September 2019 habe darin gefehlt (vgl. dazu unten E. 2.8.4). Schliesslich beanstandet der Rekurrent, auch in den Akten des Verwaltungsverfahrens, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, fehlten zahlreiche Dokumente, die in das Personaldossier gehört hätten. Als Beispiele nennt er aber bloss «die Weisungen von aRP D____ zur Zensur des Jahresberichts 2018 vom April und Mai 2019», «die Weisung im Krankenstand, den Sachverhalt zum E____ zu klären», und «die angeblich vorhandenen – bestrittenen – Klagen von Mitarbeitenden» (Replik Ziff. 14). Bereits mit E-Mail vom 2. Juni 2021 machte der Rekurrent geltend, die «Weisung zur Zensur des Jahresberichts 2018» fehle in seinem Personaldossier. Mit E-Mail vom 10. Juni 2021 erklärte das PD, es sei ihm nicht klar, was für ein Dokument der Rekurrent damit anspreche, und ersuchte es ihn um nähere Informationen. Der Rekurrent macht nicht geltend, dass er dem PD solche erteilt hätte, und substanziiert die Umschreibung abgesehen von der Angabe zweier Monate auch in der Replik nicht weiter. Zudem begründet er nicht ansatzweise, weshalb die angeblichen Weisungen Bestandteil seines Personaldossiers sein sollten. Damit bleibt die Rüge der Unvollständigkeit des Personaldossiers diesbezüglich unbegründet. Die Rüge bezüglich der Weisung betreffend das «E____» entbehrt jeglicher Relevanz (vgl. dazu unten E. 2.9). Zur Substanziierung der Feststellung, dass sich die Situation im B____ gebessert habe, erklärt das PD in seiner Vernehmlassung zwar, dass die Beschwerden über unzulässige Verhaltensweisen massiv abgenommen hätten (Vernehmlassung Ziff. 140 und 160). Schriftliche Beschwerden gegen den Rekurrenten hat das PD damit aber nicht behauptet. Damit besteht auch kein Hinweis auf Beschwerden, die das PD im Personaldossier des Rekurrenten hätte ablegen können. Insgesamt besteht damit kein Anlass zur Annahme, das Personaldossier oder die Akten seien unvollständig. Im Übrigen legt der Rekurrent nicht ansatzweise dar, weshalb eine allfällige Unvollständigkeit relevant sein sollte.

2.                Auseinandersetzungen, Konflikte und Unruhe im B____ und seinem Umfeld

2.1

2.1.1          Gemäss den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung kam es im B____ unter der Führung des Rekurrenten zu erheblichen Auseinandersetzungen, die insbesondere den Mitarbeitenden im B____ geschadet hätten (angefochtene Verfügung E. 2c S. 6 und E. 3 S. 8 f.). Der Rekurrent bestreitet dies (vgl. Rekursbegründung Ziff. 104 f.).

2.1.2          Gemäss dem der Vereinbarung vom 14. Januar 2020 beigelegten Memorandum des PD vom gleichen Tag wollte der Rekurrent «seine Tätigkeit beim B____ trotz bestehender Schwierigkeiten fortsetzen» und hielt er «die Schwierigkeiten für lösbar». «Von Seiten des Präsidialdepartements [bestanden] zumindest Zweifel, ob [der Rekurrent] die Ursachen und die Schwere der bestehenden Problematik sachgerecht beurteilt. Man [sei] jedoch bereit, einer weiteren Zusammenarbeit mit Unterstützung durch Supervision eine Chance einzuräumen» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 1). «Die Äusserungen [des Rekurrenten] im Zusammenhang mit der Inventarisierungs-Thematik [hätten] zu Irritationen und zu öffentlichen Reaktionen von Seiten von Museumsmitarbeitenden geführt. Das Verhältnis zwischen [dem Rekurrenten] und zumindest einem Teil der Belegschaft [sei] deswegen sowie auch aufgrund weiterer Spannungsfelder derzeit belastet» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3). Gemäss der Vereinbarung (Ziff. 5) hat der Rekurrent das Memorandum zur Kenntnis genommen und ist er damit einverstanden. Aus den zitierten Passagen des Memorandums kann geschlossen werden, dass am B____ eine schwierige Situation und ein Konflikt zwischen dem Rekurrenten und nicht der Geschäftsleitung angehörenden Mitarbeitenden bestanden hat, für die der Rekurrent zumindest mitverantwortlich gewesen ist.

2.1.3          Am 14. Januar 2020 vereinbarten die Parteien, dass die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen (Coaching, Konfliktklärung/abgeleitete Massnahmen zur Lösung, Feedback-Gruppe) begleitet werden sollte (Vereinbarung Ziff. 5). Solche Massnahmen wären unnötig gewesen und daher nicht vereinbart worden, wenn es im B____ und seinem Umfeld keine erheblichen Konflikte gegeben hätte, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist.

2.1.4          Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 werden mit dem Coaching und dem Konfliktklärungsprozess die folgenden Ziele angestrebt: Die Geschäftsleitung des B____ funktioniert, unter den Mitarbeitenden herrscht Ruhe und das Verhältnis zur Museumsleitung ist intakt, das Verhältnis unter den Museumsdirektoren ist spannungsfrei und die Zusammenarbeit mit dem Departement ist konfliktfrei. «Die Zielsetzung des Coachings soll[e] darin bestehen, zusammen mit [dem Rekurrenten] frühzeitig Konfliktpotential seiner Handlungen zu erkennen und gemeinsam das Vertrauen zu den relevanten Bezugspersonen, d.h. zu Mitarbeitenden, Geschäftsleitung, Museumsdirektoren, PD (wieder) aufzubauen bzw. zu stärken» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 2). Von Seiten PD besteh[e] die Erwartung, dass sich [der Rekurrent] konstruktiv auf die Coaching-Begleitung [einlasse] und die Begleitung [nutze], um die Wirkung seines Verhaltens inskünftig stärker zu reflektieren. […] Von Seiten PD besteh[e] die Erwartung, dass sich [der Rekurrent] konstruktiv auf den Konfliktklärungsprozess und die abgeleiteten Massnahmen zur Lösung [einlasse], um die belastete Situation zu bereinigen. Wesentlich erschein[e] dabei, dass im Rahmen der Konfliktklärung eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden [werde]. Der Mediationsprozess soll[e] zu einer konstruktiven Integration auch von kritischen Mitarbeitenden führen» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3 f.). In der auch vom Rekurrenten unterzeichneten Coaching Vereinbarung vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] wurden die folgenden Ziele formuliert: Beruhigung der Situation im B____, gute und konstruktive Zusammenarbeit auf der Ebene Geschäftsleitung, Bereinigung der Konflikte zwischen Museumsleitung und der Belegschaft, möglichst spannungsfreie Gestaltung des Verhältnisses zu den anderen Museumsdirektorin/-direktoren, konstruktive und spannungsfreie Gestaltung der Zusammenarbeit mit den Verantwortlichen auf Seiten PD. Da Ziele für ein Coaching und einen Konfliktklärungsprozess nur bei entsprechenden Handlungsbedarf formuliert werden, ist davon auszugehen, dass in den erwähnten Bereichen Defizite bestanden haben.

2.1.5          Die Parteien vereinbarten, dass das PD die Belegschaft des B____ anlässlich einer Informationsveranstaltung zu Beginn der Woche vom 13. Januar 2020 darüber informiere, dass der Wiedereinstieg des Rekurrenten durch Coaching-Massnahmen unterstützt werde und mit der gesamten Belegschaft Gespräche im Rahmen eines Konfliktklärungsprozesses stattfinden würden. Das Ziel bestehe darin, die Situation im B____ nach innen und aussen zu beruhigen und zu einer konstruktiven Zusammenarbeit zu finden (Vereinbarung Ziff. 9). Aus dieser vereinbarten Kommunikation ist zu schliessen, dass im B____ Unruhe, eine ungenügende Zusammenarbeit und Konflikte, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist, geherrscht haben.

2.1.6          Gemäss dem von der Personalleiterin des PD erstellten Protokoll wies der Rechtsvertreter des Rekurrenten anlässlich einer Sitzung vom 11. Oktober 2019 darauf hin, dass die Schuld an der damaligen Situation nicht ausschliesslich dem Rekurrenten zuzuweisen sei (Rekursbeilage 16 S. 2). Mit Schreiben vom 20. Dezember 2019 machte der Rechtsvertreter des Rekurrenten geltend, diese Darstellung sei falsch, weil er nur gesagt habe, dass das, was er bisher gehört habe, sehr einseitig gewesen sei, und beide Seiten Fehler gemacht hätten (Rekursbeilage 17 S. 3). Selbst wenn bloss auf die vom Rechtsvertreter des Rekurrenten behauptete Aussage abgestellt würde, hätte der Rekurrent damit zugestanden, dass auch er Fehler begangen hat.

2.1.7          Aus den vorstehenden Gründen besteht kein Zweifel, dass es im B____ unter der Führung des Rekurrenten entsprechend den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung zu erheblichen Auseinandersetzungen gekommen ist, dass im B____ unter der Führung des Rekurrenten Unruhe geherrscht hat, dass es im B____ und seinem Umfeld erhebliche Konflikte gegeben hat, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist, dass der Rekurrent für die schwierige Situation im B____ und seinem Umfeld zumindest mitverantwortlich gewesen ist und dass die vorstehend erwähnten Probleme nicht nur die Geschäftsleitung, sondern insbesondere auch andere Mitarbeitende des B____ betroffen haben. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, sind die Vorbringen des Rekurrenten nicht geeignet, die Richtigkeit der vorstehenden Feststellungen in Frage zu stellen.

2.2              Der Rekurrent macht geltend, unter seiner Leitung habe es seines Wissens wegen ihm weder beim PD, noch bei der Ombudsstelle, noch beim Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) noch bei sonst einer Instanz irgendwelche Beschwerden von Mitarbeitenden des B____ gegeben (Rekursbegründung Ziff. 105). Aus diesen Behauptungen des Rekurrenten kann selbst bei Wahrunterstellung nicht geschlossen werden, die vorstehend (vgl. oben E. 2.1) festgestellten Probleme hätten nicht bestanden oder der Rekurrent sei dafür nicht zumindest mitverantwortlich gewesen.

2.3                 

2.3.1          Im Vorwort des Jahresberichts 2019 des B____ ([...]; nachfolgend Jahresbericht 2019) erklärte der Präsident der Kommission zum B____, F____ (nachfolgend: F____), die ausserordentlichen Leistungen des B____ im Jahr 2019 seien dem Rekurrenten zu verdanken. Er habe mit unermüdlichem Einsatz und trotz Widerständen und medialem Druck mit seinem Team vollbracht, was sie sich von seiner Berufung nach Basel versprochen hätten (vgl. Jahresbericht 2019 S. [...]). Da sich das Vorwort insbesondere auch an Donatorinnen, Gönner, Leihgeberinnen und Kooperationspartner richtet (vgl. Jahresbericht 2019 S. [...]), erscheint es denkbar, dass die Bewertung der Leistungen des Rekurrenten etwas euphorisch ausgefallen ist. Immerhin hat aber auch die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten anlässlich einer Sitzung vom 11. Oktober 2019 inhaltlich herausragende Leistungen attestiert (Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 1). Selbst wenn von ausserordentlichen oder inhaltlich herausragenden Leistungen des Rekurrenten ausgegangen wird, können im B____ und seinem Umfeld jedoch Unruhe und erhebliche Konflikte geherrscht haben, für die der Rekurrent zumindest mitverantwortlich gewesen ist. Insbesondere schliessen entsprechende Leistungen Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit und Mängel bei der Kommunikation, wie sie von der Vorsteherin des PD anlässlich der Sitzung vom 11. Oktober 2019 geltend gemacht worden sind (vgl. Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 1 f.) keineswegs aus.

2.3.2          Die positiven Äusserungen auf den weiteren vom Rekurrenten zitierten Seiten des Jahresberichts 2019 (Rekursbegründung Ziff. 11, mit Verweis auf Jahresbericht 2019 S. 9 f., 140 und 145) betreffen nicht den Rekurrenten persönlich. Falls es sich um Lob über den Rekurrenten handelte, wäre dieses im Übrigen als reines Selbstlob zu qualifizieren, weil der Rekurrent Herausgeber und einer von zwei Redaktoren des Jahresberichts ist (Jahresbericht 2019 S. [...]) und einen der zitierten Texte sogar ausdrücklich als Autor gezeichnet hat (Jahresbericht 2019 S. [...]).

2.4              Wie sich die Medien über den Rekurrenten geäussert haben, ist entgegen seiner Ansicht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11) unerheblich, weil nicht erstellt ist, dass sie über die für eine fundierte Beurteilung erforderlichen Kenntnisse verfügt haben. Im Übrigen nennt der Rekurrent für seine Behauptung, die Medien hätten sich nur positiv über ihn geäussert, bloss einen Zeitungsbeitrag vom 5. August 2020 (Rekursbeilage 5). Ein einziger Beitrag ist zum Beweis dieser Behauptung offensichtlich nicht geeignet. Im Übrigen attestiert der erwähnte Zeitungsbeitrag dem Rekurrenten zwar Erfolge im Bereich der Drittmittel und der Erträge aus den Eintrittsgebühren und befasst sich mit der Frage der Ermittlung der Besucherzahlen, äussert sich aber nicht zu den übrigen Aspekten der Tätigkeit des Rekurrenten.

2.5              Der Rekurrent scheint glauben machen zu wollen, die damalige Vorsteherin des PD habe in einem Interview vom 14. Juli 2020 (Rekursbeilage 6) erklärt, seit dem Jahr 2019 habe es am B____ keinen Konflikt mehr gegeben (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11). Eine solche Tragweite kann der Äusserung der Vorsteherin nicht beigemessen werden. Im erwähnten Interview machte eine Kandidatin für das Regierungspräsidium geltend, es bestehe eine Diskrepanz zwischen der Qualität der Kulturinstitutionen und deren öffentlichen Wahrnehmung, und erklärte sie wörtlich: «2019 war zwar erfolgreich für die Museen, aber in der Öffentlichkeit war die Wahrnehmung eine negative – beispielsweise der Konflikt am B____.» Die Vorsteherin des PD antwortete darauf: «Das war früher. 2019 war sehr erfolgreich.» Diese Antwort kann sich ohne weiteres bloss auf die öffentliche Wahrnehmung beziehen. Bereits deshalb kann daraus nicht geschlossen werden, es hätten intern keine Konflikte bestanden.

2.6              Im Kontext der im Dezember 2017 veröffentlichten Museumsstrategie Basel-Stadt wurde die Durchführung von Betriebsanalysen der fünf staatlichen Museen angeordnet. Die Bedeutung der Betriebsanalyse B____ für das vorliegende Verfahren wird dadurch erheblich relativiert, dass ihr Ziel darin bestanden hat, Transparenz bezüglich der Leistung sowie Finanzierung zu erreichen, um eine angemessene und nachvollziehbare Festlegung von Leistungsvereinbarung und Globalbudget zu gewährleisten und sie bereits in der Zeit von Dezember 2018 bis April 2019 erfolgt ist (vgl. [...]; nachfolgend: Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 3). Damit standen das Verhalten und die Leistungen der Mitarbeitenden sowie allfällige Konflikte jedenfalls nicht im Zentrum der Analyse und können dieser keine Informationen zur Situation nach April 2019 entnommen werden. Gemäss dem Abschlussbericht bewerte zwar der überwiegende Anteil der interviewten Mitarbeitenden des B____ die neue Direktion positiv. Im Bericht wird aber auch festgehalten, dass die Bewertung der Unternehmens- und Führungskultur unter den Mitarbeitenden zweigeteilt ausgefallen sei und ein Teil der interviewten Mitarbeitenden die neue Direktion negativ beurteilt habe. Zudem dürfte das Ergebnis kaum repräsentativ sein, weil wohl nur gut 20 Mitarbeitende interviewt worden sind (vgl. Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 3 und 54). Jedenfalls kann dem Bericht keineswegs entnommen werden, nur ganz wenige Mitarbeitende des B____ hätten eine schlechte Stimmung behauptet und geschürt (vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 12). Weiter ist dem Abschlussbericht zwar zu entnehmen, dass aufgrund früherer Personalentscheidungen Unruhen bestanden haben. Dass diese Personalentscheidungen vor dem Stellenantritt des Rekurrenten gefällt worden sind, lässt sich dem Bericht aber nicht entnehmen. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Jedenfalls kann aus dem Bericht entgegen der Darstellung des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 11 und 105) nicht geschlossen werden, es habe nur noch infolge früherer Personalentscheidungen Unruhen gegeben. Im Bericht wurden als weitere Schwächen diffuse Zuständigkeiten und Kompetenzen zwischen Abteilungen sowie Störungen der Zusammenarbeit zwischen Abteilungen aufgrund persönlicher Befindlichkeiten festgestellt (Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 52). Es erscheint naheliegend, dass auch daraus Konflikte entstanden sind.

2.7              Der Rekurrent behauptet, trotz seiner guten Leistungen sei er durch die damalige Vorsteherin des PD und die von ihr implementierte Co-Leitung der Abteilung [...] wiederholt mit schwierigen Situationen konfrontiert worden, weshalb sich das Arbeitsklima für ihn zunehmend verschlechtert habe (Rekursbegründung Ziff. 12). Aus diesen unsubstanziierten Behauptungen kann der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zudem gehört es zu den Aufgaben eines leitenden Angestellten mit einem entsprechend hohen Lohn wie dem Rekurrenten (im Zeitpunkt des Abschlusses des Arbeitsvertrags vom 27. November 2017 Lohnklasse [...], Stufe [...], Monatsgehalt CHF [...] brutto zuzüglich 13. Monatslohn pro rata [Rekursbeilage 3 im Verfahren VGE VD.2020.262]), auch schwierige Situationen zu meistern.

Der Rekurrent behauptet, verschiedene Personen hätten ihm zugetragen, dass eine der beiden Co-Leiterinnen der Abteilung [...] gegenüber Dritten erklärt habe, dass er [...]. Der Rekurrent habe dies der damaligen Vorsteherin des PD als diskriminierende Äusserung gemeldet, ohne dass etwas unternommen worden sei (Rekursbegründung Ziff. 12). Die damalige Vorsteherin des PD erklärte, dass gemäss ihrer Abklärung keine solche Aussage gemacht worden sei (Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 2). Angaben dazu, wann die Co-Leiterin der Abteilung [...] die Äusserung wem gegenüber gemacht haben soll und von wem er davon erfahren haben will, ist der Rekurrent vollständig schuldig geblieben. Es ist auch nicht Sache des Verwaltungsgerichts, ohne irgendwelche näheren Angaben dazu, welche Informationen sich wo befinden sollen, im als Beweismittel erwähnten Fernsehbeitrag vom 28. November 2018 mit einer Dauer von 29 Minuten nach allfälligen Hinweisen auf entsprechende Äusserungen zu suchen. Daher kann der Rekurrent mangels Substanziierung und Beweises nichts aus seiner Behauptung betreffend diskriminierende Äusserungen ableiten.

Weiter beanstandet der Rekurrent, dass er ab Sommer 2019 für die angeblich schlechte Stimmung im B____ verantwortlich gemacht worden sei, obwohl das B____ im Rahmen einer Mitarbeiterumfrage im Präsidialdepartement und damit auch an den fünf staatlichen Museen aus dem Jahr 2018 unter diesen Museen am besten abgeschnitten habe. Zum Beweis beantragt er die Edition dieser Mitarbeiterumfrage (Rekursbegründung Ziff. 12). Selbst bei Wahrunterstellung der diesbezüglichen Behauptungen des Rekurrenten beweist die Mitarbeiterumfrage aus dem Jahr 2018 offensichtlich nicht, dass im Sommer 2019 im B____ keine schlechte Stimmung geherrscht hat. Der Beweisantrag ist daher mangels Entscheidrelevanz abzuweisen.

2.8

2.8.1          Der Rekurrent behauptet, die Arbeitssituation im B____ sei bereits vor seinem Stellenantritt äussert angespannt gewesen. Wenige Mitarbeitende, namentlich drei Kuratorinnen, hätten bereits seine Vorgängerin, H____, aus dem Amt vertrieben und ihn bereits vor seinem Stellenantritt bekämpft. Der Rekurrent habe gegen diese Mitarbeitenden personalrechtlich vorgehen wollen, nachdem sie in der G____ einen tatsachenwidrigen Leserbrief veröffentlicht hätten (Rekursbegründung Ziff. 13 f.). Mit Weisung vom 20. September 2019 habe die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten jedoch untersagt, irgendwelche personalrechtlichen Massnahmen gegenüber Mitarbeitenden des B____ zu ergreifen (Rekursbegründung Ziff. 14 und 32). Im Personaldossier des Rekurrenten, welches das PD im Sommer 2021 herausgegeben habe, sei diese Weisung nicht enthalten (Rekursbegründung Ziff. 14).

2.8.2          Für seine Behauptungen, drei Kuratorinnen hätten seine Vorgängerin aus dem Amt vertrieben und ihn bereits vor seinem Stellenantritt bekämpft, ist der Rekurrent jegliche Substanziierung und jeglichen Beweis schuldig geblieben. Der als Beweismittel eingereichte Medienbeitrag vom 17. Mai 2015 (Rekursbeilage 7) stützt die Darstellung des Rekurrenten nicht. Das Protokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 (Rekursbeilage 8) stellt kein taugliches Beweismittel dar, weil es vom Rechtsvertreter des Rekurrenten verfasst worden ist und bezüglich der vorstehend erwähnten Thematik nur unsubstanziierte Behauptungen des Rekurrenten und seines Rechtsvertreters wiedergibt (Rekursbeilage 8 S. 2 f. und 6).

2.8.3          Die Behauptung, Mitarbeitende bzw. drei Kuratorinnen des B____ hätten in der G____ einen tatsachenwidrigen Leserbrief veröffentlicht, ist mangels Substanziierung und Beweises ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Der anwaltlich vertretene Rekurrent genügt diesbezüglich seiner Begründungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. dazu oben E. 1.4 f.) nicht, indem er bloss pauschal auf einen Medienbeitrag ([...]) verweist und nicht einmal eine Kopie des beanstandeten Leserbriefs einreicht. Zudem wird die Behauptung des Rekurrenten auch durch den eingereichten Medienbericht nicht belegt. In der G____ behauptete ein Journalist, 62 % der Exponate des B____ seien nicht auffindbar (vgl. [...]; [...]; [...]). In der G____ wurde in der Rubrik «Einspruch» ein mit «Team des B____» gezeichneter Beitrag publiziert. Dieser Beitrag soll gemäss dem Medienbericht vom [...] von Kuratorin I____ im Namen ihres Teams bzw. von Kuratorin I____ sowie zehn Kolleginnen und Kollegen, die nicht namentlich genannt werden wollten, verfasst worden sein (Rekursbeilage 9). Im Beitrag des Teams des B____ wird geltend gemacht, die in der G____ aufgestellte Behauptung, zwei Drittel der Museumsobjekte seien unauffindbar, stimme nicht. Das B____ betreue rund 250'000 Objekte, die einzeln oder in Konvoluten in seiner digitalen Sammlungsdatenbank erfasst seien. Jedem Datensatz sei die alte, analoge Inventarkarte angehängt. Bei 40 % der Datensätze befinde sich auf der Hauptseite ein Standorteintrag. Bei den übrigen rund 60 % brauche es für die Ermittlung des Standorts einen weiteren Klick auf die eingescannte Inventarkarte oder einen Gang an die thematisch geordneten Rollschrankanlagen in einem der acht Depots des B____. Im Medienbeitrag vom [...], macht derselbe Journalist, der die kritisierte Behauptung aufgestellt hat, geltend, die Angaben im Beitrag der Mitarbeitenden des B____ stünden im Widerspruch zum Ergebnis der Betriebsanalyse und zu einem der G____ vorliegenden Strategiepapier (Rekursbeilage 9). Dabei soll es sich um einen vom Rekurrenten verfassten Bericht «[...]» aus dem Jahr 2017 handeln (vgl. [...]).

Die Behauptung, zwischen den Angaben der Mitarbeitenden des B____ und dem Ergebnis der Betriebsanalyse bestehe ein Widerspruch, ist falsch. Gemäss dem Abschlussbericht zur Betriebsanalyse fehlt zwar bei 62 % der inventarisierten Objekte die Standortangabe (Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 14). Damit kann aber ohne weiteres entsprechend der Darstellung der Mitarbeitenden des B____ bloss gemeint sein, dass die Standortangaben auf der Hauptseite der digitalen Sammlungsdatenbank fehlen. Dass die Objekte wegen der fehlenden Standortangaben nicht auffindbar seien, kann dem Abschlussbericht zur Betriebsanalyse nicht entnommen werden. Aufgrund des Zeitungsberichts ist es offensichtlich, dass der Journalist aus den Angaben im Strategiepapier die gleichen Fehlschlüsse gezogen hat wie aus denjenigen in der Betriebsanalyse. So behauptet er, nur die 3'000 [...], die über einen vollständigen, wissenschaftlich korrekten Eintrag in der Datenbank verfügten, seien auffindbar ([...]), obwohl gemäss den nachvollziehbaren Ausführungen im Beitrag der Mitarbeitenden des B____ ein solcher Eintrag nicht Voraussetzung für die Ermittlung des Standorts der Objekte ist.

Beim Bericht des Rekurrenten vom 5. November 2017 «[...]» (Replikbeilage 70), beim [...]konzept des Rekurrenten vom 28. Februar 2018 (Replikbeilage 71) und bei der Stellungnahme des Rekurrenten vom 14. Oktober 2019 (Replikbeilage 67), die der Rekurrent erst mit der Replik eingereicht hat, handelt es sich um unzulässige Noven (vgl. oben E. 1.5). Im Übrigen sind die Dokumente vom 5. November 2017 und 28. Februar 2018 offensichtlich nicht geeignet, den Stand der Inventarisierung im September 2019 zu beweisen. Selbst wenn sich dieser seit der Erstellung der Dokumente nicht verändert hätte, könnte daraus aber bloss geschlossen werden, dass der Stand der Inventarisierung etwas schlechter als im Beitrag des Teams des B____ dargestellt gewesen ist. Davon, dass die Mehrzahl der Objekte nicht auffindbar gewesen sei, könnte aber auch aufgrund der Angaben in den vom Rekurrenten erstellten Dokumenten keine Rede sein. Die vom Rekurrenten selbst verfasste Stellungnahme ist zudem von vornherein nicht geeignet, die Unrichtigkeit der Behauptungen der Mitarbeitenden des B____ zu beweisen.

2.8.4          Das PD gesteht zu, dass die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten am 20. September 2019 die Weisung erteilt hat, keine personalrechtlichen Massnahmen gegenüber Mitarbeitenden des B____ anzuordnen, und dass sich diese Weisung nicht im Personaldossier des Rekurrenten befindet (vgl. Vernehmlassung Ziff. 31, 60 f., 99 und 136). Mit seiner Vernehmlassung ediert es die Weisung (Vernehmlassungsbeilage 6). Damit ist der Antrag des Rekurrenten auf Edition seines Personaldossiers gegenstandslos und ist das PD seinem Antrag auf Edition der Weisung freiwillig nachgekommen. Der Grund für die Weisung bestand darin, dass der Rekurrent beabsichtigte, gegen Mitarbeitende des B____ personalrechtlich vorzugehen (Vernehmlassung Ziff. 31). Gemäss der Begründung der Weisung herrschte bei den Mitarbeitenden des B____ grosse Unruhe und Verunsicherung und stand die Beruhigung der Mitarbeitenden im Vordergrund. Daher sollten derzeit keine personalrechtlichen Massnahmen gegen Mitarbeitende des B____ angeordnet werden. Die Weisung wurde von der damaligen Vorsteherin des PD zwecks Wahrnehmung der Fürsorgepflicht gegenüber den Mitarbeitenden des B____ im Interesse der Beruhigung der Situation erlassen (Weisung vom 20. September 2019 [Vernehmlassungsbeilage 6]). Aufgrund dieser Begründung ist der Erlass der Weisung nachvollziehbar. Da der Vorwurf des Rekurrenten gegenüber den für den Leserbrief verantwortlichen Mitarbeitenden unbegründet ist (vgl. oben E. 2.8.3), ist es zwecks Wahrnehmung der Fürsorgepflicht insbesondere geboten gewesen, personalrechtliche Massnahmen gegenüber diesen Mitarbeitenden zu untersagen. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten ist nicht ersichtlich, weshalb Weisungen betreffend den operativen Bereich der Führung des B____ in jedem Fall mit § 6 des Gesetzes über die Museen des Kantons Basel-Stadt (Museumsgesetz, SG 451.100) unvereinbar sein sollten. Gemäss dieser Bestimmung sind die staatlichen Museen Dienststellen des zuständigen Departements und kommt ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der entsprechenden Ausführungsvorschriften inhaltliche, organisatorische, personelle und finanzielle Selbständigkeit zu. Die Selbständigkeit einer Dienststelle eines Departements kann aber nicht unbeschränkt sein. Insbesondere für die inhaltliche und finanzielle Selbständigkeit ergibt sich dies bereits eindeutig aus § 9 des Museumsgesetzes, gemäss dem die Globalbudgets der Museen vom Grossen Rat zu beschliessen sind und dieser im Sinn eines Leistungsauftrags die Definition und die Wirkungsziele der Produktgruppen der Museen beschliesst. Letztlich kann die Frage, ob Weisungen im Autonomiebereich des B____ zulässig sind, aber offenbleiben, weil der Rekurrent für den vorliegenden Fall auch aus einem Verstoss gegen § 6 des Museumsgesetzes nichts zu seinen Gunsten ableiten könnte. Wie das PD zu Recht geltend macht (Vernehmlassung Ziff. 31), ist die Weisung vom 20. September 2019 entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 14; Replik Ziff. 98 und 100) nicht Bestandteil des Personaldossiers, weil sie den operativen Bereich der Führung des B____ betrifft (Vernehmlassung Ziff. 31). Der in keiner Art und Weise begründeten oder belegten Auffassung des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 100), jede Weisung, die der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer persönlich betreffend seine Arbeitstätigkeit im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses erteilt, sei zwingend im Personaldossier abzulegen, kann nicht gefolgt werden. Angesichts der Zahl und Häufigkeit der Weisungen, die gewissen Arbeitnehmenden erteilt werden, wäre eine solche Forderung auch unpraktikabel.

2.8.5          Im Übrigen wären die Behauptungen des Rekurrenten betreffend Mitarbeitende, die ihn angeblich bekämpft haben sollen, und der Vorfall mit dem «E____» (vgl. dazu unten E. 2.9) für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ohnehin nicht entscheidend. Dabei ist namentlich zu berücksichtigen, dass der Grund für die Unmöglichkeit, den Konfliktklärungsprozess sinnvoll weiterzuführen, insbesondere darin bestanden hat, dass die Geschäftsleitung zerstritten gewesen ist (vgl. unten E. 4.4), und der Rekurrent nicht einmal behauptet, die erwähnten Mitarbeitenden hätten der Geschäftsleitung angehört. Jedenfalls im Jahr 2019 und in der Zeit von Januar bis und mit August 2020 war denn auch keine Kuratorin Mitglied der Geschäftsleitung des B____ ([...]). Die Äusserungen des Rekurrenten im Zusammenhang mit der Inventarisierungs-Thematik und damit auch mit dem «E____» stellten gemäss dem Memorandum nur einen von mehreren Gründen dafür dar, dass das Verhältnis zwischen dem Rekurrenten und zumindest einem Teil der Belegschaft des B____ belastet war (vgl. Memorandum vom 14. Januar 2020 S. 3).

2.9              Am 13. September 2019 erteilte die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten eine schriftliche Weisung (Rekursbeilage 10). Darin schrieb sie, «wir beziehen uns auf unsere Abklärungen bezüglich Ihrer Aussage in der Presse/Radiointerview, dass das ‘E____’ nicht auffindbar sei. Die Rücksprache mit den zuständigen Mitarbeitenden hat ergeben, dass der Standort der [...] immer bekannt war und mit entsprechendem Standortvermerk in der Datenbank festgehalten ist.» Die damalige Vorsteherin des PD machte geltend, die Aussage des Rekurrenten habe dem Ruf des B____ und seiner Mitarbeitenden sowie des gesamten PD stark geschadet. Sie forderte den Rekurrenten auf, seine unzutreffende Aussage umgehend richtig zu stellen, und wies ihn an, gleichentags eine entsprechende Medienmitteilung zur Richtigstellung der Sachlage zu veranlassen. Dabei sollte es sich um ein Schreiben an die G____ handeln. Der Rekurrent macht geltend, er habe nie gesagt, dass das «E____» nicht auffindbar sei, sondern dass man es drei Tage lang habe suchen müssen (Rekursbegründung Ziff. 15 f.). Dies ist zwar korrekt. In einem Beitrag des J____ ([...]) ist zu hören, wie der Rekurrent anlässlich der Vorstellung der Betriebsanalyse erklärt, sie hätten festgestellt, dass Objekte nicht in dem Depot gewesen seien, in dem sie hätten sein sollen, sondern in einem anderen. Die damalige Vorsteherin des PD sagt, das sei nicht gut. Der Rekurrent fährt fort, es sei nicht gut, wenn man drei Tage nach einem «E____» suchen müsse. Dies ändert aber nichts daran, dass die Richtigkeit der Aussage des Rekurrenten nicht belegt ist, und dass in jedem Fall Anlass für eine Richtigstellung bestanden hat. Die Behauptung in der vom Rekurrenten selbst verfassten Stellungnahme vom 14. Oktober 2019 (Replikbeilage 67 S. 2) genügt zum Beweis einer dreitätigen Suche nicht. Im Übrigen hätte selbst dann Anlass für eine Richtigstellung bestanden, wenn die Aussagen des Rekurrenten der Wahrheit entsprochen hätten. Wie vorstehend dargelegt, wurde in mehreren Medienberichten aus der Angabe im Abschlussbericht Betriebsanalyse, bei 62 % der inventarisierten Objekte fehle die Standortangabe, der Schluss gezogen, 62 % der Exponate des B____ seien nicht auffindbar (vgl. oben E. 2.8.3). Zudem wurde die Aussage des Rekurrenten gemäss dem erwähnten Beitrag des J____ in den Medien so aufgenommen, dass das «E____» verschwunden sei. Eine solche Darstellung in den Medien war geeignet, den Ruf des B____ und seiner Mitarbeitenden sowie des PD erheblich zu beeinträchtigen. Die Rüge, in den Akten des Verwaltungsverfahrens, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, fehle die Weisung, den Sachverhalt betreffend das «E____» zu klären (Replik Ziff. 14), entbehrt jeglicher Relevanz. Der Rekurrent hat das Schreiben des damaligen Rechtsvertreters des PD vom 3. Oktober 2019, mit dem er unter anderem gebeten worden ist, seine Sicht der Dinge betreffend das Thema des «E____» darzulegen, selbst als Rekursbeilage 12 eingereicht und damit offensichtlich längst über dieses Aktenstück verfügt. Da es den operativen Bereich der Führung des B____ betrifft, ist das Schreiben vom 3. Oktober 2019 zudem nicht Bestandteil des Personaldossiers (vgl. oben E. 2.8.4; vgl. zur Weisung vom 20. September 2019 Vernehmlassung Ziff. 31).

2.10           Der Rekurrent macht geltend, die damalige Vorsteherin des PD habe ihre Fürsorgepflicht ihm gegenüber verletzt, indem sie ihm wiederholt unstatthaft kurze Fristen gesetzt habe, teilweise sogar in Zeiten attestierter Arbeitsunfähigkeit und während der Ferienzeit (Rekursbegründung Ziff. 17). Die eine in den vom Rekurrenten eingereichten Dokumenten erwähnte Frist betrug eine Woche. Innert dieser Frist sollte der Rekurrent entgegen der Darstellung im Schreiben seines Rechtsvertreters vom 7. Oktober 2019 keine Nachweise beibringen, sondern bloss seinen eigenen Kenntnisstand betreffend zwei Sachverhalte erläutern (vgl. dazu auch Vernehmlassung Ziff. 38). Während der zwei letzten Tage der Frist war er nur noch zu 50 % krankgeschrieben und damit zur Abgabe der Erläuterungen offensichtlich in der Lage. Die andere in den vom Rekurrenten eingereichten Dokumenten erwähnte Frist betrug bloss einen Tag und betraf die Einreichung der Redetexte des Rekurrenten für die Eröffnungsfeiern zweier Ausstellungen («[...]» sowie «[...]»). Falls der Rekurrent die Reden nicht bereits geschrieben hatte, war diese Frist tatsächlich zu kurz. Der unsubstanziierte Einwand des PD, die kurze Frist sei der Situation geschuldet gewesen (Vernehmlassung Ziff. 38), überzeugt nicht. Die frühesten im Jahresbericht 2019 erwähnten Daten betreffend die beiden Ausstellungen sind der Preview vom 8. Oktober 2019 sowie die Vernissage und der Medienrundgang vom 15. Oktober 2019 (vgl. [...]). Unter diesen Umständen ist es nicht nachvollziehbar, weshalb eine Einreichung der Redetexte bis 4. September 2019 erforderlich gewesen sein soll. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2019 erklärte der Rechtsvertreter des Rekurrenten, dieser habe die Frist aufgrund seiner Arbeitsunfähigkeit nicht wahren können, und stellte er die Texte für den 9. Oktober 2019 in Aussicht. Dass das PD diese Überschreitung der angesetzten Frist nicht akzeptiert hätte, behauptet der Rekurrent nicht . Damit ist auch insoweit keine relevante Pflichtverletzung des PD oder seiner damaligen Vorsteherin zu erkennen (vgl. zu den vorstehenden Feststellungen Rekursbeilagen 12-14).

2.11           Weiter rügt der Rekurrent, die damalige Vorsteherin des PD habe ihm mehrmals Weisungen erteilt, die in Anbetracht der Selbständigkeit des B____ gemäss § 6 des Museumsgesetzes unzulässig gewesen seien (Rekursbegründung Ziff. 17). Die einzigen Weisungen, die aus den vom Rekurrenten als Beweismittel für seine Behauptung eingereichten Dokumenten hervorgehen, haben darin bestanden, dass der Rekurrent alle Redetexte für die Eröffnungsfeiern zweier Ausstellungen dem PD einreichen sollte, damit eine Abstimmung möglich war, und dass er im Rahmen der genannten Veranstaltungen Aussagen zu betrieblichen Fragen des B____, insbesondere zu den Themen der Betriebsanalyse und der Inventarisierung, unterlassen sollte (Rekursbeilage 13). Gemäss § 6 des Museumsgesetzes sind die staatlichen Museen und damit auch das B____ Dienststellen des zuständigen Departements und kommt ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der entsprechenden Ausführungsvorschriften inhaltliche, organisatorische, personelle und finanzielle Selbständigkeit zu (vgl. oben E. 2.8.4). Ob die beiden erwähnten Weisungen mit dieser Selbständigkeit vereinbar gewesen sind, kann offenbleiben. Jedenfalls haben die bloss die Kommunikation anlässlich zweier öffentlicher Anlässe betreffenden Weisungen den Rekurrenten offensichtlich in keiner Art und Weise an der Führung des B____ gehindert. Die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates vertritt in ihrem Bericht vom [...] 2020 zwar die Ansicht, die damalige Vorsteherin des PD und die Co-Leitung der Abteilung [...] hätten mit konkreten Weisungen derart stark in die Arbeit des Rekurrenten eingegriffen, dass nicht mehr von einer inhaltlichen, organisatorischen und personellen Selbständigkeit des B____ gesprochen werden könne (Rekursbeilage 15 S. 14). Mangels Angaben zum Inhalt der beanstandeten Weisungen kann jedoch nicht beurteilt werden, ob die Ansicht der Geschäftsprüfungskommission richtig ist. Im Übrigen könnte der Rekurrent daraus für den vorliegenden Fall ohnehin nichts zu seinen Gunsten ableiten.

2.12           Gemäss der Darstellung des Rekurrenten wies ihn die damalige Vorsteherin des PD anlässlich eines Gesprächs vom 6. Januar 2020 an, in der Woche vom 6. bis 13. Januar 2020 nicht in sein Büro im B____ zu gehen, und wurden die Mitarbeitenden des B____ dahingehend informiert, dass er in dieser Woche von zuhause aus arbeite. Diese Information sei unwahr gewesen. Mit dem Vorgehen des PD bzw. seiner Vorsteherin sei der Rekurrent öffentlich desavouiert und demontiert worden und habe der Arbeitgeber seine Fürsorgepflicht gegenüber dem Rekurrenten verletzt. In seinem Schreiben vom 7. Januar 2020 scheint der Rekurrent die geltend gemachte Verletzung der Fürsorgepflicht zudem damit begründen zu wollen, dass die Wiederaufnahme seiner beruflichen Tätigkeit aus medizinischen Gründen wichtig gewesen sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 19; Rekursbeilage 18). Weshalb die behauptete Information der Mitarbeitenden unwahr gewesen sein sollte, ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen wurde die vom Rekurrenten befürchtete Beeinträchtigung seines Ansehens gerade vermieden, indem die behauptete Weisung, das Büro nicht aufzusuchen, gegenüber den Mitarbeitenden angeblich nicht erwähnt wurde. Das PD macht daher zu Recht geltend, dass die Information der Mitarbeitenden über die Arbeitstätigkeit des Rekurrenten situationsadäquat und im Interesse des Rekurrenten gewesen ist (Vernehmlassung Ziff. 40). Die Behauptung, eine Verzögerung seiner Rückkehr in sein Büro um eine Woche und eine Information der Mitarbeitenden des B____ hätten zu einer «öffentlichen Desavouierung und Demontage» des Rekurrenten geführt, entbehrt jeglicher Grundlage. Selbst unter Wahrunterstellung der Behauptung des Rekurrenten, die Wiederaufnahme seiner beruflichen Tätigkeit sei aus medizinischen Gründen wichtig gewesen und er habe ohne Zugang zu seinem Büro im B____ nicht bzw. nur sehr eingeschränkt arbeiten können (Rekursbeilage 18 S. 1 f.), ist auch nicht ersichtlich, weshalb eine blosse Verzögerung der Rückkehr in sein Büro im B____ um eine Woche ernsthafte Auswirkungen auf seinen Gesundheitszustand gehabt haben sollte. Insgesamt erscheint der Vorwurf einer Fürsorgepflichtverletzung damit unbegründet. Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten nicht dargelegt, weshalb die geltend gemachten Pflichtverletzungen für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses wesentlich sein sollten.

2.13           Der Rekurrent war wegen Krankheit vom [...] bis [...] 100 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 50 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 100 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 50 % arbeitsunfähig und vom [...] bis [...] 25 % arbeitsunfähig (ärztliche Zeugnisse vom [...] [Akten des PD]; vgl. auch Vereinbarung Vorbemerkung; Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 1). Der Rekurrent behauptet unter Verweis auf Ziff. 13 ff. der Rekursbegründung (vgl. dazu oben E. 2.8 ff.), das vom PD während Monaten systematisch geschaffene Arbeitsklima habe bei ihm im Zeitraum von [...] bis [...] zu einer (teilweisen) krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit geführt (Rekursbegründung Ziff. 20). Das PD bestreitet dies (Vernehmlassung Ziff. 41 f.). Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt (vgl. oben E. 2.8 ff.), ist zumindest ein erheblicher Teil der Vorwürfe, die der Rekurrent in Ziffer 13 ff. der Rekursbegründung erhebt, unbelegt oder unbegründet. Selbst wenn seine Vorwürfe jedoch belegt und begründet wären, hätte er einen Kausalzusammenhang zwischen dem beanstandeten Verhalten der Vorsteherin und von Mitarbeitenden des PD und seiner krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit nicht ansatzweise belegt, obwohl es gestützt auf seine Begründungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. dazu oben E. 1.4 f.) ihm oblegen hätte, entsprechende Beweismittel beispielsweise in Form von ärztlichen Zeugnissen vorzulegen. Damit könnte der behauptete Zusammenhang ohnehin nicht berücksichtigt werden.

3.                Grundlage und Voraussetzungen der Freistellung

3.1                 

3.1.1          Am 14. Januar 2020 schlossen der Kanton, vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD, und der Rekurrent eine Vereinbarung ab. Die Vorsteherin des PD war Anstellungsbehörde des Rekurrenten und als solche Vertreterin des Kantons als Arbeitgeber (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 8.3.1 f.). Diese enthält in Ziff. 1 unter anderem die folgende Regelung: «Das Arbeitsverhältnis endet ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022. […] Der Arbeitgeber ist, falls er es im Interesse des B____ bzw. des Präsidialdepartements für erforderlich erachtet, berechtigt, den Arbeitnehmer einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (31. März 2022) freizustellen, d.h. von der Pflicht zur Arbeitsleistung zu befreien. Eine entsprechende Freistellung soll jedoch grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Der Arbeitnehmer erklärt sich damit ohne Vorbehalt einverstanden. Die Parteien würden sich zu diesem Zeitpunkt um eine gemeinsam abgesprochene Kommunikation bemühen.» Damit schlossen die Parteien eine Aufhebungsvereinbarung, indem sie sich auf eine Aufhebung des Arbeitsverhältnisses einigten, und räumten sie dem Arbeitgeber vertraglich das (Gestaltungs-)Recht ein, den Rekurrenten durch eine einseitige Anordnung bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses freizustellen (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.3.1 und 4.5.7).

3.1.2

3.1.2.1       Der Rekurrent macht geltend, der Arbeitgeber habe nach seiner eigenen Darstellung in der Vernehmlassung beim Abschluss der Vereinbarung das primäre Ziel gehabt, das Arbeitsverhältnis per 22. März 2022 zu beenden und bis zu diesem Zeitpunkt nach seinem Gutdünken und unter Wegbedingung rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien wie dem Anspruch auf rechtliches Gehör den Rekurrenten jederzeit freizustellen. Nach dem Willen des Rekurrenten habe der Vertragsinhalt hingegen in der Ausgestaltung des Wiedereinstiegsprozesses, der Wiederaufnahme der Arbeitstätigkeit und der nachträglichen Befristung des Arbeitsverhältnisses mit der Chance der Weiterführung als unbefristetes Arbeitsverhältnis bei Bewährung bestanden. Damit habe im Hauptpunkt des Vertrags Dissens vorgelegen (Replik Ziff. 25 und 159-161; vgl. ferner Replik Ziff. 115 und 120). Dieser Einwand des Rekurrenten ist offensichtlich unbegründet.

3.1.2.2       Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag entsteht durch übereinstimmende Willenserklärungen der Parteien. Dabei finden die Vorschriften des Schweizerischen Obligationenrechts (OR, SR 220) als subsidiäres öffentliches Recht analog Anwendung, soweit das öffentliche Recht keine eigenen Bestimmungen enthält (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1342; Richli/Bundi, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2989). Der Vertrag ist abgeschlossen und zustande gekommen, wenn betreffend alle wesentlichen Vertragspunkte Konsens vorliegt (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band I, 10. Auflage, Zürich 2014, N 233, 308 f., 321 f. und 330; Müller, in: Berner Kommentar, 2018, Art. 1 OR N 149, 156, 192 f. und 200 sowie Art. 2 OR N 10 und 12). Die wesentlichen Vertragspunkte umfassen die objektiv wesentlichen Vertragspunkte und die subjektiv wesentlichen Vertragspunkte (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 331; Kut, in: Furrer/Schnyder [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 1 OR N 29). Objektiv wesentlich sind die vertragstypenbestimmenden Merkmale, Leistung und Gegenleistung sowie die Parteien (Schwenzer/Fountoulakis, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 8. Auflage, Bern 2020, N 29.03) oder die Punkte, die einer Regelung durch die Parteien selbst bedürfen, weil sonst eine Lücke offenbliebe, die weder durch Gesetz noch durch Gewohnheits- oder Richterrecht geschlossen werden könnte (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 335; Huguenin, Obligationenrecht Allgemeiner und Besonderer Teil, Zürich 2012, N 259). Subjektiv wesentlich sind die Punkte, deren Regelung für beide Parteien oder für eine Partei für die andere erkennbar unabdingbare Voraussetzung für den Vertragsabschluss ist (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 341; Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 29.03). Die Beweislast für die subjektive Wesentlichkeit eines Vertragspunkts trägt die Partei, die sich darauf beruft (Kut, a.a.O., Art. 1 OR N 31; vgl. Huguenin, a.a.O., N 260; Müller, a.a.O., Art. 2 OR N 33 f.). Ob ein Konsens vorliegt, ist durch Auslegung der Willenserklärungen zu entscheiden (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 309; Schwenzer/Fountoulakis, N 29.01). Wenn jede Partei den wirklichen Willen der anderen Partei erkannt und diese damit tatsächlich richtig verstanden hat und die so verstandenen Erklärungsinhalte übereinstimmen, liegt ein natürlicher oder tatsächlicher Konsens vor und gilt das von den Parteien subjektiv übereinstimmend Gewollte. Hat eine Partei den wirklichen Willen der anderen Partei nicht erkannt und diese damit nicht tatsächlich richtig verstanden, so ist die Willenserklärung nach dem Vertrauensprinzip auszulegen (vgl. dazu unten E. 3.6.3.2). Wenn der auf diese Weise ermittelte objektive Sinn der Erklärung mit dem Sinn der Gegenerklärung übereinstimmt, liegt ein normativer oder rechtlicher Konsens und ein Vertrag mit diesem objektiven Sinn vor (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 206, 209, 212 ff., 229, 310 ff. und 315 ff.; Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 27.41, 29.02 f. und 29.06). Der erforderliche Konsens in den wesentlichen Punkten liegt auch dann vor, wenn ein Teil dieser Punkte von einem tatsächlichen und ein anderer von einem rechtlichen Konsens gedeckt ist (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 321). Dissens ist nichts anderes als die Negation des Konsenses und liegt vor, wenn weder ein natürlicher noch ein normativer Konsens besteht (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 325; Schwenzer/ Fountoulakis, a.a.O., N 29.07). Ein Dissens, der keinen wesentlichen Vertragspunkt betrifft, verhindert das Zustandekommen des Vertrags grundsätzlich nicht (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 326; Müller, a.a.O., Art. 1 OR N 223 und 249). Materiellrechtlich geht der tatsächliche Konsens dem normativen vor. Methodisch kann bei einem Streit, ob ein Konsens vorliegt, allerdings vom mittels Auslegung nach dem Vertrauensprinzip festgestellten normativen Konsens ausgegangen werden. Eine Partei, die sich darauf beruft, dass eine Vertragspartei eine Willenserklärung abweichend von ihrem objektiven Sinn verstanden und die andere Vertragspartei dies erkannt hat, trägt dafür die Beweislast. Solange dieser Beweis nicht erbracht ist, bleibt es beim normativen Konsens (vgl. Jungo, in: Zürcher Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 8 ZGB N 361 ff.; vgl. ferner Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 324, Walter, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 8 ZGB N 497). 

3.1.2.3       Zunächst ist klarzustellen, dass das Arbeitsverhältnis gemäss der Vereinbarung spätestens per 31. März 2022 endet. Bei dem in der Vernehmlassung des PD in Ziff. 24 genannten – und vom Rekurrenten in der Replik übernommenen (vgl. Replik Ziff. 25) – «Endtermin per 22. März 2022» handelt es sich offensichtlich um einen Schreibfehler. Noch in Ziff. 22 seiner Vernehmlassung hielt das PD unter Hinweis auf das Urteil des Appellationsgerichts ausdrücklich fest, dass «mit der Vereinbarung die Aufhebung des Arbeitsvertrages per 31. März 2022 beabsichtigt war».

Bei Auslegung nach dem Vertrauensprinzip besteht kein Zweifel, dass die Parteien über alle in der von beiden Parteien unterzeichneten Vertragsurkunde geregelten Punkte der Vereinbarung zumindest einen normativen Konsens erzielt haben.

Gemäss dem eindeutigen Wortlaut der Vereinbarung umfasst diese insbesondere die Befristung des Arbeitsverhältnisses sowie die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten (vgl. insb. Vereinbarung Vorbemerkung Abs. 3, Ziff. 1 Abs. 1, Ziff. 3 und Ziff. 5 f.). Dafür, dass die Regelung eines dieser beiden Punkte nicht dem wirklichen Willen einer der beiden Parteien entsprochen hätte, besteht kein Hinweis. In seiner Vernehmlassung (Ziff. 43) erklärt das PD zwar, «[d]ie Vereinbarung vom 14. Januar 2020 sollte nicht die Wiederaufnahme der Tätigkeit des Rekurrenten im B____ regeln, sondern die Beendigung.» Damit will es aber offensichtlich nur zum Ausdruck bringen, dass seiner Ansicht nach die Beendigung des Arbeitsverhältnisses und nicht die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten den Hauptinhalt der Vereinbarung darstellt (vgl. Vernehmlassung Ziff. 44 und 46). Dementsprechend erklärt das PD ausdrücklich, dass die Vereinbarung auch die Wiederaufnahme der Tätigkeit des Rekurrenten regelt (Vernehmlassung Ziff. 45). Der Rekurrent macht geltend, der primäre Zweck der Vereinbarung habe in seiner Wiedereingliederung und Beschäftigung als Direktor des B____ bestanden (vgl. Replik Ziff. 63). Er gesteht aber ausdrücklich zu, dass die nachträgliche Befristung des Arbeitsverhältnisses ebenfalls Gegenstand der Vereinbarung gewesen ist (Replik Ziff. 25, 64 f. und 160 f.). Damit ist davon auszugehen, dass die Vereinbarung nach dem wirklichen Willen beider Parteien sowohl die Befristung des Arbeitsverhältnisses als auch die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten enthält und insoweit ein natürlicher Konsens besteht. Im Übrigen bestünde diesbezüglich jedenfalls ein normativer Konsens, weil ein allfälliger vom objektiven Sinn abweichender wirklicher Wille einer Partei für die andere nicht erkennbar gewesen wäre. Welcher der beiden Punkte (Befristung des Arbeitsverhältnisses oder Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit) den Hauptinhalt oder den primären Zweck der Vereinbarung darstellt, ist für die Frage des Konsenses und des Zustandekommens des Vertrags unerheblich.

Der Rekurrent macht sinngemäss geltend, die Chance der unbefristeten Weiterführung seines Arbeitsverhältnisses bei Bewährung habe einen wesentlichen Vertragspunkt dargestellt (vgl. Replik 25 und 160). Soweit mit der Chance der unbefristeten Weiterführung des Arbeitsverhältnisses bei Bewährung bloss die Möglichkeit gemeint ist, dass die Parteien im Fall der Bewährung des Rekurrenten in Abweichung von ihrem übereinstimmenden Willen zur Zeit des Abschlusses der Vereinbarung in einem späteren Zeitpunkt eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses als unbefristetes hätten vereinbaren können, hat entgegen der Darstellung des Rekurrenten Konsens bestanden. Die erwähnte Möglichkeit wurde in Ziff. 2 der Vereinbarung ausdrücklich vorbehalten. Diese lautet folgendermassen: «Sollten die Parteien zu einem späteren Zeitpunkt in Abweichung zu vorliegender Vereinbarung (Ziffer 1 hiervor) eine weitere Beschäftigung des Arbeitnehmers über den genannten Termin hinaus wünschen, so wird eine entsprechende Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses durch die Parteien mittels entsprechender schriftlicher Vereinbarung geregelt.» Dafür, dass der objektive Sinn dieser Bestimmung nicht dem wirklichen Willen einer der beiden Parteien entsprochen hat, besteht kein Hinweis. Damit ist insoweit von einem natürlichen Konsens auszugehen. Im Übrigen wäre ein allfälliger abweichender wirklicher Wille einer Partei für die andere nicht erkennbar gewesen, weshalb zumindest ein normativer Konsens vorläge. Falls der Rekurrent jedoch geltend machen will, die Bereitschaft des Arbeitgebers, das Arbeitsverhältnis im Fall seiner Bewährung über Ende März 2022 hinaus weiterzuführen, habe einen wesentlichen Vertragspunkt dargestellt, kann ihm nicht gefolgt werden. Um einen objektiv wesentlichen Vertragspunkt handelt es sich dabei offensichtlich nicht. Mangels entsprechender Indizien ist aber auch nicht erstellt, dass eine entsprechende Bereitschaft des Arbeitgebers für den Rekurrenten eine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung dargestellt hat. Im Übrigen spricht insbesondere der folgende Umstand dagegen, dass der Rekurrent der Bereitschaft des Arbeitgebers zur Fortführung des Arbeitsverhältnisses eine entsprechende Bedeutung beigemessen hat: Gemäss der eigenen Darstellung des Rekurrenten bestand der Grund für sein Einverständnis mit der Befristung des Arbeitsverhältnisses darin, dass sich die Zusammenarbeit mit der damaligen Vorsteherin des PD als schwierig erwiesen habe und in der damaligen Form nicht mehr auf unbestimmte Zeit vorstellbar gewesen sei (Rekursbegründung Ziff. 25). Schliesslich wäre für den Arbeitgeber auch nicht erkennbar gewesen, dass seine Bereitschaft, das Arbeitsverhältnis im Fall der Bewährung des Rekurrenten unbefristet weiterzuführen, für den Rekurrenten eine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung dargestellt hätte. Aus Ziff. 2 der Vereinbarung ergibt sich vielmehr auch für den Rekurrenten erkennbar, dass der Arbeitgeber im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses über den 31. März 2022 hinaus unabhängig von der Frage der Bewährung des Rekurrenten nicht gewünscht hat. Aus den vorstehenden Gründen hat die Bereitschaft des Arbeitgebers, das Arbeitsverhältnis im Fall der Bewährung des Rekurrenten über Ende März 2022 hinaus weiterzuführen, auch keinen subjektiv wesentlichen Vertragspunkt dargestellt.

Gemäss seiner Vernehmlassung (Ziff. 91) unterliess es das PD, den Rekurrenten korrekt anzuhören, und glaubte es, «gestützt auf den Vereinbarungstext zur Freistellung ohne Weiterungen berechtigt zu sein.» Diese Ausführungen können dahingehend verstanden werden, dass der Arbeitgeber davon ausgegangen ist, Ziff. 1 Abs. 2 der Vereinbarung erlaube die Freistellung des Rekurrenten ohne korrekte Gewährung des rechtlichen Gehörs. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, es habe ein Dissens vorgelegen. Der Rekurrent behauptet nicht, die Vertragsparteien hätten im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung die allfällige Differenz zwischen ihren wirklichen Willen erkannt. Er macht vielmehr sinngemäss geltend, er habe den geltend gemachten Dissens erst bei der Lektüre der Vernehmlassung des PD entdeckt (vgl. Replik Ziff. 25). Falls der Arbeitgeber tatsächlich davon ausgegangen sein sollte, Ziff. 1 Abs. 2 der Vereinbarung erlaube die Freistellung des Rekurrenten ohne korrekte Gewährung des rechtlichen Gehörs, fehlte es daher zwar an einem natürlichen Konsens, wäre aber das Vorliegen eines normativen Konsenses zu prüfen. Weder aus dem Wortlaut der Vereinbarung noch aus den Umständen ist ersichtlich, dass mit der Vereinbarung der Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör hätte eingeschränkt werden sollen. Bei Auslegung nach dem Vertrauensprinzip durften und mussten daher beide Parteien die Vereinbarung dahingehend verstehen, dass sie das PD nicht von der Pflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV befreit, dem Rekurrenten im Fall der Freistellung das rechtliche Gehör korrekt zu gewähren. Damit hat diesbezüglich zumindest ein normativer Konsens bestanden. Im Übrigen hätte ein Dissens betreffend die Frage des Anspruchs auf rechtliches Gehör nichts daran geändert, dass das PD gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verpflichtet gewesen wäre, bei einer Freistellung dem Rekurrenten das rechtliche Gehör korrekt zu gewähren. Eine diesbezügliche vertragliche Regelung konnte daher für den Rekurrenten keine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung darstellen. Dass die Befreiung von der Pflicht zur korrekten Gewährung des rechtlichen Gehörs für den Arbeitgeber eine solche dargestellt hätte, behauptet der Rekurrent nicht und trifft offensichtlich nicht zu. Damit stellt der Anspruch auf rechtliches Gehör im Fall der Freistellung keinen wesentlichen Vertragspunkt dar. Daher wäre die Vereinbarung auch dann zustande gekommen, wenn betreffend die Frage, ob das PD dem Rekurrenten bei einer Freistellung das rechtliche Gehör zu gewähren hat, ein Dissens vorgelegen hätte. Die vorstehenden Erwägungen beanspruchten sinngemäss auch für den Fall Geltung, dass der Arbeitgeber die Vereinbarung dahingehend verstanden haben sollte, dass sie die Freistellung ohne Beachtung des Willkürverbots, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit oder eines anderen Grundsatzes rechtsstaatlichen Handelns erlaube (vgl. dazu unten E. 3.5 und 3.7 f.).

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass bezüglich aller wesentlichen Vertragspunkte Konsens bestanden hat und die Vereinbarung damit zustande gekommen ist.

3.2

3.2.1          Wenn der geordnete Vollzug der Aufgaben gefährdet ist, kann die Anstellungsbehörde gemäss § 25 Abs. 1 PG vorsorgliche Massnahmen anordnen. Namentlich kann sie unter Beibehaltung des bisherigen Lohnanspruchs die Änderung des Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz oder die Freistellung verfügen. Vorsorgliche Massnahmen haben zum Zweck, die Wirksamkeit einer erst später zu treffenden definitiven Anordnung sicherzustellen. Sie sind demnach akzessorisch zum Hauptverfahren. Sie können zwar auch vor Einleitung eines Hauptverfahrens angeordnet werden. Dieses sollte jedoch so rasch als möglich folgen (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.3; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 559). Dementsprechend bestimmt § 13 Abs. 2 VPG, dass eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 25 PG entweder durch eine definitive Massnahme im Sinn von § 24 PG ersetzt oder aber aufgehoben werden muss (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.3).

3.2.2          Vorsorgliche Massnahmen gemäss § 25 PG knüpfen nach der Praxis des Verwaltungsgerichts an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem betroffenen Mitarbeiter an, der bei genügender Schwere zur Kündigung führen kann. Sie werden deshalb als disziplinarische Massnahmen qualifiziert (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.4, VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 3.2.3.2, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Einen persönlichen Vorwurf in diesem Sinn bildet der Vorhalt eines pflichtwidrigen Verhaltens oder einer mangel­haften Leistung des Mitarbeiters (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.4, VD.2019.176 vom 5. Mai 2020 E. 3.1). In seinem Urteil vom 13. April 2021 stellte das Verwaltungsgericht gestützt auf die damals vorliegenden Akten fest, es bestehe kein Hinweis darauf, dass die mündliche Freistellung vom 6. August 2020 an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpfen würde (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.6). Diese Feststellung schliesst entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 99) nicht aus, dass im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gestützt auf die damals noch nicht vorliegende Begründung der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 oder zusätzliche Akten festzustellen ist, dass die Freistellungsverfügung an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpft. Die Behauptung des Rekurrenten, das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 13. April 2021 festgestellt, dass ihm kein persönlicher Vorwurf bzw. keine Pflichtverletzungen oder ungenügenden Leistungen nachgewiesen werden könnten (Rekursbegründung Ziff. 166), ist aktenwidrig (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.6). Wie sich bereits aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 ergibt, kann die Freistellungsverfügung aber auch im Fall, dass sie an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpft, nicht als Verfügung gemäss § 25 PG qualifiziert werden. Bei der Freistellung gemäss § 25 Abs. 1 PG handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme. Eine solche wird im Hinblick auf eine später zu treffende definitive Anordnung erlassen (vgl. oben E. 3.2.1). Im vorliegenden Fall ergibt sich bereits aus der Vereinbarung, dass das Arbeitsverhältnis ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022 endet. Irgendeine andere künftige Anordnung steht nicht zur Diskussion. Damit fehlt es im vorliegenden Fall an einer später zu treffenden definitiven Anordnung. Aus diesem Grund kann es sich bei der mündlichen Freistellung nicht um eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 25 PG handeln (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.7).

3.3                 

3.3.1          Von der vorsorglichen Freistellung im Sinn von § 25 PG zu unterscheiden ist die im Anschluss an die Auflösung des Arbeitsverhältnisses gestützt auf das Weisungsrecht gemäss Art. 12 Abs. 1 PG angeordnete Freistellung (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. VGE VD.2019.134 vom 28. November 2019 E. 3.2.1; Merker/Conradin/Häggi Furrer, Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums Nordwestschweiz, in: Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, Kapitel 4, S. 433 ff. N 276 f. und 280; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 191; Nötzli, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BPG, Bern 2013, Art. 12 N 58 und 60). Schliesslich kommt auch eine vereinbarte Freistellung in Betracht (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 60 und 63). Wenn das Arbeitsverhältnis auf einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag beruht (vgl. § 9 PG), ist auch die Vereinbarung einer Freistellung des Mitarbeiters öffentlich-rechtlicher Natur. Damit handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4.3 und 4.5.5). Die Zulässigkeit eines solchen setzt voraus, dass eine Rechtsnorm den Vertrag als Handlungsform vorsieht, dafür Raum lässt oder ihn jedenfalls nicht ausschliesst, dass der Vertrag nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die er im Einzelfall konkretisiert, die geeignetere Handlungsform ist als die Verfügung sowie dass der Inhalt des Vertrags nicht gegen eine gültige Rechtsnorm (Verfassung, Gesetz oder Verordnung) verstösst und auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (vgl. BGE 136 I 142 E. 4.1 S. 146 f., 136 II 415 E. 2.6.1 S. 425; Richli/Bundi, a.a.O., 2964 f., 2969 f. und 2973 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 33 N 20 f., 24 f. und 29 f.). Der Vertrag ist die geeignetere Handlungsform, wenn ein zulässiges Motiv für die Wahl dieser Handlungsform vorliegt und sich die Verfügung nicht aus einem anderen Grund als die geeignetere Handlungsform erweist (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1310; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 24). Sachliche Motive für die Wahl der Vertragsform können unter anderem in der Gleichordnung des Gemeinwesens und des Privaten bei der Begründung und während der Dauer des Rechtsverhältnisses (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1319) und in der einvernehmlichen Beilegung eines verwaltungsrechtlichen Konflikts bestehen (vgl. Richli/Bundi, a.a.O., N 2970; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 27). Die Anforderungen an die Normdichte und die Normstufe der gesetzlichen Grundlage können bei verwaltungsrechtlichen Verträgen geringer sein als bei Verfügungen. Daher können mittels eines verwaltungsrechtlichen Vertrags auch Rechte vereinbart werden, die mittels einer Verfügung nicht begründet werden könnten (vgl. BGE 136 I 142 E. 4.1 f. S. 146 f.; Richli/Bundi, a.a.O., N 2969 und 2975; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 30).

3.3.2          Das PG regelt die Freistellung nicht abschliessend und lässt damit insbesondere Raum für eine gestützt auf das Weisungsrecht einseitig angeordnete oder für eine vertraglich vereinbarte Freistellung (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. zum Bundespersonalgesetz [BPG, SR 172.220.1] Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 60). Der Einwand des Rekurrenten, die in einem Kommentar zum BPG vertretene Auffassung, dass dieses für solche Freistellungen Raum lasse, sei nicht auf das PG übertragbar, weil dieses anders als das BPG mit § 25 Abs. 1 eine ausdrückliche Regelung der Freistellung enthalte (Rekursbegründung Ziff. 60), ist unbegründet. Die geltende Fassung des BPG enthält mit Art. 25 Abs. 2 lit. b eine ausdrückliche Regelung der Freistellung. In der kommentierten und bis am 30. Juni 2013 geltenden Fassung des BPG (nachfolgend aBPG) fand sich ein Art. 26. Gemäss Art. 26 Abs. 1 aBPG traf der Arbeitgeber die notwendigen vorsorglichen Massnahmen, wenn der geordnete Vollzug der Aufgaben gefährdet war. War der Vollzug von Aufgaben durch Gründe gefährdet, die in der angestellten Person lagen, so konnte der Arbeitgeber gemäss Art. 26 Abs. 2 aBPG insbesondere das Arbeitsverhältnis mit dieser Person einstellen sowie den Lohn und weitere Leistungen kürzen oder streichen. Bei dieser Einstellung des Arbeitsverhältnisses handelte es sich in der Sache um eine vorsorgliche Freistellung, für die anstelle der Terminologie des Gesetzes auch der Begriff der Freistellung verwendet wurde (vgl. Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BPG, Bern 2013, Art. 26 N 30 ff.; Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 56 f.). Betreffend die Regelung der Freistellung entsprach damit das aBPG weitgehend dem PG. Mit § 25 Abs. 1 PG hat der Gesetzgeber die Freistellung nur für den Sonderfall geregelt, dass sie als vorsorgliche Massnahme im Hinblick auf eine später zu treffende definitive Anordnung verfügt wird (vgl. oben E. 3.2). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 60) besteht kein Grund zur Annahme, dass der Gesetzgeber die Freistellung damit für alle anderen Fälle ausschliessen wollte. Warum für die Vereinbarung der Freistellung im vorliegenden Fall deshalb kein Raum bestehen sollte, weil sie dem Arbeitgeber erlaubt hätte, den Rekurrenten für etwas mehr als zwei Jahre freizustellen, wenn die Voraussetzungen der Freistellung bereits kurz nach dem Abschluss der Vereinbarung eingetreten wären, ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten nicht dargelegt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 61). 

3.3.3          Da das Arbeitsverhältnis durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrags entstand (vgl. § 9 PG), waren die Parteien bei der Begründung des Rechtsverhältnisses gleichgeordnet. Als Vertragspartner waren sie während der Dauer des Rechtsverhältnisses ebenfalls gleichgeordnet. Das auch bei jedem privatrechtlichen Einzelarbeitsvertrag bestehende Subordinati