Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.167
URTEIL
vom 15. November 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
c/o B____ Zeitung, [...]
B____ Zeitung AG Rekurrentin 2
[...]
beide vertreten durch [...], Advokat,
[…]
gegen
Erziehungsdepartement Basel-Stadt Rekursgegner
Leimenstrasse 1, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Verfügung des Erziehungsdepartements
vom 19. Mai 2017
betreffend Ablehnung eines Informationszugangsgesuches
Sachverhalt
A____ (Rekurrent 1) ist Journalist bei der B____ Zeitung. Er gelangte mit Schreiben vom 24. April 2017 an das Erziehungsdepartement und ersuchte gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip um folgende Angaben für die Jahre 2016 und 2017:
1. Wie viele Schüler konnten Wünsche anbringen, in welches Sekundarschulhaus sie eingeteilt werden sollen?
2. Für welche der zehn Sekundarschulstandorte haben sich die Schüler entschieden (bitte genau Auflistung pro Standort)?
Mit formlosem Schreiben des Departementsvorstehers vom 5. Mai 2017 wurde die erste Frage beantwortet. In Bezug auf die zweite Frage wurde die Auskunft verweigert, da einer Bekanntgabe namhafte öffentliche Interessen entgegenstünden. Namentlich widerspreche es dem im Rahmen der Schulharmonisierung von 2009 geäusserten Willen des Gesetzgebers, Schulrankings zu verhindern. Auf Gesuch des Rekurrenten 1 und der B____ Zeitung AG (Rekurrentin 2) erliess das Erziehungsdepartement am 19. Mai 2017 eine anfechtbare Verfügung, mit der die Bekanntgabe der Schulzuweisungswünsche je Sekundarschulstandort in den Jahren 2016 und 2017 formell verweigert wurde.
Gegen diese Verfügung des Erziehungsdepartements richtet sich der am 30. Mai 2017 angemeldete und am 19. Juni 2017 begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem die Rekurrenten unter kosten- und entschädigungsfälliger Aufhebung der angefochtenen Verfügung die Bekanntgabe der verlangten Information beantragen. Mit Schreiben vom 10. Juli 2017 überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid.
Mit Vernehmlassung vom 4. September 2017 beantragt das Erziehungsdepartement die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrenten halten mit Eingabe vom 26. September 2017 unter Verzicht auf weitere Ausführungen an ihren Anträgen fest.
Die Tatsachen und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 10. Juli 2017 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG, SG 154.100). Der Rekurrent 1 ist als Gesuchsteller und Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Bei dieser Ausgangslage ist auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs einzutreten. Ob die Rekurrentin 2 als Herausgeberin der Tageszeitung, für die der Rekurrent 1 schreibt, ebenfalls zum Rekurs legitimiert ist, ist für die Eintretensfrage nicht entscheidend und kann daher offen gelassen werden.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit Hinweisen).
2.
Die Vorinstanz verweist auf die Aufgabe der Volksschulleitung, die Schülerinnen und Schüler unter Berücksichtigung der an den einzelnen Standorten verfügbaren Ressourcen auf die zehn Schulstandorte zu verteilen. Die Bekanntgabe der Zuweisungswünsche würde zwangsläufig zu einem Ranking von favorisierten bzw. weniger favorisierten Sekundarschulen führen. Solche „stark simplifizierenden“ Rankings würden die Akzeptanz von Zuweisungen in tiefer bewertete Sekundarschulen schmälern und den Ansturm auf höher eingestufte Schulen verstärken. Dadurch würden die Handlungsfähigkeit der Volksschulleitung und die Steuerung in Berücksichtigung der standortbezogenen Ressourcen ernsthaft in Frage gestellt. Zudem seien Auswirkungen auf das Schulhausklima und den Bildungs- und Erziehungserfolg zu erwarten, so dass die Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler an seltener gewünschten Schulen nachhaltig beeinträchtigt würde. Mehrfach verweist die Vorinstanz auf den Willen des Gesetzgebers, der sich gegen die Bekanntgabe von schulstandortbezogenen Angaben und gegen Schulrankings ausgesprochen habe. Damit bestünden gewichtige öffentliche Interessen an der Geheimhaltung, wogegen die Interessen an der Transparenz und Kontrolle der Verwaltungstätigkeit vergleichsweise gering seien: Die Bekanntgabe der Zuteilungswünsche gäben keinen Aufschluss über das Verwaltungshandeln, sondern bloss über die individuellen, nicht objektiv messbaren Präferenzen von Schülerinnen und Schülern bzw. deren Erziehungsberechtigten für einzelne Schulstandorte. Daher seien die Interessen an der Geheimhaltung höher zu gewichten.
3.
Die Rekurrenten machten geltend, die Vorinstanz lege nicht dar, welches der in § 29 Abs. 2 des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) statuierten öffentlichen Interessen angerufen werde. In der Sache sei ein solches öffentliches Interesse auch nicht gegeben. Das Interesse an einer effektiven Schulzuweisung könne unabhängig davon gewahrt werden, ob die Zuteilungswünsche der Schülerinnen und Schüler bekanntgegeben würden. Dem Publikum sei es zuzumuten, die subjektiven Zuweisungswünsche von der objektiven Qualität der Schulstandorte zu unterscheiden. Die Schulqualität sei einer unter vielen Gründen eines Zuteilungswunsches, neben weiteren Gesichtspunkten wie etwa dem Schulweg, dem sozialen Umfeld oder einer Familientradition. Eine Bekanntgabe der Zuweisungswünsche lasse die Kompetenz der Volksschulleitung unverändert, Zuweisungen vorzunehmen und diese durchzusetzen. Überdies werde der Gesuchsteller benachteiligt, weil er als Journalist arbeite. Die Vorinstanz rechne mit einer Veröffentlichung der Informationen und verkenne dabei, dass der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen jeder Person zukomme, unabhängig von ihrem Beruf oder Motiv. Weiter wird bemängelt, dass die Vorinstanz beinahe vollständig auf Ausführungen zu Risiken der Datenbekanntgabe für die Aufgabenerfüllung und für das Schulhausklima verzichte, obwohl es an ihr liege, solches nachzuweisen. Die Bekanntgabe der Zuteilungswünsche hätte keinen Einfluss auf die Zuweisungskompetenz der Volksschulleitung und würde nichts an der personellen Zusammensetzung der Schulen, an der Bildungsqualität der einzelnen Standorte und an den schulischen und beruflichen Chancen der Schülerinnen und Schüler ändern. Der Bezug der Zuteilungswünsche für das Verwaltungshandeln sei schon dadurch gegeben, dass die Verwaltung diese Information erhebe. Nicht der Informationszugang, sondern dessen Einschränkung sei begründungspflichtig. Diese Begründung gelinge der Vorinstanz nicht, weshalb der Zugang zu gewähren sei.
4.
4.1 Gemäss § 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip wird im IDG konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29 Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können.
4.2 Das Grundrecht der Informationsfreiheit bezieht sich auf Quellen, die „allgemein zugänglich“ sind (Art. 16 Abs. 3 der Bundesverfassung, BV, SR 101, und § 11 Abs. 1 lit. l KV). Die Zugänglichkeit von Informationen der kantonalen Verwaltung richtet sich nach dem kantonalen Recht, das heisst dem durch den Kanton Basel-Stadt kompetenzgemäss erlassenen IDG (vgl. Art. 3, 42 und 43 BV). Dieses Gesetz konkretisiert die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips als eines kantonalen Verfassungsgrundsatzes gemäss § 75 Abs. 2 KV. Bei der Auslegung des IDG ist dem Willen des demokratisch legitimierten kantonalen Gesetzgebers der gebührende Stellenwert zuzumessen (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.3; vgl. BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Kanton bei der Ausgestaltung kompetenzgemäss erlassener Verfassungsgrundsätze über einen Gestaltungs- und Ermessensspielraum verfügt. Seine Entscheidungen müssen sich nicht notwendigerweise mit jenen des Bundes decken. Formal ist der Kanton an das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes (BGÖ, SR 152.3) und die entsprechende Praxis der Bundesbehörden nicht gebunden (VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.5 und BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017 E. 6.2.2). Das BGÖ betrifft die Bundesverwaltung und ist für den Informationszugang im Kanton nicht anwendbar (Art. 2 BGÖ). Eine analoge Anwendung des BGÖ wird damit nicht ausgeschlossen, setzt aber stets eine sorgfältige Abklärung der Verhältnisse und ihrer Vergleichbarkeit voraus.
5.
5.1 Gemäss § 29 Abs. 1 IDG kann das Öffentlichkeitsprinzip eingeschränkt werden, wenn im Einzelfall eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Typische öffentliche und private Interessen werden in § 29 Abs. 2 und 3 IDG erwähnt. Das einleitend verwendete Wort „insbesondere“ bringt zum Ausdruck, dass es sich um eine beispielhafte (nicht abschliessende) Aufzählung von Interessen handelt. Das bedeutet, dass auch im Gesetz nicht erwähnte Geheimhaltungsinteressen zur Einschränkung des Informationszugangs führen können, sofern sie die Öffentlichkeitsinteressen überwiegen (vgl. VGE VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 4.3, VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 4.1, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 5; Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01 vom 10. Februar 2009 zum IDG, S. 45; Rudin, in: Rudin/ Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 20).
5.2 Zur Frage des Schadensrisikos, dem ein öffentliches Interesse ausgesetzt ist, wird im Kommentar zu § 29 IDG ausgeführt, in allen Fällen müsse eine „gewisse“ Erheblichkeit und Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Gefährdung oder Beeinträchtigung vorliegen. Nicht jeder noch so geringe negative Effekt und nicht jede noch so unwahrscheinlich eintretende Gefahr reichten aus, um ein Geheimhaltungsinteresse überwiegen zu lassen (Rudin, a.a.O., § 29 N 19). Die Rekurrenten berufen sich demgegenüber auf Ausführungen zum Öffentlichkeitsgrundsatz der Bundesverwaltung, die ein „ernsthaftes Risiko“ voraussetzen, welches vorliegend nicht bestehe.
Praxis und Lehre zu Art. 7 Abs. 1 BGÖ erheben den Anspruch, die im Falle der Offenlegung drohende Beeinträchtigung müsse von einer gewissen Erheblichkeit sein und es müsse ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintrete. Letzteres setze voraus, dass die Beeinträchtigung nach dem üblichen Lauf der Dinge mit „hoher“ Wahrscheinlichkeit eintrete (BVGE 2011/52 E. 6 S. 1039, 2013/50 E. 8.1 S. 787; Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten vom 19. Oktober 2012 Ziff. 19; Cottier/ Schweizer/ Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BGÖ, Bern 2008, Art. 7 N 4; Steimen, in: Basler Kommentar DSG/BGÖ, 3. Auflage 2014, Art. 7 BGÖ N 4).
Diese Auffassung zum BGÖ erscheint bereits als solche fragwürdig, weil sie ohne Begründung von den Gesetzesmaterialien abweicht. Gemäss der Botschaft genügt für die Einschränkung des Zugangs nämlich das Bestehen einer „gewissen“ Wahrscheinlichkeit, dass dieser eines der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen würde (Botschaft zum BGÖ vom 12. Februar 2003, BBl 2003 S. 1963, 2006). Vor allem aber lassen sich Praxis und Lehre zu Art. 7 Abs. 1 BGÖ entgegen der Auffassung der Rekurrenten nicht auf die kantonalen Verhältnisse übertragen (vgl. hiervor E. 4.2). Im BGÖ werden die Geheimhaltungsinteressen abschliessend aufgelistet. Ist ein solches Interesse betroffen, führt dies grundsätzlich zur Geheimhaltung, wenn der Zugang nicht ausnahmsweise über Art. 7 Abs. 2 BGÖ geöffnet wird (Cottier/ Schweizer/ Widmer, a.a.O., Art. 7 N 3 ff.; Steimen, a.a.O., Art. 7 N 1 ff.; vgl. Botschaft zum BGÖ, S. 2006 f.). Daher wird dem Schadensrisiko auf Bundesebene eine Bedeutung zugemessen, die keine Entsprechung im kantonalen Recht findet. Das IDG ist von einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung geprägt. Wenn ein – im IDG bloss beispielhaft genanntes – Geheimhaltungsinteresse betroffen ist, führt dies nicht automatisch zur Einschränkung des Informationszugangs. Entscheidend ist vielmehr die konkrete Beurteilung der Geheimhaltungs- und Zugangsinteressen im Einzelfall (Ratschlag zum IDG, S. 45; Rudin, a.a.O., § 29 N 4, 6, 18).
Somit bleibt es nach dem kantonalen Recht dabei, dass die drohende Beeinträchtigung von „gewisser“ Erheblichkeit oder Wahrscheinlichkeit sein muss. Die Vorinstanz hat die geschilderten Risiken richtigerweise nicht als unwahrscheinliche Folgen einer Veröffentlichung der standortbezogenen Angaben vernachlässigt, sondern durfte die betroffenen öffentlichen Interessen in die Beurteilung einbeziehen.
5.3 Vorliegend macht die Vorinstanz die ernsthafte Gefährdung der Aufgabe der Volksschulleitung geltend, die die Schülerinnen und Schüler auf die verschiedenen Schulhäuser verteilen müsse. Eine Veröffentlichung der Zuteilungswünsche führe zu einem vom Gesetzgeber verpönten Ranking, das die Akzeptanz der Schulzuweisungen beeinträchtige, auch wenn die Rangliste nicht aussagekräftig sei. Durch die Stigmatisierung der tiefer platzierten Schulen werde überdies die Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler an diesen Schulen geschmälert.
5.4 Den Rekurrenten ist insoweit zuzustimmen, als die geltend gemachten öffentlichen Interessen an der wirksamen Aufgabenerfüllung, der Sicherung der Akzeptanz der Zuweisungsentscheide und der Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler nicht im gesetzlichen Beispielkatalog von § 29 Abs. 2 IDG erwähnt werden. Sie liessen sich auch nicht ohne Weiteres unter das gesetzlich genannte Interesse der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher, insbesondere polizeilicher Massnahmen (§ 29 Abs. 2 lit. e IDG) einordnen, welches typischerweise die Wirksamkeit behördlicher Kontrollen wie Verkehrs- oder Lebensmittelkontrollen sichern will, bei denen die Geheimhaltung „der Schlüssel zu ihrem Erfolg“ sei (Rudin, a.a.O., § 29 N 37; Ratschlag zum IDG, S. 47). Entscheidend ist jedoch nicht, ob die konkret auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen im Gesetz ausdrücklich genannt werden, denn die gesetzliche Aufzählung ist diesbezüglich nicht abschliessend.
5.5 Gemäss § 11 Abs. 1 lit. c der Verordnung über die Volksschulleitung (SG 411.300) sind die zuständigen Volksschulleitungsmitglieder in den vom Kanton geführten Schulen für die Schulzuweisungen der Schülerinnen und Schüler verantwortlich. Die verschiedenen Standorte der Sekundarschule und ihre Klassenzahl ergeben sich aus dem Ratschlag des Regierungsrates Nr. 11.1015.01 vom 28. Juni 2011 (S. 21–27). Die Zuweisungswünsche wurden demnach in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erhoben.
In Teilen der Bevölkerung besteht erfahrungsgemäss eine grosse Neugier auf Rankings, insbesondere von Bildungseinrichtungen wie Schulen und Universitäten. Es ist deshalb höchst wahrscheinlich, dass die Gewährung des Informationszugangs bezüglich der Schulstandorte früher oder später auch ins Blickfeld der Medien geraten würde, welche die Informationen in Form einer Rangliste der Schulhäuser darstellen würden. Dabei ist unbestritten, dass eine nach der Zahl der Zuteilungswünsche geordnete Rangliste der Schulen in Bezug auf deren Qualität nicht aussagekräftig wäre (Rekursbegründung Ziff. 15; Vernehmlassung Ziff. 3.4). Entgegen der Auffassung der Rekurrenten ist es aber offensichtlich, dass das durchschnittliche Publikum einschliesslich Schülerinnen und Schüler sowie Eltern einem solchen Ranking auch eine erhebliche Aussagekraft bezüglich der Qualität der Schulen zuschriebe, selbst wenn deutlich darauf hingewiesen würde, dass dieses bloss auf der Anzahl der Zuteilungswünsche beruht.
Da das Informationszugangsrecht gemäss § 25 Abs. 1 IDG „jeder Person“ zusteht, besteht unabhängig von der Person des Gesuchstellers eine hohe Wahrscheinlichkeit der Veröffentlichung eines auf standortbezogenen Angaben basierenden Schulrankings. Ein Gesuchsteller ist grundsätzlich frei, die erlangten Informationen an die Medien weiterzugeben. Wäre der Informationszugang einmal bewilligt, stünde es überdies jedem Journalisten offen, selber ein Gesuch zu stellen, das in Anwendung des Grundsatzes „access to one, access to all“ (hiernach E. 5.7) bewilligt werden müsste. Für das mediale Interesse an einer Berichterstattung über die Schulstandorte gibt es konkrete Hinweise: So hat eine Wochenzeitung in einem Beitrag berichtet, dass drei namentlich genannte Schulhäuser oben auf der Wunschliste stünden und drei namentlich genannte Schulhäuser in Basel Nord offensichtlich mit einem schlechten Ruf zu kämpfen hätten (vgl. Vernehmlassung Ziff. 5; Beilage 10 zur Vernehmlassung). Damit wird die Befürchtung der Vorinstanz gestützt, dass die Gewährung des Informationszugangs im Zusammenhang mit Schulstandorten zur Veröffentlichung eines Rankings führen würde.
Obwohl das Ranking wenig aussagekräftig wäre, würde es das Ansehen der verschiedenen Schulhäuser in der Öffentlichkeit (Ansturm auf die bestplatzierten, Akzeptanzprobleme gegenüber den tiefer platzierten Schulen) und die Anspruchshaltung der Erziehungsberechtigten und der Schülerinnen und Schüler nachhaltig prägen. Es ist als Zeiterscheinung allgemein bekannt, dass im Bereich der Schulen die Ansprüche der Bevölkerung wachsen und entsprechende behördliche Entscheide zunehmend hinterfragt werden. In diesem Umfeld überschreitet die Vorinstanz ihr Ermessen nicht, wenn sie eine konkrete und erhebliche Gefahr der Akzeptanz ihrer Zuweisungsentscheide befürchtet und dadurch ihre Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit eingeschränkt sieht. Ferner besteht auch Anlass für die Befürchtung, dass pauschalisierende Urteile über die Schulstandorte eine Dynamik auslösen würden, welche die Stimmung an den einzelnen Schulhäusern zum Nachteil von Schülern und Lehrern spürbar trüben würde. Die Sorge um das Schulhausklima und die Chancengleichheit der Schülerinnen und Schüler an den unterschiedlichen Schulstandorten der Stadt ist daher berechtigt.
5.6 An der Bekämpfung solcher Entwicklungen besteht ein derart grosses öffentliches Interesse, dass der kantonale Gesetzgeber in vergleichbarem Zusammenhang eine Veröffentlichung von Angaben mit Bezug zu Schulstandorten ausdrücklich untersagt hat. § 57c Abs. 6 des Schulgesetzes verbietet die Veröffentlichung von Ergebnissen von Leistungstests unter Nennung von Schulen. Der Gesetzgeber wollte damit schulstandortbezogene Rankings verhindern (Ratschlag des Regierungsrates Nr. 09.2064.01 vom 15. Dezember 2009, S. 22, 41). Dem Verbot der Veröffentlichung standortbezogener Information liegt der Wille des Gesetzgebers zugrunde, keine Grundlagen für die Erstellung von Schulrankings zu veröffentlichen. Die Absicht des Gesetzgebers, standortbezogene Rankings zu unterbinden, ist für die vorliegende Interessenabwägung wegleitend (hiervor E. 4.2). Die Vorinstanz ist daher zu Recht von einem bedeutenden Interesse an der Vermeidung von Standortauswertungen im Schulbereich ausgegangen.
5.7 Gleich wie die Geheimhaltungsinteressen sind im Rahmen der Interessenabwägung auch die konkreten Zugangsinteressen abzuwägen, wobei nicht das individuelle Interesse des Gesuchstellers, sondern das „Jedermanns-Zugangsinteresse“ entscheidend ist. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass das Informationszugangsrecht gemäss § 25 Abs. 1 IDG „jeder Person“ zusteht. Wenn der Informationszugang als „Jedermanns-Recht“ einer Person gewährt wird, ist er allen Personen zu gewähren („access to one, access to all“; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 4.2; Rudin, a.a.O., § 25 N 10, § 29 N 23 und 41).
Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass von einer Interessenabwägung und der damit verbundenen Gewichtung der Interessen abgesehen werden könne (hiervor E. 5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Gesetzeswortlaut, der „überwiegende“ und „entgegenstehende“ Interessen als Selbstverständlichkeit voraussetzt (Art. 29 Abs. 1 IDG). Eine Bewertung des „Jedermann-Zugangsinteresses“ und eine Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen sind daher unumgänglich. Sinngemäss kommt dies in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck, wonach dem Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung nicht in jedem Fall dasselbe Gewicht zukomme und bei dessen Gewichtung im Hinblick auf die geforderte Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten sei (BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.5.5, A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.4). Dass bei der Gewichtung des Zugangsinteresses Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsprinzips bzw. des IDG zu berücksichtigen sind, folgt auch aus der teleologischen Auslegungsmethode (vgl. dazu Häfelin/ Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, N 177 ff.).
Wenn die Vorinstanz die verlangten Informationen mit Blick auf ihre Aussagekraft für die Transparenz des Verwaltungshandelns würdigt, so nimmt sie damit eine zulässige Beurteilung mit Blick auf den Sinn und Zweck des IDG vor. Aus dieser Würdigung ergibt sich folgerichtig, dass die Zuweisungswünsche der Schülerinnen und Schüler, wenn überhaupt, in nur geringem Ausmass Aufschluss über das Verwaltungshandeln geben. So kann etwa in der Auskunft, dass 80 % der Wünsche berücksichtigt wurden (Artikel in der Wochenzeitung, Beilage 10 zur Vernehmlassung), gesehen werden, dass die Verwaltung im Bereich der Schulzuteilung die Wünsche der Betroffenen weitgehend umsetzt bzw. umsetzen kann. Für eine weitergehende Offenlegung, die eine Auswertung nach Schulstandorten erlauben würde, ist ein Bezug zum Verwaltungshandeln nicht ersichtlich. Wegleitend im Sinne des „Jedermanns-Zugangsinteresses“ ist das Interesse der Öffentlichkeit an Schulrankings und die freie Verfügbarkeit der dem Informationszugang unterliegenden Angaben, was zur Zugangseinschränkung unabhängig von der Person des Gesuchstellers führt (hiervor E. 5.5). Es kann daher offen bleiben, ob bei der Beurteilung der konkreten Gefährdungswahrscheinlichkeit „im Einzelfall“ (§ 29 Abs. 1 IDG) berücksichtigt werden darf, dass der Gesuchsteller als Journalist handelte.
Insgesamt kommt dem Interesse am Zugang zu den Schulzuweisungswünschen unter Berücksichtigung des Zwecks des Öffentlichkeitsprinzips bzw. des IDG nur ein geringes Gewicht zu. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz überwiegende Geheimhaltungsinteressen annimmt, die den vergleichsweise wenig bedeutenden Zugangsinteressen entgegenstehen, und gestützt auf diese Interessenabwägung den Informationszugang einschränkt. Da der Informationszugang nicht vollständig, sondern nur bezüglich des verpönten Standortbezugs verweigert wurde, erweist sich die Einschränkung auch als verhältnismässig.
6.
Nach dem Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrenten dessen Kosten zu tragen und haften dafür solidarisch. Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 8, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 9, VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 6).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrenten tragen die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 900.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.
Mitteilung an:
- Rekurrenten
- Erziehungsdepartement
- Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.