Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.51
URTEIL
vom 10. August 2017
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),
Dr. Stephan Wullschleger, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin lic. iur. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrentin
Präsident […]
[…]
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Rittergasse 4, 4001 Basel
B____ Beigeladener
[…]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss der Baurekurskommission
vom 20. Januar 2016
betreffend Bauentscheid BBG 9'073'276 (1) vom 19. Mai 2015 in Sachen Zwischennutzung [...]
Sachverhalt
Mit Beschluss vom 11. Januar 2012 stimmte der Grosse Rat der Öffnung des […] zu und sprach dafür unter anderem einen Infrastrukturbeitrag für Zwischennutzungen zu. Die Einwohnergemeinde der Stadt Basel, Eigentümerin der an der [...]strasse [...] gelegenen Parzelle [...], schloss darauf mit dem Verein B____ eine Zwischennutzungs-Vereinbarung für dieses Areal. Am 27. Oktober 2014 reichte der Verein B____ beim Bauund Gastgewerbeinspektorat ein Baugesuch für die Bewilligung von vier Hallen ([…]) sowie von Toiletten und Medienpunkten auf der Parzelle [...] ein. In den Hallen sollen als Provisorium bis Ende 2019 Veranstaltungen unterschiedlicher Art durchgeführt werden. Während der Publikation des Baugesuchs erhob die A____ Einsprache gegen das Projekt. Am 19. Mai 2015 erteilte das Bau- und Gastgewerbeinspektorat die Baubewilligung und wies gleichentags die Einsprache ab.
Dagegen rekurrierte die A____ bei der Baurekurskommission. Auf Antrag der Bauherrschaft entzog die Baurekurskommission mit Verfügung vom 13. August 2015 dem Rekurs teilweise die aufschiebende Wirkung, womit die Erstellung der Medienpunkte 1–6 gemäss Situationsplan von 20. Januar 2015 sowie der Räume R007, R011, R012 und R013 gemäss Grundriss vom 20. Januar 2015 ermöglicht wurde. Mit Entscheid vom 20. Januar 2016 wies die Baurekuskommission den Rekurs der A____ sodann ab und auferlegte ihr eine Spruchgebühr von CHF 1'600.–.
Gegen diesen Entscheid hat die A____ (Rekurrentin) am 26. Februar 2016 Rekurs beim Verwaltungsgericht angemeldet, den sie mit Eingabe vom 16. März 2016 begründet hat. Sie beantragt die Aufhebung des Rekursentscheids der Baurekurskommission vom 20. Januar 2016 und des Bau- sowie Einspracheentscheids des Bau- und Gastgewerbeinspektorats vom 19. Mai 2015. Der Eventualantrag lautet auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines korrekten Verfahrens und zum Neuentscheid. Subeventualiter beantragt sie die Bewilligung der Betriebszeiten der Hallen 1–3 auch am Wochenende nur bis spätestens 1:00 Uhr nachts, mit maximal einer Ausnahme pro Monat mit Betrieb bis 4:00 Uhr; alles unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat hat mit Eingabe vom 29. März 2016 auf eine Stellungnahme verzichtet, während die Baurekurskommission am 23. Mai 2016 den Antrag auf kostenfällige Abweisung des Rekurses gestellt hat. Am 17. Dezember 2016 hat die Rekurrentin einen Kompromissvorschlag, den sie dem beigeladenen Verein B____ unterbreitet hatte, dem Gericht zur Kenntnisnahme eingereicht. Der Beigeladene hat am 31. Januar 2017 seine Antwort darauf zu den Akten gegeben.
Am 10. August 2017 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort durch. Danach wurde die Verhandlung im Gerichtssaal fortgesetzt. Dabei gelangten die Rekurrentin, die Vertreterin der Baurekurskommission sowie die Vizepräsidentin des Vorstands des Beigeladenen zum Vortrag. Für die Ausführungen der Beteiligten anlässlich des Augenscheins sowie der Gerichtsverhandlung wird auf das entsprechende Protokoll verwiesen. Im Übrigen ergeben sich die Einzelheiten der Parteistandpunkte, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission, deren Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. auch § 6 BRKG). Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich und funktionell zuständig.
1.2 Juristische Personen können zur Wahrung ihrer eigenen Interessen Beschwerde führen (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542). Die Rekurrentin ist als Eigentümerin mehrerer Liegenschaften in nächster Nachbarschaft des vom Baugesuch betroffenen Areals vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Damit ist sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist insgesamt einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
2.
2.1 Die Rekurrentin rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Baurekurskommission. Sie habe nie eine Einladung zu der Augenscheinverhandlung vom 20. Januar 2016 erhalten oder anderweitig von diesem Termin erfahren. Es handle sich dabei um eine eklatante Verletzung ihrer Parteirechte, weshalb die Sache zur neuen Beurteilung unter korrektem Einbezug der Rekurrentin an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Falls die Verletzung des rechtlichen Gehörs im vorliegenden Verfahren geheilt werden könne, sei dies bei der Kostenauferlegung sowohl im vorliegenden als auch im vorinstanzlichen Verfahren angemessen zu berücksichtigen.
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 142 I 86 S. 89 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Wird er verletzt, ist der betreffende Entscheid unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, grundsätzlich aufzuheben. Gemäss der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3 S. 197 f., 135 I 187 E. 2.2 S. 190).
2.3 Die Baurekurskommission hat die Vorladung zum Augenschein praxisgemäss lediglich mit A-Post versandt. Wird für die Zustellung einer Mitwirkungsaufforderung eine Form gewählt, bei welcher der Eingang beim Adressaten nicht genau nachweisbar ist, obliegt es der Behörde, den Beweis dafür zu erbringen, dass ihr Schreiben dem Betroffenen tatsächlich zugestellt worden ist (vgl. BGE 122 I 97 E. 3 S. 98 ff.; BGer 2C_430/2009 vom 14. Januar 2010 E. 2.4). Vorliegend ist nicht erwiesen, dass die Rekurrentin von der Vorladung tatsächlich Kenntnis erlangt hat. Die Baurekurskommission kann somit nicht nachweisen, dass der Rekurrentin die Möglichkeit, am vorinstanzlichen Augenschein teilzunehmen, tatsächlich eingeräumt worden ist. Damit liegt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich indes, diese Gehörsverletzung als im Rahmen des vorliegenden Verfahrens, in welchem sich die Rekurrentin unter anderem anlässlich des durchgeführten Augenscheins zum rechtsrelevanten Sachverhalt äussern konnte, als geheilt zu betrachten, was auch die Rekurrentin selbst zumindest eventualiter beantragt. Der Tatsache, dass die Rekurrentin ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nur dank des Rekurses wahren konnte, ist bei der Regelung der Kosten des Rechtsmittelentscheids Rechnung zu tragen (BGE 126 II 111 E. 7b S. 125).
2.4 Die Rekurrentin ist der Ansicht, sie sei bereits im Einspracheverfahren ungenügend einbezogen worden und habe mehrfach nicht oder erst in einem zu späten Zeitpunkt von geänderten Konzepten und Plänen erfahren. Die Einsprecherinnen und Einsprecher haben gemäss § 43 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und Planungsverordnung (ABPV, SG 730.115) zwar auch nach Ablauf der Einsprachefrist Anspruch auf Akteneinsicht. Dies bedeutet aber nicht, dass ihnen Austauschpläne zugestellt werden müssen, die auf die Einsprache keinen Einfluss haben. Beim Austauschplan "Velo- und Mofaabstellplätze", den die Rekurrentin gemäss ihren Angaben erst am 27. Mai 2015 eingesehen hat, handelt es sich nicht um eine wesentliche Projektänderung, die eine zweite Publikation erforderte (vgl. § 49 Abs. 3 ABPV). Auch ohne dessen Kenntnis war das Einspracherecht der Rekurrentin gewahrt.
2.5 Soweit die Rekurrentin die Verletzung der Mitwirkungsrechte der Quartierbevölkerung rügt, ist darauf hinzuweisen, dass das Auflageverfahren, welches der öffentlichen Bekanntmachung des Baubegehrens dient (vgl. Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, Die Baubewilligung im Kanton Basel-Stadt, Basel 2014, S. 80), korrekt durchgeführt wurde. Damit konnte sich die interessierte Quartierbevölkerung aufgrund der baurechtlichen Publikationen über das Vorhaben orientieren (§§ 45 f. der Bau- und Planungsverordnung [BPV, SG 730.110]). Sodann hatten die Anwohner die Möglichkeit, Einsprache zu erheben, wovon die Rekurrentin auch Gebrauch gemacht hat. Mit dem Einspracheverfahren war der Einbezug der Anwohner genügend gewährleistet. § 55 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100), wonach der Staat die Quartierbevölkerung in seine Meinungs- und Willensbildung einbezieht, sofern ihre Belange besonders betroffen sind, kommt darüber hinaus keine eigenständige Bedeutung zu (vgl. VGE VD.2009.709 vom 2. August 2010 E. 3.2, 607–610/2008 vom 23. Januar 2009 E. 2.2). Die Weiterentwicklung des Hafenareals ist ausserdem nicht Verfahrensgegenstand und die Vergabe der Zwischennutzung an den beigeladenen Verein kann nicht im vorliegenden Verfahren betreffend den Bauentscheid gerügt werden. Zusammenfassend stellte die Vorinstanz damit zu Recht fest, dass keine Verletzung von Mitwirkungsrechten vorliegt.
3.
3.1 Gegenstand des Verfahrens ist das Baubegehren des beigeladenen Vereins. Dieses umfasste ursprünglich vier Eventhallen [...] mit einer Fläche von ca. 4'400 m2, die für Messen, Ausstellungen, Konzerte, Musik- und Theaterveranstaltungen oder ähnliches zur Verfügung stehen sollen. Die Hallen sollen zu einem grossen Teil aus Holz bzw. Holzpaletten gefertigt werden. Sie sollen über einen Teerboden und grosse Fensterfronten mit Eingangstoren auf der Vorder- und Rückseite verfügen. Eine der Hallen wird isoliert und kann geheizt werden (vgl. Anhang A zum Baugesuch S. 8). Die Personenbelegung umfasst maximal 800 Besucher pro Halle. Allerdings sind gemäss den Ausführungen des Vereins inzwischen nur noch drei Hallen geplant, worauf der Beigeladene behaftet wird (act. 12, Beilage S. 2; Verhandlungsprotokoll S. 2). Das Grundstück liegt in der Industrie- und Gewerbezone (Zone 7). Die Zwischennutzung ist bis zum 31. Dezember 2019 befristet.
3.2 Die Rekurrentin macht in materieller Hinsicht geltend, das Projekt sei nicht zonenkonform. Das Planungsamt habe klar festgestellt, die Eventhallen stelle keine bestimmungsgemässe Nutzung der Zone 7 dar, während die Baurekurskommission diese Frage offenlasse, jedoch ebenfalls davon ausgehe, dass das Projekt unter den Voraussetzungen von § 34 Abs. 2 des Bauund Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) nur bewilligungsfähig sei, wenn es nicht mehr Verkehr erzeuge, als bei bestimmungsgemässen Nutzungen im Durchschnitt entsteht. Das von der Bauherrschaft eingereichte Verkehrskonzept sei aber ungenügend. Das Projekt werde mit seiner Grösse und Ausrichtung und angesichts der unzureichenden Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr unweigerlich zu deutlichem Mehrverkehr führen, weshalb es unzulässig sei.
3.3 Die Industrie- und Gewerbezone ist gemäss § 34 Abs. 1 BPG bestimmt für Nutzungen, bei denen auf dem Grundstück Emissionen auftreten, die in Wohngebieten nicht zulässig oder nicht erwünscht sind; für Nutzungen, die wegen der Gefahr von Störfällen aus Wohngebieten fernzuhalten sind oder für Lagerbauten und Abstellplätze. Andere Nutzungen sind zulässig, wenn sie nicht mehr Verkehr erzeugen als bei den bestimmungsgemässen Nutzungen im Durchschnitt entsteht oder wenn sie der bestimmungsgemässen Nutzung dienen (§ 34 Abs. 2 BPG). Gemäss dem Ratschlag und Entwurf Nr. 8693 zu einer Änderung des Hochbautengesetzes (Zulassung von Gewerbebetrieben in der Zone 7) vom 13. August 1996 sollte die Industriezone auch für Gewerbebetriebe, die in relevantem Mass Lärm, Gerüche oder Erschütterungen erzeugen, geöffnet werden (act. 7/5 S. 5). Zu den unbestrittenen Nutzungsarten in der Zone 7 gehören laut dem Ratschlag neben der Industrie auch gewerbliche Produktions- und Fabrikationsbetriebe, Dienstleistungen mit starken Emissionen oder geringem Verkehrsaufkommen, aber auch Übergangsnutzungen wie Nachtclubs und Discos (act. 7/5 S. 9). Die Industrie- und Gewerbezone ist somit gerade für emissionsreiche Betriebe vorgesehen, damit dort Tätigkeiten stattfinden können, die aufgrund ihrer Emissionen in der Wohnzone stören würden.
3.4
3.4.1 Ob das zu beurteilende Projekt, das Eventhallen als Übergangsnutzung umfasst, eine bestimmungsgemässe Nutzung gemäss § 34 Abs. 1 BPG darstellt oder nicht, kann vorliegend offengelassen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, sind auch Nutzungen nach § 34 Abs. 1 BPG nur bestimmungsgemäss, wenn sie im Durchschnitt nicht übermässig viel Verkehr verursachen. Auch provisorische Veranstaltungshallen sind daher nicht unabhängig von ihrer Grösse und ihrer Besucherzahl mit damit einhergehendem Zufahrtsverkehr zonenkonform in der Zone 7 (vgl. act. 1 E. 12). Die Zulassung von Betrieben in der Industriezone darf nicht zu einer wesentlichen Verkehrszunahme der Zone führen. Daher sind etwa Einkaufszentren für den täglichen Bedarf, die einen starken Mehrverkehr verursachen, in der Zone 7 unerwünscht. Wenn die Realisierung der Eventhallen in der Zone 7 zu viel motorisiertem Verkehr führen würde, steht bezüglich Zonenkonformität nicht ihre Qualifikation als Übergangsnutzung im Vordergrund, sondern ihre Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen. Aus diesem Grund ist zu prüfen, ob das vorliegende Projekt unter den Voraussetzungen von § 34 Abs. 2 BPG bewilligungsfähig ist. Demnach ist massgebend, ob das geplante Projekt nicht mehr Verkehr erzeugt als bei den bestimmungsgemässen Nutzungen im Durchschnitt entsteht.
3.4.2 Gemäss dem Verkehrskonzept vom 15. Februar 2014 (recte 2015) wäre bei einer Vollbelastung der Hallen 1–3 im Schnitt mit 134'100 Besuchern im Jahr zu rechnen. Das Konzept sieht vor, das Areal und die Zufahrtsstrasse autofrei zu halten. Auf der […]strasse gelte ein generelles Fahrverbot (Zufahrt nur für Berechtigte) und auf dem Areal gebe es keine öffentlichen Parkiermöglichkeiten. Sämtliche Besucher, die mit dem Auto anreisten, würden zum Parkhaus am Badischen Bahnhof gelenkt. Von da aus verkehre die Buslinie 36 im 7 Minuten-Takt. Die Fahrt daure acht Minuten. Bei grösseren Veranstaltungen werde ein Shuttle-Bus-Service eingerichtet, der die Besucher direkt zu den Eventhallen bringe. Das Areal sei allgemein mit dem Öffentlichen Verkehr bequem zu erreichen. Die Hauptgruppe der Besucher gelange indes mit dem Fahrrad zum Areal. Dieses sei von der Dreirosenbrücke aus in vier Minuten zu erreichen. Als Fussgänger biete sich auch ein Spaziergang von der Mittleren Brücke aus an.
3.4.3 Die Angaben im Verkehrskonzept des Beigeladenen sind insgesamt wenig detailliert und zeigen eine optimistische Betrachtungsweise der Situation, indem davon ausgegangen wird, motorisierte Besucher seien nur bei Messen und Firmenveranstaltungen zu erwarten. Mit der Vorinstanz ist indes zu berücksichtigen, dass eine gewisse Unbestimmtheit sowie Offenheit für die andauernde Entwicklung des Projekts in der Natur einer Zwischennutzung liegt. Der Beigeladene gibt im Baugesuch an, es bestehe kein Masterplan, sondern die Entwicklung des Areals werde stets neu verhandelt, wenn neue Zwischennutzer dazu kommen. Für diese provisorische Nutzung mit starken Schwankungen des Besucheraufkommens ist eine exakte Annahme der Verkehrserzeugung kaum möglich. Angesichts der Übergangsnutzung ist es aber gerechtfertigt, an das Verkehrskonzept nicht allzu hohe Anforderungen zu stellen. Auch wenn es sich um ein mehrjähriges Provisorium handelt, bleibt das Gebiet langfristig gesehen frei für industrielle Nutzungen im engeren Sinn.
3.4.4 Die Prognose, dass die Besucher an viele Veranstaltungen zu Fuss oder per Velo anreisen, ist zumindest nachvollziehbar, da sich die geplanten Events an ein urbanes Publikum richten, das auch andere, ähnlich gelegene Areale ohne motorisierte Fahrzeuge erreicht (z.B. ehemaliges NT-Areal). Wie die Rekurrentin zu Recht vorbringt, ist der Anschluss an den öffentlichen Verkehr zwar nicht ideal, da die nächsten Haltestellen über 800 m entfernt sind. Jedoch sind gerade für Messen, Ausstellungen oder andere Veranstaltungen, die tagsüber stattfinden, die öffentlichen Verkehrsmittel eine mögliche Alternative, da die Besucher weder auf dem Hin- noch auf dem Rückweg schweres Gepäck oder Einkäufe mit sich tragen müssen. Auch ein Shuttle-Bus-Service während grösserer Messeveranstaltungen, die im Zeitraum der Uhren- und Schmuckmesse oder der Art Basel stattfinden, ist eine geeignete Massnahme, den motorisierten Individualverkehr zu beschränken. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass es anlässlich von grossen Veranstalten dennoch zu Suchverkehr im Quartier kommen wird. Allerdings ist nicht davon auszugehen, dass ein grösseres Verkehrsaufkommen droht, als bei der in der Industrie- und Gewerbezone üblichen Nutzung, da die motorisierte Zufahrt von der Stadt aus nicht attraktiv ist und auch von Parkplätzen im Quartier aus noch ein mehrminütiger Spaziergang bis zum Areal vorgenommen werden muss.
3.4.5 Zudem wird der Beigeladene mit dem Bauentscheid vom 19. Mai 2015 auf sein Verkehrskonzept behaftet, wonach Besuchende im Auto nur bei Messen und Firmenanlässen erwartet werden, während die Besuchenden aller anderen genannten Veranstaltungen die Eventhallen ausschliesslich mit dem öffentlichen Verkehr (ÖV), mit Personenschiffen oder per Fuss- oder Veloverkehr erreichen sollen. Unterstützt werde dies durch Massnahmen wie die Gültigkeit von Veranstaltungstickets für den ÖV, spezielle Shuttle-Services für grössere Veranstaltungen und Hinweise auf allen Publikationen, Tickets etc., dass die Erreichbarkeit durch das Auto ungünstig sei (Ziff. 24 des Bauentscheids vom 19. Mai 2015). In der Baubewilligung ist ausdrücklich festgehalten, dass die Zufahrt für Besucher von grösseren Veranstaltungen (ab ca. 300 Besuchern) an die […]strasse mittels Auto nicht gestattet ist. Im Falle der Nichtbefolgung haben die Veranstalter – auf Anordnung der Schweizerischen Rheinhäfen oder der Bewilligungsbehörde – auf eigene Kosten entsprechende Massnahmen zu ergreifen (z.B. Verkehrsdienst o.ä.).
Mit den vorliegenden Auflagen in der Bewilligung kann sichergestellt werden, dass die Verkehrszunahme beschränkt ist. Unter Beachtung der Auflagen des Bauentscheids ist daher nicht davon auszugehen, dass die hier bewilligte Zwischennutzung mehr Verkehr erzeugt, als dies bei einer bestimmungsgemässen Nutzung in der Industrieund Gewerbezone der Fall ist. Die Rekurrentin beanstandet zwar, die Auflage in Ziff. 24 des Bauentscheids zitiere nur in sehr offener Weise und mit Kann-Formulierungen die vom Beigeladenen genannten Möglichkeiten und es fehle an konkreten Anordnungen. Allerdings widerspiegelt dies gerade die Problematik der Zwischennutzung mit noch nicht definitiv feststehenden Veranstaltungen. Solche sollen aber bezüglich Zonenkonformität grosszügig behandelt werden (Ratschlag Nr. 8693 S. 9). Auflagen stellen im Vergleich zur Nichterteilung der Baubewilligung das mildere Mittel dar (vgl. Gebhardt/Meyer/Nertz/Piolino, a.a.O., S. 110). Kann mit ihnen die Rechtmässigkeit eines Vorhabens erreicht werden, sind sie zu wählen, um den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren. Die Baubewilligung hält klar fest, dass bei grösseren Veranstaltungen keine Zufahrt mittels Auto gestattet ist. Damit ist auch das angrenzende Quartier geschützt. Für die Umsetzung trägt der Beigeladene die Verantwortung. Sollte diese Auflage nicht eingehalten werden, besteht die Möglichkeit weitere Massnahmen zu verfügen. Da der Zugang zum strittigen Areal mit dem Auto deutlich kanalisiert ist und daher kontrolliert werden kann, erscheint die Einhaltung der Auflage als realistisch. Allfällig notwendige weitere Auflagen kann die Baubewilligungsbehörde auch während des Betriebs verfügen. Demgemäss ist das Vorhaben gemäss Art. 34 Abs. 2 BPG bewilligungsfähig.
3.5 Die Rekurrentin macht schliesslich geltend, das Vorhaben sei ohne ein Minimum an Parkfelder-Angebot nicht bewilligungsfähig. Entgegen ihrer Vorbringen besteht in Basel allerdings keine Verpflichtung zur Einrichtung von Parkplätzen. Die Verordnung über die Erstellung von Parkplätzen für Personenwagen (Parkplatzverordnung, SG 730.310) limitiert vielmehr die maximal zulässige Anzahl von Parkplätzen für Motorfahrzeuge und ist damit auch ein Instrument zur Umsetzung des eidgenössischen resp. kantonalen Umweltschutzgesetzes (vgl. VGE VD.2015.148 vom 1. Februar 2016 E. 4.2.1). Die Rekurrentin ist der Ansicht, auch an einem sehr gut per öffentlichen Verkehr erschlossenen Standort sei ein Minimum an Parkfeldern anzubieten, was zeige, dass eine hundertprozentige autofreie Nutzung schlicht nicht realistisch und völlig lebensfremd sei. Damit verkennt sie, dass eine vollkommen autofreie Nutzung in der Industrie- und Gewerbezone gar nicht gefordert ist. Das Verkehrsaufkommen darf einzig den durchschnittlichen Verkehr bei den bestimmungsgemässen Nutzungen nicht übersteigen. Dafür bestehen aber insbesondere auch aufgrund Erfahrungen mit anderen Zwischennutzungen von peripherem Stadtgebiet keine Anhaltspunkte. Sollte dennoch ein starker Mehrverkehr entstehen, kann die Bewilligungsbehörde zusätzliche Massnahmen zur Verkehrsbeschränkung erlassen.
3.6 Demnach erweist sich das Projekt als zonenkonform, weshalb es keiner Ausnahmebewilligung bedarf. Auf die Rügen der Rekurrentin in Bezug auf § 80 Abs. 2 BPG ist daher nicht weiter einzugehen.
4.
4.1 Eventualiter beantragt die Rekurrentin die Einschränkung der Betriebszeiten der Halle 3, die für Discoveranstaltungen mit bis 93 dB(A) Mittelungspegel vorgesehen sei. Die Grenzwerte könnten nur dank künstlicher technischer Massnahmen an der Musikanlage eingehalten werden, die regelmässig kontrolliert werden müssten. Es sei illusorisch, dass bei einem Discobetrieb in einer provisorischen, nicht vollklimatisierten Baute Türen und Fenster ständig geschlossen gehalten würden, weshalb es regelmässig zu Grenzüberschreitungen kommen werde. Zudem hänge die Schalldämmung stark von der Ausführung der Konstruktion ab. Die zusätzliche Lärmbelastung treffe ein Gebiet, das bereits unter Immissionsgrenzwertüberschreitungen durch die Hafenbahn leide. Problematisch sei insbesondere die Verlängerung der Dauer der lärmbelasteten Zeit, da hafenbahnfreie Zeiten nun durch Events beschallt würden.
4.2 Im Rahmen der vorzunehmenden Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, der Zeitpunkt und die Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz [USG, SR 814.01]) vorzunehmen (BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f. mit Hinweisen).
4.3 Es trifft zu, dass das fragliche Gebiet durch den Rangierverkehr der Hafenbahnen bereits vorbelastet ist. Diese Lärmimissionen sind dem Bahnlärm zugeordnet, womit die Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 4 zur Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) gelten. Der Lärm von Musikevents oder anderen Veranstaltungen ist jedoch nicht mit dem Bahnlärm kumulierbar, da nach Art. 40 Abs. 2 LSV nur gleichartige Lärmimmissionen, die von mehreren Anlagen erzeugt werden, zur Berechnung der Belastungsgrenzwerte summiert werden. Bei unterschiedlichen Lärmimmissionen von verschiedenen Anlagen greift Art. 40 Abs. 2 LSV hingegen nicht; die verschiedenen Lärmarten sind einzeln und unabhängig voneinander nach den für jede Lärmart massgebenden Grenzwerten der Lärmschutz-Verordnung zu beurteilen. Etwas anderes kann auch aus Art. 8 USG nicht abgeleitet werden, wonach Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen sind (BGer 1C_544+548+550/2008 vom 27. August 2009 E. 8.7). Nach dem heutigen Stand der Wissenschaft und der Erfahrung ist es (noch) nicht möglich, Kombinationsbelastungen gesamtheitlich zu beurteilen (vgl. BGE 126 II 522 E. 37e S. 565 f.; Zäch/Wolf, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2004, Art. 15 N 29). Überschreitet der Rangierverkehr die Immissionsgrenzwerte, sind Sanierungsmassnahmen bei dieser Lärmquelle zu treffen. Es bedeutet aber nicht, dass bei bereits bestehender Lärmbelastung keine weitere Lärmquelle hinzukommen darf. Ansonsten könnten an einer lärmbelasteten Strasse nie Musikclubs bewilligt werden. Daher ist vorliegend einzig massgebend, ob der Lärm, der durch die Zwischennutzung entsteht, die Grenzwerte überschreitet.
4.4
4.4.1 Für den Lärm aus Gastwirtschaftsbetrieben mit Musikveranstaltungen sieht die Lärmschutzverordnung keine Belastungsgrenzwerte vor. Daher sind die Lärmimmissionen nach Art. 15 USG zu beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV), das heisst nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung. Fachlich abgestützte private Richtlinien, wie namentlich die von der Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute (Cercle Bruit) herausgegebene Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Lokale können als Entscheidungshilfe für die objektivierte Betrachtung berücksichtigt werden (Vereinigung kantonaler Lärmschutzfachleute, Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung durch den Betrieb öffentlicher Lokale: Vollzugshilfe vom 10. März 1999 [Änderung vom 30. März 2007], http://www.cerclebruit.ch; BGE 137 II 30 E. 3.4 S. 36). Nach Cercle Bruit gelten nachts Grenzwerte von 40 dB(A). Wenn die Musik – wie hier – am Empfängerpunkt hörbar ist, werden die Pegel am Empfangspunkt zudem um 6 dB(A) nach oben korrigiert.
4.4.2 Die Baubewilligung wurde unter der Auflage erteilt, dass in den Hallen, mit Ausnahme der Halle 3, der Musikbetrieb auf Hintergrundmusik zu beschränken ist. Der Innenraumpegel darf in diesen Hallen einen Wert LAeq(10s) von 75 dB(A) nicht überschreiten (Ziff. 59 des Bauentscheids vom 19. Mai 2015). In der Halle 3 dürfen Discoveranstaltungen bis zu einen Innenraumpegel von maximal 93 dB(A) durchgeführt werden, wenn spätestens bei der Bauabnahme der Nachweis erbracht ist, dass die geforderten Schalldämmmassnahme der Umfassungsbauteile der Halle erfolgreich umgesetzt sind und die Grenzwerte nach Cercle Bruit an den nächstgelegenen lärmempfindlichen Gebäuden eingehalten werden (Ziff. 61 des Bauentscheids vom 19. Mai 2015). Gemäss dem Bericht "Lärmschutznachweis nach Cercle Bruit" der […] AG vom 19. Januar 2015 (Bericht […]) sind bei einem Halleninnenpegel von 93 dB(A) und den Konstruktionsaufbauten rechnerisch keine Überschreitungen zu erwarten. Aufgrund der fehlenden Schalldämmung der Umfassungsbauteile im tieffrequenten Bereich muss der Bassanteil in der Musik beschränkt werden. Die Bässe werden dazu an der Musikanlage mittels eines Obertongenerators entsprechend des Residualtonhörens simuliert. Bei Einhaltung dieser Auflagen sind die gesetzlichen Vorgaben erfüllt, was auch die Rekurrentin nicht bestreitet. Sie befürchtet aber, beim Discobetrieb würden die Türen und Fester offen gelassen. Lärmintensive Discoveranstaltungen dürfen nur in der Halle 3 durchgeführt werden. Gemäss dem Bauentscheid sind die Fenster und Aussentüren der Halle 3 bei Musikbetrieb stets geschlossen zu halten. Aufgrund der vorhandenen Lüftungsanlage über ein Zuluft- und Abluftrohr ist ein ständiges Lüften durch das Öffnen von Fenstern oder Türen auch nicht erforderlich. Zudem tragen die Hallen durch ihre Riegelwirkung zu einem Schutz der nächstgelegenen Liegenschaften vor Lärm bei; insbesondere die Halle 3 wird durch die Halle 2 von den Wohngebäuden abgeschirmt. Damit wird auch der Sekundärlärm, den Besucher bereits bei der jetzigen Nutzung des Areals verursachen, vermindert. Folglich sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass die Grenzwerte nach Cercle Bruit überschritten werden, wenn den baulichen und betrieblichen Auflagen gefolgt wird. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, besteht ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, S. 600). Für eine präventive Beschränkung der zulässigen Betriebszeiten besteht damit kein Raum. Sollte die Nutzung der Hallen in der Nachbarschaft störende Immissionen verursachen, kann das Amt für Umwelt und Energie weitere bauliche oder betriebliche Massnahmen anordnen, die die Lärmemissionen vermindern (Ziff. 68 des Bauentscheids).
4.5 Damit sind keine lärmschutzrechtlichen Argumente ersichtlich, die gegen die Zwischennutzung sprechen. Da die lärmschutzrechtlichen Vorgaben mittels Auflagen erfüllt werden können, wurde die Baubewilligung zu Recht unter entsprechenden Nebenbestimmungen erteilt.
5.
Zusammenfassend erweisen sich die Rügen der Rekurrentin als unbegründet, weshalb der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin dessen Kosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Angesichts der vorinstanzlichen Gehörsverletzung sind die Verfahrenskosten allerdings auf eine Gebühr von CHF 1'000.– zu reduzieren. Der darüber hinausgehende Teil des von ihr geleisteten Kostenvorschuss ist der Rekurrentin zurückzuerstatten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'000.– (einschliesslich Auslagen). Die Hälfte des von ihr geleisteten Kostenvorschuss in Höhe von CHF 2'000.– wird ihr zurückerstattet.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Bau- und Gastgewerbeinspektorat
- Beigeladener
- Baurekurskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.