Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.29
URTEIL
vom 5. Dezember 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiber Dr. Beat Jucker
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Amt für Mobilität
Dufourstrasse 40, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements
vom 16. Dezember 2015
betreffend spezielles Parkierungsrecht vor der Liegenschaft [...] Basel
Sachverhalt
Im Zusammenhang mit der Verbreiterung der [...] trat der damalige Eigentümer der Liegenschaft an der [...] in [...] Basel im Jahr 1950 einen Teil seines Grundeigentums zu Gunsten der Allmend ab. Im Gegenzug durfte er auf der abgetretenen Fläche auf eigene Kosten einen privaten Parkplatz errichten. Auf entsprechendes Gesuch des damaligen Eigentümers hin, stellte der Regierungsrat mit Beschluss vom 12. Dezember 1958 fest, dass die Errichtung eines Servituts zur Sicherung dieser Nutzung auf der Allmend nicht möglich sei, bewilligte jedoch aus Billigkeitsgründen die Signalisation des (privaten) Parkstreifens ohne Eintragung ins Grundbuch.
Im Zusammenhang mit der Umsetzung des Parkraumbewirtschaftungskonzepts erklärte das Amt für Mobilität des Bau- und Verkehrsdepartements Basel-Stadt das spezielle Parkierungsrecht als Privatparkplatz der Liegenschaft [...] mit Verfügung vom 29. April 2015 als untergegangen und beschloss die Umsignalisierung des Parkstreifens in öffentliche Parkplätze. Den dagegen erhobenen Rekurs der heutigen Eigentümerin der Liegenschaft [...], A____ (Rekurrentin), wies das Bau- und Verkehrsdepartement mit Entscheid vom 16. Dezember 2015 kostenfällig ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 22. Dezember 2015 und 18. Januar 2016 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Feststellung beantragt, „dass das gemäss Regierungsratsbeschluss vom 12. Dezember 1958 wohlerworbene spezielle Parkierungsrecht als Privatparkplatz auf dem etwa zwanzig Meter langen Parkstreifen vor der Liegenschaft [...] weiterhin bestehe“. Eventualiter beantragt die Rekurrentin die Rückweisung der Sache zwecks Neubeurteilung durch die Vorinstanz. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 28. Januar 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Bau- und Verkehrsdepartement beantragt mit seiner Vernehmlassung vom 10. Mai 2016 die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 4. Juli 2016 replicando Stellung genommen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 28. Januar 2016 sowie den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung von dieser berührt und daher gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Das Verwaltungsgericht prüft demgemäss, ob die Vorinstanz das kantonale öffentliche Recht unrichtig angewendet, ob sie ihr Ermessen überschritten oder ob sie allgemeine Rechtsgrundsätze oder verfassungsmässige Garantien verletzt hat.
1.3 Gemäss § 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Die Rekurrentin hat nach entsprechender Fristansetzung durch den Instruktionsrichter keinen Antrag auf Durchführung einer Parteiverhandlung gestellt, sondern eine schriftliche Replik eingereicht. Wie in der Verfügung angekündigt, ist somit von einem Verzicht auf die Durchführung einer Parteiverhandlung auszugehen. Der vorliegende Entscheid kann daher auf dem Zirkulationsweg ergehen.
2.
2.1 Mit ihrem Rekurs macht die Rekurrentin wie im vorinstanzlichen Verfahren geltend, ein wohlerworbenes Recht zu besitzen, welches seit dem Regierungsratsbeschluss aus dem Jahr 1958 bestehe und ihr ein spezielles Parkierungsrecht als Privatparkplatz auf dem etwa zwanzig Meter langen Parkstreifen vor der Liegenschaft [...] gewähre.
2.2 Mit Schreiben vom 16. Dezember 1958 teilte der Regierungsrat dem damaligen Eigentümer der Liegenschaft an der [...] seinen Beschluss vom 12. Dezember 1958 mit. Er stellte fest, dass die Erstellungskosten der [...] als Nebenstrasse wie vom Gesetz vorgesehen von den Anwändern hätten getragen werden müssen, weshalb die Strassenverbreiterung vor der Liegenschaft [...] auf Gesuch und Kosten des damaligen Eigentümers erfolgt sei. Es bestünden keinerlei Ansprüche der Anwänder auf Sonderrechte in Bezug auf die Benützung dieses neu zur Strasse hinzugekommenen und zur Allmend geschlagenen, zwei Meter breiten Landstreifens. Solche könnten weder aus den damaligen Abtretungsvorgängen, noch aus der heutigen Situation abgeleitet werden. Daraus folge, dass kein Servitut errichtet werden könne. „Es würde aber Treu und Glauben und den seinerzeitigen Intentionen der Parteien, die der Staat kannte, widersprechen, wenn Ihnen als Eigentümer von Nr. [...] das Parkierungsrecht vor dem Hause verweigert würde. Sie haben sich dieses Recht erworben und es ist Ihnen zu erhalten, solange die Verhältnisse nicht grundlegend geändert werden“. Vor diesem Hintergrund teilte der Regierungsrat dem damaligen Eigentümer mit, dass seinem Gesuch um Markierung des Parkstreifens vor der Liegenschaft [...] „als Privatparkplatz“ aus Billigkeitsgründen entsprochen werden könne, wobei er die Kosten für diese Markierung selbst zu tragen habe.
2.3
2.3.1 Wohlerworbene Rechte sind vermögenswerte Ansprüche der Privaten gegenüber dem Staat, die sich durch ihre besondere Rechtbeständigkeit auszeichnen. Je nachdem ob eine sachenrechtliche Fixierung oder aber eine vertrauensbildende Beziehung zwischen dem Privaten und dem Staat zentral erscheinen, stehen sie unter dem Schutz der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 11 Abs. 1 lit. r der basel-städtischen Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) oder aber dem Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV und § 10 KV (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 1237 mit Hinweis auf BGE 132 II 485 E. 9.5 S. 513; Riva, Wohlerworbene Rechte - Eigentum - Vertrauen, Bern 2007, S. 49 ff.). Wohlerworbene Rechte können neben ihrer Entstehung durch Gesetz oder Geschichte auch durch verwaltungsrechtlichen Vertrag oder durch eine Konzession entstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1238 ff.)
2.3.2 Wohlerworbene Rechte sind grundsätzlich unwiderruflich. Dies gilt auch dann, wenn sie sich als ursprünglich fehlerhaft erweisen oder ihre Grundlage durch spätere Gesetzesänderung dahinfällt. Aufgrund des Schutzes des Vertrauens in den Bestand eines wohlerworbenen Rechts ist es gesetzesbeständig (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1242), worin seine herausragende Eigenschaft und sein prägendes Element zu sehen ist (Riva, a.a.O., S. 51 f., 70). Wohlerworbene Rechte gelten aber gleichwohl nicht absolut. Vielmehr können sie im Einzelfall durch die Gesetzgebung eingeschränkt oder aufgehoben werden, wenn dies im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig erscheint. Bei der Interessenabwägung muss bei der Gewichtung der privaten Interessen aber berücksichtigt werden, dass Private in besonderem Masse auf den Bestand wohlerworbener Rechte vertrauen dürfen. Das öffentliche Interesse an der Aufhebung eines wohlerworbenen Rechts muss daher auch das Interesse am Schutz des Privaten in seinen legitimen Vertrauenserwartungen überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1243).
2.4
2.4.1 Die Vorinstanz hat erwogen, dass das vorliegend streitgegenständliche Parkierungsrecht durch den Regierungsratsbeschluss aus dem Jahre 1958 begründet worden sei. Es handle sich weder um einen Vertrag noch um eine Konzession, wohl aber um eine „qualifizierte Zusicherung“ an den damaligen Eigentümer der Liegenschaft an der [...]. Solche Zusicherungen hätten nach Treu und Glauben ebenfalls als wohlerworbene Rechte zu gelten. Auch wenn die Rekurrentin nicht die ursprünglich Begünstigte dieses Regierungsratsbeschlusses sei, so benutze sie den als Privatparkplatz beschilderten Parkstreifen als Rechtsnachfolgerin des ursprünglich Begünstigten seit über 60 Jahren im Wissen der Behörden und könne sich daher ebenfalls auf dieses Recht berufen. Diese „qualifizierte Zusicherung“ sei aber an eine Bedingung geknüpft worden und solle demgemäss nur solange Bestand haben, als die Verhältnisse nicht grundlegend geändert würden.
2.4.2 Die Vorinstanz führt weiter aus, dass sich die Rechtsprechung (vgl. die diesbezügliche Übersicht bei Riva, a.a.O., S. 100 ff.), wonach für Vorbehalte im Begründungakt eine genügend spezifische Formulierung verlangt werde, primär auf Konzessionen beziehe. Es liege konkret kein besonders spezifisch formulierter Vorbehalt vor. Dies schade jedoch nicht, da das Recht auch nicht aus einer Konzession abgeleitet werde. Das private Parkierungsrecht sei vielmehr aus Billigkeitsgründen zugesprochen worden, ohne dass weitreichende Investitionen getätigt worden wären. Der Vorbehalt sei daher ausreichend konkret.
2.4.3 Laut Vorinstanz habe sich nun seit 1958 eine grundlegende Änderung der Verkehrs- und Parkierungssituation ergeben, welche eine Veränderung der Nutzung und Bewirtschaftung der Parkplätze im Raum Basel notwendig gemacht habe. Entsprechend habe der Grosse Rat im Jahr 2011 die Einführung eines Parkraumbewirtschaftungskonzepts beschlossen, mit dem alle nicht bewirtschafteten, weiss markierten Parkplätze und nicht markierte Abstellflächen in blaue Parkplätze mit Anwohnerprivilegierung umgewandelt würden. Danach solle es nur noch kostenpflichtige Parkplätze auf der Allmend geben. Dieses Konzept werde nun bis zum Jahr 2016 durch Umsignalisierungen und Ummarkierungen von Parkplätzen umgesetzt. Damit solle eine Verbesserung der Parkierungsmöglichkeiten und die Reduktion des Parksuchverkehrs erreicht werden. Zur Erreichung dieser Zielsetzung trage auch die Umsignalisation des Parkstreifens vor der Liegenschaft [...] bei, zumal die Parkplätze aufgrund des Parkierungsrechts bisher nur unregelmässig und vorwiegend nachts belegt worden seien. Die Ummarkierung diene daher auch der besseren Nutzung dieser teilweise leerstehenden Parkplätze. Insgesamt liege weder ein Eingriff in die Eigentumsgarantie vor, noch könne die Rekurrentin aufgrund der seitherigen Duldung der Behörden aus dem Schutz ihres Vertrauens einen Anspruch auf Fortbestand des Parkierungsrechts ableiten.
3.
3.1 Die Praxis des Bundesgerichts zur Definition wohlerworbener Rechte muss als kasuistisch bezeichnet werden (Riva, a.a.O., S. 47). Welche öffentlich-rechtlichen Positionen Privater den Status wohlerworbener Rechte aufweisen, steht daher nicht von vornherein fest und kann nicht anhand von rein begrifflichen Merkmalen bestimmt werden (Riva, a.a.O., S. 69).
3.2 In casu kann sich die Rekurrentin auf keine der Rechtskategorien berufen, bei denen nach Gesetzgebung oder Praxis wohlerworbene Rechte entstehen (vgl. zu diesen Kategorien schon E. 2.3.1). Es liegt weder ein Fall einer gesetzlichen Anerkennung, noch ein sogenanntes ehehaftes, also vorbestehendes Recht (vgl. BGE 127 II 69 E. 4b S. 74) vor. Das streitgegenständliche Parkierungsrecht wurde auch nicht durch verwaltungsrechtlichen Vertrag oder Konzession begründet. Als Konzession wird die Verleihung des Rechts zur Ausübung einer monopolistischen Tätigkeit oder zur Sondernutzung einer öffentlichen Sache verstanden. Regelmässig ist damit die Entrichtung einer Konzessionsgebühr als Synallagma zum verliehenen Anspruch verbunden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2718). Daran fehlt es hier.
3.3
3.3.1 Neben diesen förmlich anerkannten Fallkategorien wohlerworbener Rechte sind weitere Fälle denkbar, bei denen eine öffentlich-rechtlich begründete Position aufgrund ihrer Eigenheiten einen besonders starken Schutz vor nachträglicher Beeinträchtigung durch staatliche Massnahmen beanspruchen kann (Riva, a.a.O., S. 70). Bei ihrer Anerkennung und Definition können die wesentlichen Aspekte für die Anerkennung der bestehenden Kategorien herangezogen werden. Zu beachten ist auch, dass die Gesetzesbeständigkeit den wohlerworbenen Rechten eine Ausnahmestellung in der Rechtsordnung verschafft (Riva, a.a.O., S. 70) und damit als Einschränkung der Befugnisse des demokratisch legitimierten Rechtssetzers einer besonderen Rechtfertigung bedarf.
3.3.2 Ob eine Rechtsposition als wohlerworbenes Recht zu qualifizieren ist, lässt sich nicht allein aufgrund ihrer Entstehung und unabhängig von der aktuellen Rechtslage beurteilen. Die Anerkennung eines wohlerworbenen Rechts ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vielmehr „das (typisierte) Ergebnis einer Interessenabwägung, welches den aufgrund einer früheren Rechtsordnung eingeräumten Rechten den Vorrang vor der Durchsetzung der mit einer Rechtsänderung verfolgten öffentlichen Interessen einräumt, wobei das konkret fassbare Rechtssicherheitsinteresse des Rechtsinhabers nach den aktuellen Verhältnissen zu gewichten ist“ (BGE 127 II 69 E. 5a S. 75 f. mit Hinweis auf Klett, Verfassungsrechtlicher Schutz "wohlerworbener Rechte" bei Rechtsänderungen, Bern 1984, S. 233 ff.).
3.3.3 Das Bundesgericht hat etwa Taxibewilligungen (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 5 S. 138 f.) oder Baubewilligungen (BGE 109 Ib 246 E. 5d S. 253) nicht als wohlerworbene Rechte anerkannt (Riva, a.a.O., S. 49). Mit Bezug auf Konzessionen hat die Rechtsprechung als wohlerworben jene Rechte anerkannt, die aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden und als wesentlicher Bestandteil der erteilten Konzession zu betrachten sind, weil der Bewerber sich ohne sie über die Annahme der Verleihung gar nicht hätte schlüssig werden können (BGE 127 II 69 E. 5a S. 75 mit Hinweis auf BGE 107 Ib 140 E. 3a S. 144 f. sowie BGE 119 Ib 254 E. 5a S. 268).
3.4
3.4.1 Hintergrund der mit Schreiben des Regierungsrats vom 16. Dezember 1958 erfolgten Feststellung eines Parkierrechts auf der Allmend war die zuvor erfolgte Verbreiterung der [...], für welche der damalige Eigentümer als Anwänder Teile seiner Parzelle hat abtreten müssen. Wie im regierungsrätlichen Schreiben ausgeführt, erfolgte die Strassenverbreiterung als Erschliessungsmassnahme nach dem damals geltenden, von den Parteien nicht weiter konkretisierten Strassenrecht auf Kosten der Eigentümer der anliegenden Grundstücke. Wie vom Regierungsrat weiter explizit vermerkt, folgten aus diesen Beiträgen keinerlei Ansprüche der Anwänder auf Sonderrechte bezüglich der Benützung des zur Allmend geschlagenen Landstreifens. Der Regierungsrat lehnte daher auch eine grundbuchrechtliche Absicherung eines Parkierrechts ab. Daraus folgt, dass die Rekurrentin einen wohlerworbenen Rechtsanspruch weder unter eigentumsrechtlichen Aspekten noch zum Schutz besonderer Investitionen ableiten kann. Fehlt sowohl eine sachenrechtliche Fixierung wie auch der Aspekt des Schutzes von Vermögensinvestitionen, so scheidet der Schutz des verliehenen Parkierrechts durch die Eigentumsgarantie aus. Die Zusicherung des Parkierungsrechts an den damaligen Eigentümer erfolgte „aus Billigkeitsgründen“ allein unter dem Aspekt von Treu und Glauben auf der Grundlage der „seinerzeitigen, den Behörden bekannten Intentionen der Parteien“. Worum es dabei im Einzelnen gegangen ist, wird weder von der Rekurrentin noch von den Behörden weiter konkretisiert. Für die Auffassung der Rekurrentin (Rekursbegründung, Ziff. 14), dass der damalige Eigentümer „bereit“ gewesen sei, „einen Teil seines Grundstücks an die Allmend abzutreten, um so die Verbreiterung der Strasse zu ermöglichen“ und im „Gegenzug […] das entsprechende Parkierungsrecht“ zu erhalten, fehlt jeder Beleg. Vielmehr Bestand die Pflicht zur Abtretung des Grundstücks und zur Tragung der Kosten im Rahmen der Erschliessung der [...] bereits nach damaligem Recht voraussetzungslos (§ 54 des damals geltenden Strassengesetzes, zitiert in einem Schreiben des Baudepartements an [...] vom 25. April 1951; vgl. auch Regierungsratsbeschluss vom 12. Dezember 1958, S. 1 sowie Schreiben des Justizdepartementes an den Regierungsrat vom 4. Dezember 1958, S. 1). Bereits aus dem Vorbehalt grundlegend veränderter Verhältnisse wird im Übrigen deutlich, dass der Regierungsrat mit seiner Zusicherung keinen grundsätzlich unabänderlichen Rechtsanspruch auf eine zeitlich unbegrenzte Benutzung der Allmend hat einräumen wollen.
3.4.2 Sondernutzungsrechte können nicht auf unbefristete Dauer erteilt werden, da das Gemeinwesen von Zeit zu Zeit Gelegenheit zur Vergewisserung erhalten muss, ob die Sondernutzung noch mit dem öffentlichen Interesse im Einklang steht (BGE 127 II 69 E. 4c S. 74 f.). Einer Anerkennung der Zusicherung als wohlerworbenes Sondernutzungsrecht steht somit auch dessen fehlende Befristung entgegen.
3.5 Kann sich die Rekurrentin somit - im Unterschied zur Auffassung der Vor-instanz nicht auf ein wohlerworbenes Recht berufen, so ist allein unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes zu prüfen, ob das bestehende Parkierrecht vor dem Hintergrund des Schreibens des Regierungsrates vom 16. Dezember 1958 entzogen werden kann.
4.
4.1 Art. 9 BV verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGer 1C_585/2015 vom 9. Mai 2016 E. 3.4; VGE VD.2014.165 vom 3. Juni 2015 E. 3.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 624 ff.; Sameli, Treu und Glauben im Verwaltungsrecht, ZSR 111 [1977] II S. 289 ff.).
4.2 Vorliegend beruft sich die Rekurrentin auf das an den vormaligen Eigentümer der Liegenschaft [...] gerichtete Schreiben des Regierungsrates vom 16. Dezember 1958. Es handelt sich daher um eine Zusicherung an einen Dritten. Das Schreiben kann jedoch auch bei der Rekurrentin als Einzelrechtsnachfolgerin bestimmte Erwartungen auslösen, sodass sich diese darauf als Vertrauensgrundlage berufen kann (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 654 f.). Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Rekurrentin gestützt auf dieses Schreiben auf den weiteren Bestand des Parkierungsrechts vertraute und gestützt darauf den Kauf der Liegenschaft an der [...] getätigt und in diesem Sinne eine Disposition getroffen hat.
4.3
4.3.1 Wägt man nun aber das private Interesse der Rekurrentin am Schutz ihres Vertrauens mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse ab, so ist zunächst festzustellen, dass die Zusicherung im Jahr 1958 und mithin vor rund 58 Jahren abgegeben worden ist. Je länger der Zeitpunkt der Begründung der Vertrauensgrundlage jedoch zurückliegt, desto schwächer sind in der Regel die legitimen Erwartungen der Privaten auf deren Bestand (Riva, a.a.O., S. 85 Fn. 332). Der Schutz des Vertrauens in eine Zusicherung ist auf eine bestimmte Dauer, die sich je nach dem in Frage stehenden Rechtsverhältnisses bemisst, beschränkt (BGE 119 Ib 138 E. 4e S. 145).
4.3.2 Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, haben sich die Verkehrsverhältnisse in der Stadt Basel seit den Fünfzigerjahren grundlegend gewandelt (Entscheid Vorinstanz, Ziff. 12 sowie Ratschlag Parkraumbewirtschaftung Stadt Basel Nr. 11.0675.01 vom 11. Mai 2011, S. 3 f.). Der Anstieg der Fahrzeugzahlen von Einwohnerinnen und Einwohnern einerseits sowie von Besucherinnen und Besuchern andererseits führte zu einer zunehmenden Verknappung des Angebots öffentlicher Parkplätze auf der Allmend. Der Rekurrentin kann vor diesem Hintergrund nicht gefolgt werden, wenn sie unter Bezugnahme auf ein Schreiben von Herrn [...] vom 10. November 1950 geltend macht, dass keine Veränderung der Verhältnisse eingetreten sei. Wohl macht dieser eine schon damals prekäre Parkiersituation geltend. Selbst für die nachgeborenen Mitglieder des Verwaltungsgerichts ist jedoch notorisch, dass das heutige Parkplatzangebot im Vergleich zur Situation in den Fünfziger- bis Siebzigerjahren knapper geworden ist, was die Zahlen der damals und heute in Basel-Stadt zugelassenen Fahrzeuge eindrücklich beweisen.
4.3.3 Vor dem Hintergrund des knappen Parkplatzangebots erfolgte der Erlass der Verordnung über die Parkraumbewirtschaftung (PRBV, SG 952.560). Sie findet ihre gesetzliche Grundlage in § 10 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Nutzung des öffentlichen Raums (NöRG, SG 724.100). Danach bedarf die Nutzung des öffentlichen Raumes zu über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehenden Sonderzwecken grundsätzlich einer Bewilligung und ist gebührenpflichtig. Die Parkraumbewirtschaftung dient der Optimierung der Parkiermöglichkeiten für Anwohnerinnen und Anwohner, Detailhandel und Gewerbe und soll den Parkplatzsuchverkehr in der Stadt reduzieren (vgl. Ratschlag Parkraumbewirtschaftung Stadt Basel Nr. 11.0675.01 vom 11. Mai 2011, S. 3). Diesem Ziel dient die Umwandlung der zeitlich unbeschränkt und unentgeltlich nutzbaren weiss markierten Parkfeldern (Art. 48 Abs. 1 sowie Ziff. 4.17 Anhang 2 der eidgenössischen Signalisationsverordnung [SSV, SR 741.21]) in Parkfelder der blauen Zone (Parkieren mit Parkscheibe; Art. 48 Abs. 2 sowie Ziff. 4.18 Anhang 2 SSV). Diese blauen Parkfelder können von der Anwohnerschaft gegen Entrichtung einer Gebühr zeitlich unbeschränkt genutzt werden; im Übrigen aber besteht eine zeitliche Beschränkung der Parkierungsdauer von 90 Minuten. Dem entsprechenden flächendeckenden Konzept in der gegenüber früheren Vorstössen geänderten Ausgestaltung gemäss Ratschlag Nr. 11.0675.01 hat der Grosse Rat mit Ausgabenbeschluss (Nr. 11/38/11G) vom 21. September 2011 zugestimmt (VGE VD.2014.165 vom 3. Juni 2015 E. 2.3). Dabei besteht mit den Erwägungen der Vor-instanz ein erhebliches öffentliches Interesse an einem flächendeckenden Einbezug aller Parkierflächen auf der Allmend zu ihrer optimalen Nutzung durch die Parkplatzsuchenden.
4.3.4 Dieses Interesse folgt im Übrigen auch aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 Abs. 1 KV. Die Privilegierung von einzelnen Anwohnerinnen und Anwohnern durch die Gewährung eines unentgeltlichen Sonderparkierrechts auf der Allmend ist vor dem Hintergrund der vom Grossen Rat beschlossenen Parkraumbewirtschaftung im Grundsatz nicht mehr zu rechtfertigen. Soweit die Rekurrentin geltend macht, dass die ihr bisher vorbehaltenen Parkplätze neu einfach von anderen Quartieranwohnerinnen und -anwohner benutzt werden könnten, während die Bewohnerinnen und Bewohner ihrer Liegenschaft im Quartier andere Parkplätze suchen müssten, verkennt sie gerade die grundlegende Bedeutung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Quartierbevölkerung bei der Benutzung der Allmend.
4.4 Der Entzug des Parkierrechts erweist sich im Übrigen auch als verhältnismässig. Zu berücksichtigen ist dabei, dass selbst ein als wohlerworbenes Recht eingeräumtes Sondernutzungsrecht nach dem Gesagten (vgl. E. 3.4.2) nicht unbefristet erteilt werden darf. Die Rekurrentin und ihr Rechtsvorgänger haben das ihnen eingeräumte Parkierungsrecht während insgesamt bald siebzig Jahren nutzen können, ohne dafür massgebliche Investitionen tätigen oder Entgelte leisten zu müssen. Während der damalige Eigentümer allein die Kosten der Markierung der Privatparkplätze auf der Allmend zu übernehmen hatte, hat die Rekurrentin besondere Kosten aufgrund des Erwerbs der Liegenschaft mit dem bestehenden Parkierrecht weder behauptet noch unter Beweis gestellt. Schliesslich wären solche aufgrund der langen Dauer des Bestandes des partikulären, unentgeltlichen und ausschliesslichen Parkierrechts auf der Allmend längst abgegolten. Auch wenn der Rekurrentin damit ein heute möglicherweise vermögenswertes Privileg entzogen wird, überwiegt das öffentliche Interesse an der Vornahme einer heute geänderten Interessenabwägung das Bestandesinteresse der Rekurrentin deutlich.
4.5
4.5.1 Aus dem Gesagten folgt, dass der Entzug des bisher zugesicherten Parkierungsrechts auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, einem öffentlichen Interesse entspricht und verhältnismässig ist. Der Rekurrentin ist daher das mit Schreiben des Regierungsrats eingeräumte Parkierrecht vor der Liegenschaft [...] mit der von ihr angefochtenen Verfügung zu Recht entzogen worden.
4.5.2 Die Aufhebung aufgrund grundlegend geänderter Verhältnisse ist im Übrigen auch bereits mit der geltend gemachten Vertrauensgrundlage explizit vorbehalten worden. Besteht wie festgestellt (vgl. E. 3) kein wohlerworbenes Recht, kann offen bleiben, ob der im Schreiben aus dem Jahr 1958 formulierte Vorbehalt genügend konkretisiert worden ist. Auf die entsprechenden Erwägungen in der Rekursbegründung braucht daher nicht weiter eingegangen zu werden. Da veränderte Verhältnisse grundsätzlich und auch ohne expliziten Vorbehalt im Rahmen der Interessenabwägung zu einer Beschränkung des Vertrauens in das Verhalten staatlicher Behörden führen können, ist der Vorbehalt vorliegend genügend konkret formuliert worden. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin beschränkt sich der Vorbehalt offensichtlich nicht auf eine Veränderung bei der Liegenschaft der Rekurrentin selber, sondern bezieht sich auf jede grundlegende Veränderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse.
5.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 30 Abs. 1 VRPG). Die Verfahrenskosten in Höhe von CHF 1‘500.– werden mit dem bereits bezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.– (inkl. Auslagen).
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Amt für Mobilität Basel-Stadt
- Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Beat Jucker
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.