Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.160
URTEIL
vom 19. Oktober 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiberin MLaw Michèle Trottmann
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Fürsprecher,
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 2. Mai 2016
betreffend Budget und Abrechnung / Nachzahlung
Sachverhalt
A____ wird seit März 2005 von der Sozialhilfe wirtschaftlich unterstützt. Seit dem 19. Oktober 2005 ist er inhaftiert. Er wird dabei von der Sozialhilfe insoweit unterstützt, als er kein Arbeitsentgelt erwirtschaften kann.
Nachdem der Rekurrent in das Regionalgefängnis [...] verlegt worden war, stellte er ein Gesuch um Ausrichtung von Taschengeld ab März 2015. Zeitgleich mit der am 4. August 2015 erneut erfolgten Verlegung in das Regionalgefängnis [...] wurde dem Rekurrenten die Auszahlung von Leistungen ab August 2015 beschlossen. Mit Datum vom 4. August 2015 verfügte die Sozialhilfe das Budget und die Abrechnung für den Monat August 2015 und wies dem Rekurrenten einen Auszahlungsbetrag von CHF 39.40 aus. Mit der Budgetverfügung wurde unter Annahme eines durchschnittlichen Arbeitseinkommens von CHF 200.– ein durchschnittlicher Auszahlungsbetrag von CHF 14.90 errechnet.
Gegen diese beiden Verfügungen erhob der Rekurrent Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU), mit dem er die Ausrichtung der unbeschränkten Pauschale von CHF 255.– für Personen im Justizvollzug und die Ausrichtung einer Pauschale von CHF 500.– für die laufenden Zahlungen bereits ab einem früheren Zeitpunkt als August 2015 verlangte. Da er monatelang hingehalten und sein Anspruch erst ab August 2015 anerkannt worden sei, erhebe er Rechtsverweigerungsbeschwerde.
Die Sozialhilfe wies die beantragte Nachzahlung einer Pauschale für den Grundbedarf in der Zeitspanne von April bis Juli 2015 mit neuer Verfügung vom 4. Dezember 2015 ab. Dagegen anerkannte sie für April bis Juli 2015 einen Anspruch auf Auszahlung von Leistungen abzüglich des erwirtschafteten Arbeitsentgelts und der Krankenkassenprämien und stellte die nachträgliche Ausrichtung in Aussicht. Gestützt auf diese Verfügung stellte das Departement mit Verfügung vom 8. Dezember 2015 fest, dass dadurch die Rechtsverweigerungs- resp. Rechtsverzögerungsbeschwerde gegenstandslos geworden sei.
Im Rekursverfahren vor dem WSU zog der Rekurrent für seine fakultative Stellungnahme vom 15. Dezember 2015 zur Vernehmlassung der Sozialhilfe den Fürsprecher [...] bei. Damit verlangte er, dass auf alle bisherigen Anträge einzutreten sei.
Mit Entscheid vom 2. Mai 2016 wurden die Rekurse abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden waren (Ziff. 1). Es wurden keine Kosten erhoben (Ziff. 2) und das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wurde abgewiesen (Ziff. 3).
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 17. Mai und 5. Juli 2016 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, welchen das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 21. Juli 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Mit seinem Rekurs verlangt der Rekurrent die Aufhebung von Ziffer 3 des angefochtenen Entscheids und für das Vorverfahren vor der Sozialhilfe, im Verfahren vor dem Departement und im vorliegenden Rekursverfahren im Zusammenhang mit der Berechnung, Verfügung und Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen in der Zeit ab April bis Juli 2015 die Ausrichtung einer Entschädigung in der Höhe von mindestens CHF 765.–. Zudem beantragt er für das Vorverfahren vor der Sozialhilfe und das Rekursverfahren beim Departement wie das vorliegende Verfahren im Zusammenhang mit der Berechnung, Verfügung und Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen in der Zeit ab April 2015 die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung.
Mit Verfügung vom 10. August 2016 hat der Instruktionsrichter auf die Einholung einer Vernehmlassung verzichtet und die Akten der Vorinstanz beigezogen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 21. Juli 2016 sowie den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) und § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes in der seit dem 1. Juli 2016 geltenden Fassung (GOG; SG 154.100). Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung (statt vieler: VGE VD.2011.9 vom 10. Mai 2011 E.1.1 und VD.2010.102 vom 20. September 2010 E.1.1).
2.
Gegenstand des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. Mai 2016 war die Frage, ob die in den angefochtenen Verfügungen der Sozialhilfe vorgenommenen Abzüge von der Pauschale für den Grundbedarf gegenüber dem sich im Massnahmenvollzug befindenden Rekurrenten zulässig waren und ob deren Ermittlung richtig erfolgt war. Die Vorinstanz hielt zunächst fest, dass dem Grundbedarf korrekterweise die Pauschale von CHF 255.– gemäss Unterstützungsrichtlinien des WSU (URL) zugrunde gelegt worden sei. Der Rekurrent müsse sich ausserdem das im Massnahmenvollzug erzielbare Arbeitsentgelt an die Pauschale anrechnen lassen. Hinsichtlich der Berechnungen, welche der Abrechnungsverfügung für den Monat August 2015 und der Budgetverfügung ab August 2015 zugrunde lagen, kam das WSU zum Schluss, dass die Abzüge richtig vorgenommen und die Auszahlungsbeträge korrekt ermittelt worden waren. Im Ergebnis wurden die Rekurse abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden waren. In Anbetracht der Bedürftigkeit des sozialhilfebeziehenden Rekurrenten wurde auf eine Kostenerhebung verzichtet. Es wurde keine Parteientschädigung zugesprochen. Das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung wurde abgewiesen.
3.
3.1 Mit seinem Rekurs ans Verwaltungsgericht verlangt der Rekurrent die Ausrichtung einer Entschädigung für seinen eigenen Aufwand „bis zum Eintritt seines Rechtsvertreters“. Er macht geltend, die alleine eingereichten diversen Eingaben, begründeten Anträge und Rechtsbegehren hätten ihn in hohem Masse und über längere Zeit einen erheblichen Aufwand gekostet und Unbill verursacht. Der zögerliche Umgang und die Hinhaltetaktik der zuständigen Sozialhilfebehörde hätte eine manifeste Demütigung bewirkt, die er in der klaustrophobisch anmutenden Situation im Freiheitsentzug als Menschverachtung empfunden habe. Seine Aufwände und moralische Unbill könnten in Franken und Rappen zwar nicht aufgewogen werden, jedoch sollte die ihm auszurichtende Entschädigung symbolisch zumindest drei Monatsbetreffnisse der ihm zustehenden sozialen Unterstützungsleistungen von CHF 255.– pro Monat betragen.
3.2 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege vor dem Verwaltungsgericht ist das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz 987; VGE VD.2012.122 vom 14. August 2013, E. 1.2.2, VD.2010.59 vom 30. April 2013 E. 2.2). Der Streitgegenstand wird somit durch die im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge begrenzt.
3.3 Es erscheint fraglich, ob der Rekurrent im vorinstanzlichen Verfahren überhaupt einen Antrag auf Ausrichtung einer Entschädigung für seinen eigenen Aufwand gestellt hat. Weder in seiner Eingabe vom 9. April 2015 an die Sozialhilfe noch im Rekurs vom 5. August 2015 oder seinen Eingaben vom 8. und 25. November 2015 an das Departement ist ein entsprechender Antrag des Rekurrenten zu finden. Dasselbe gilt für die Eingabe vom 15. Dezember 2015 des mit Vollmacht vom 28. November 2015 eingesetzten Rechtsvertreters. Dieser stellte die Anträge zwar „unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zahlbar an den Rechtsvertreter)“. Bereits der Hinweis auf die Zahlungsadresse macht aber deutlich, dass sich die geltend gemachte Entschädigungsfolge nicht auf eine Entschädigung mit Genugtuungscharakter für den Rekurrenten persönlich bezogen hat. Einen konkreten Antrag auf Ausrichtung einer solchen Entschädigung stellt der Rekurrent erstmals im vorliegenden Verfahren. Er ist somit nicht Teil des im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Streitgegenstands. Auf den Antrag ist daher nicht einzutreten.
3.4 Selbst, wenn darauf eingetreten werden könnte, wäre der Antrag abzuweisen. Nicht anwaltlich vertretenen Parteien wird grundsätzlich keine Entschädigung für ihre Umtriebe in einem Verfahren ausgerichtet (VGE VD.2015.162 vom 27. Januar 2016 E. 6; VD.2015.79 vom 12. November 2015 E. 3). Dies ergibt sich auch aus einer analogen Anwendung von Art. 95 Abs. 3 lit. c der Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) welcher eine Umtriebsentschädigung nur für begründete Fälle vorsieht. Ein solcher liegt insbesondere bei einem Verdienstausfall aufgrund der selbständigen Führung eines Prozesses vor. Ein solcher Verdienstausfall liegt hier nicht vor, wurde der inhaftierte Rekurrent durch die Führung des vorliegenden Verfahrens doch nicht an einer Arbeitstätigkeit im Vollzug gehindert (vgl. dazu Suter/von Holzen, in: Sutter-Somm et al. [Hrsg.], Kommentar ZPO, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 95 N 40 f.; Rüegg, in: Basler Kommentar zur ZPO, 2. Auflage, Basel 2013, Art. 95 N 21). Auch die Voraussetzungen für einen genugtuungsähnlichen Anspruch liegen offensichtlich nicht vor, verlangt doch Art. 49 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR; SR 220) als Voraussetzung für eine Genugtuung eine widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung von einer gewissen Schwere. Eine solche macht der Rekurrent nicht geltend und liegt nicht vor.
4.
4.1 Mit seinem Rekurs verlangt der Rekurrent weiter, es seien seinem Vertreter als amtlich notwendigem Rechtsbeistand dessen Aufwendungen in Form von Honorar und Auslagen für sämtliche Instanzen aus der Staatskasse zu ersetzen.
4.2 Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung abgewiesen und dem Rekurrenten keinen Ersatz für die ihm entstandenen Anwaltskosten zugesprochen. Zur Begründung hat sie ausgeführt, dass der Rechtsbeistand des Rekurrenten erst im laufenden Verfahren eingetreten sei. Er habe sich dabei erst mit Eingaben vom 15. Dezember 2015 und 24. Februar 2016 zur Sache geäussert. In diesem Zeitpunkt sei die Rechtsverweigerungsbeschwerde mit Bezug auf die Beurteilung seiner Unterstützungsansprüche für die Monate April bis Juli 2015 aufgrund des lite pendente erfolgten, neuen Entscheids der Sozialhilfe vom 4. Dezember 2015 bereits gegenstandslos geworden. Damit ist der Streitgegenstand, mit Bezug auf den im vorinstanzlichen Verfahren ein Obsiegen des Rekurrenten festgestellt werden konnte, bereits im Zeitpunkt des Prozesseintritts des Vertreters weggefallen. Daher könne dem Rekurrenten keine Parteientschädigung zugesprochen werden. Das Begehren um Bewilligung der unentgeltlichen Verbeiständung wies die Vorinstanz ab, da der Beizug einer anwaltlichen Vertretung nicht notwendig gewesen sei. Der Rechtsbeistand habe mit seiner Eingabe vom 15. Dezember 2015 auf die vom Rekurrenten selber gestellten Anträge verwiesen und keine neuen Punkte aufgebracht, welche für die Entscheidung der Vorinstanz von besonderer Relevanz gewesen wären. Schliesslich hätte der Rekurs als von Anfang an aussichtslos betrachtet werden müssen.
4.3 Voraussetzung für den Bestand des Anspruchs auf unentgeltliche Verbeiständung ist deren Notwendigkeit zur Wahrung von Ansprüchen im jeweiligen Verfahren. Die Vertretung muss sachlich geboten sein. Bei der Beurteilung dieser Voraussetzung sind die konkreten Umstände des Einzelfalls und die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften zu berücksichtigen. Die Notwendigkeit ist gegeben, wenn die Interessen der bedürftigen Partei in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 128 I 225 E. 2.5.2. S. 232 m.w.H.; 119 Ia 264 E. 3b S. 265). Droht ein besonders starker Eingriff in die Rechtsposition des Betroffenen, so ist der Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters in grundsätzlicher Weise zu bejahen, ohne dass die speziellen Verhältnisse geprüft werden müssten. In den anderen Fällen ist zu verlangen, dass zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene auf sich allein gestellt nicht gewachsen wäre (BGE 128 I 225 E. 2.5.2 S. 233; 125 V 32 E. 4b S. 36; 119 Ia 264 E. 3b S. 265).
Das Vorliegen eines besonders schweren Eingriffs in die Rechtsstellung einer Partei wird in der Praxis zurückhaltend bejaht. So ist namentlich im Strafprozess von einem besonders starken Eingriff die Rede, wenn einem Betroffenen eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst. Die Aussicht auf eine bloss „erhebliche“, nicht aber besonders schwere Freiheitsbeschränkung reicht dagegen für die Annahme eines besonders starken Eingriffs in die Rechtsposition des Betroffenen nicht aus (BGE 128 I 225 E. 2.5.2 S. 232 f.). Desgleichen wird ein solcher Eingriff verneint, wenn es um weniger eingreifende Verfügungen im Rahmen des Strafvollzuges geht, wie etwa um die Entlassung aus einer Massnahme, die sich im Effekt „bereits einer ambulanten Behandlung“ annähert (BGer 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000 E. 3.b) oder um die erstmalige Bewilligung eines Urlaubs für einen auf unbestimmte Zeit Verwahrten (BGE 128 I 225 E. 2.5.2 S. 233 f.).
4.4 Vorliegend kann aufgrund der dargestellten Rechtsprechung mit Bezug auf den Streitgegenstand, die Höhe des von der Sozialhilfe dem Rekurrenten während seines Strafvollzugs zu entrichtenden Taschengeldes, nicht von einem besonders schweren Eingriff in die Rechtsstellung des Rekurrenten gesprochen werden. Dass das Vorgehen der Behörde vom Rekurrenten als menschenverachtend angesehen wird und bei ihm die Empfindung des Ausgeliefertseins hervorrief, vermag daran nichts zu ändern. Voraussetzung für einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung sind daher besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Einzelfall.
Im verwaltungsinternen Rekursverfahren muss gemäss § 46 Abs. 2 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) bereits aus der Begründung des Rekurses hervorgehen, weshalb die angefochtene Verfügung antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel 2003, S. 149). Die Rügen sind innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann nicht mit der Replik nachgeholt werden (VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3). Daraus folgt, dass der Rekurs grundsätzlich aufgrund der Ausführungen in der Rekursbegründung, an die bei Laien keine strengen Massstäbe angesetzt werden, zu beurteilen war. Bereits daraus folgt, dass die erst während des Verfahrens erfolgte Verbeiständung verspätet erscheint. Zudem ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass die ursprünglich verfügende Instanz ihren Entscheid bereits im Zeitpunkt der Verfahrensbeteiligung des beigezogenen Vertreters des Rekurrenten in Wiedererwägung gezogen und abgeändert hat. Überdies ist der Vorinstanz beizupflichten, dass der Rechtsbeistand seine Eingabe vom 15. Dezember 2015 mit eigenen Worten lediglich als Ergänzung der zuvor vom Rekurrenten eingereichten Anträge bezeichnet hat. Seine materiellen Ausführungen einleitend wies der Vertreter darauf hin, dass mit der Eingabe die früher gestellten Rechtsbegehren seines Mandanten ausschliesslich konkretisiert bzw. präzisiert sowie hinsichtlich der materiellen Begründung ergänzt und in Teilen erweitert werden sollten. Entsprechend wurden denn auch keine neuen Fakten oder Argumente eingebracht, welche für den vorinstanzlichen Entscheid wesentlich gewesen wären. Der Beizug des Vertreters war daher für die Wahrung der Rechte des Rekurrenten im Verfahren nicht notwendig. Daran vermögen auch die nach Ansicht des Rechtsbeistands vorherrschende Unüberschaubarkeit in den Verhältnissen zwischen den Parteien sowie die durch den Freiheitsentzug bedingte erschwerte Informationsbeschaffung und eingeschränkte Kommunikationsmöglichkeit auf Seiten des Rekurrenten nichts zu ändern. Diese vom Vertreter in der Eingabe vom 15. Dezember 2015 vorgebrachten Umstände führten nachweislich nicht dazu, dass der Rekurrent ausserstande gewesen wäre, eigenhändig und ohne juristischen Beistand die zur Wahrung seiner Rechtsansprüche gebotenen Schritte einzuleiten. Die dahingehende Behauptung des Vertreters wird durch die vom Rekurrenten im Verfahren eigenhändig eingereichten Anträge widerlegt. Die Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung ist daher nicht zu beanstanden.
5.
5.1 Daraus folgt, dass der Rekurs abgewiesen werden muss, soweit darauf eingetreten werden kann.
5.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 200.–.
5.3 Der Rekurrent beantragt aber auch für das vorliegende Verfahren die unentgeltliche Prozessführung.
Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung hat ein bedürftiger Rekurrent dann, wenn sein Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 139 III 396 E. 1.2 S. 397, 138 III 217 E. 2.2.4 S. 218, 133 III 614 E. 5 S. 616); eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 135, 128 I 225 E. 2.5.3 S. 235 f.; VGE VD.2014.216 vom 9. Februar 2015 E. 5). Nach dem Gesagten erweist sich der Rekurs, dessen Begründung im Übrigen in weiten Teilen am aufrecht erhaltenen Streitgegenstand vorbeigeht, als aussichtslos. Das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung ist daher auch mit Bezug auf das vorliegende Verfahren abzuweisen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Verfahrenskosten mit einer Gebühr von CHF 200.–.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Michèle Trottmann
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.