Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.108
URTEIL
vom 27. Oktober 2015
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...]
gegen
Universitäre Psychiatrische Kliniken Rekursgegner
Wilhelm Klein-Strasse 27, 4012 Basel
Gegenstand
Rekurs
betreffend Rechtsverweigerung
Sachverhalt
A____ (Rekurrentin) war seit [...] 1989 als [...] in den Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel (UPK) tätig. Ab [...] war sie krankgeschrieben. Nach Ablauf der Sperrfrist für eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses endete das Arbeitsverhältnis. Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 verlangte sie von den UPK die Bezifferung und Überweisung einer Abfindung. Darauf teilten die UPK der Rekurrentin mit Schreiben vom 12. Dezember 2014 mit, dass im Falle einer Auflösung des Anstellungsverhältnisses gemäss § 34 des Personalgesetzes und damit auch in ihrem Fall keine Abfindung geschuldet sei. Mit Eingabe vom 7. Januar 2015 verlangte die Rekurrentin darauf den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Schreiben vom 27. Januar 2015 hielten die UPK an ihrer Auffassung fest. Da eine Abfindung nicht geschuldet sei, erübrige sich auch die Zustellung einer Verfügung. Mit weiteren Schreiben vom 9. Februar und 26. März 2015 resp. 9. März und 21. April 2015 hielten beide Parteien an ihren Standpunkten fest.
Mit Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 27. Mai 2015 an das Verwaltungsgericht verlangt die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Feststellung, dass die UPK durch das Nichtausstellen einer anfechtbaren Verfügung eine Rechtsverweigerung zu ihren Lasten begangen hätten, sowie deren Verpflichtung, innert einer anzusetzenden Frist von 10 Tagen eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Schliesslich beantragt die Rekurrentin im Eventualstandpunkt die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. Mit Eingabe vom 16. Juni 2015 reichte sie Unterlagen zur Beurteilung ihres Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung ein, worauf ihr diese vom Instruktionsrichter mit Verfügung vom Folgetag unter Vorbehalt der Bestätigung der gemachten Angaben bewilligt wurde.
Mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2015 beantragen die UPK, auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde sei kosten- und entschädigungsfällig nicht einzutreten, eventualiter sei diese vollumfänglich abzuweisen. Die Rekurrentin hält mit Replik vom 16. Juli 2015 an ihren Begehren fest. Dazu nahmen die UPK mit Eingabe vom 30. Juli 2015 duplicando Stellung. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Nach § 23 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt (ÖSpG, SG 331.100) kann gegen Verfügungen der Organe und Organisationseinheiten der in der Form selbständiger öffentlich-rechtlicher Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten öffentlichen Spitäler gemäss dem Organisationsgesetz Rekurs an den Verwaltungsrat erhoben werden. Ein solches öffentliches Spital sind gemäss § 1 Abs. 1 ÖSpG auch die UPK. Die Entscheide des Verwaltungsrates unterliegen gemäss § 23 Abs. 3 ÖSpG dem Rekurs an das Verwaltungsgericht.
1.2 Mit ihrem Rekurs macht die Rekurrentin eine Rechtsverweigerung geltend, da die UPK nicht wie verlangt eine Verfügung über den von ihr geltend gemachten Anspruch auf eine Abgangsentschädigung erlassen hätten. Eine Rechtsverweigerung begeht eine Behörde dann, wenn sie trotz rechtlicher Verpflichtung in einer bestimmten Sache keinen Entscheid erlässt. Wird ein Entscheid hingegen nicht innert angemessener Frist getroffen, so liegt eine Rechtsverzögerung vor (Kölz/Häner/ Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 1300). Wie das Verwaltungsgericht unlängst erwogen hat, äussert sich das ÖSpG nicht zur Frage der Zuständigkeit für Rechtsverweigerungsbeschwerden. Auch wenn dem Verwaltungsgericht zwar keine Aufsichtsfunktion über die öffentlichen Spitäler zukomme, fehle diese mit Bezug auf Rechtsverweigerungsbeschwerden auch dem Regierungsrat. Daraus folge, dass das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz auch zur Beurteilung von Rechtsverweigerungsbeschwerden gegen den Verwaltungsrat eines öffentlichen Spitals im Zusammenhang mit einem laufenden Rechtsmittelverfahren zuständig sein müsse (VGE VD.2013.153 vom 25. Oktober 2013 E. 1.3 m.H. auf § 11 ÖSpG und § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung sowie den Ratschlag des Regierungsrats Nr. 10.0228.01 vom 24. August 2010, S. 28, 54 f., 72).
1.3 Vorliegend stellt sich die Frage, ob überhaupt eine Untätigkeit des Verwaltungsrates der UPK vorliegt, was von diesen verneint wird. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2014 hat zunächst die durch [...], Leiterin Human Resources, und [...], HR-Bereichsverantwortliche, handelnde Abteilung Personal der UPK das Begehren der Rekurrentin um Ausrichtung einer Abfindung abgewiesen. In der Folge war es [...], welche den Erlass einer Verfügung bezüglich einer Abfindung mit Schreiben vom 27. Januar 2015 für den „Rechtsdienst, Sekretariat des Verwaltungsrates“, und in der Folge für die Direktion mit Schreiben vom 9. März und 21. April 2015 verweigerte. Auch wenn [...] das Sekretariat des Verwaltungsrates führt und darauf auch im Schreiben vom 27. Januar 2015 verwiesen worden ist, liegt kein Handeln für den Verwaltungsrat der UPK vor. Damit hat der Verwaltungsrat auch keine Rechtsverweigerung begangen. Auch hat sich der Verwaltungsrat selber in dieser Sache noch nicht festgelegt (vgl. dazu VGE VD.2015.56 vom 17. Juni 2015 E. 2.4). Eine solche wird vielmehr der Direktion der UPK vorgeworfen. Eine durch diese begangene Rechtsverweigerung kann und muss aber zunächst durch Rekurs an den Verwaltungsrat gerügt werden. Nichts anderes ergibt sich auch aus der Feststellung in der Literatur, das Verwaltungsgericht sei zur Beurteilung von Rechtsverweigerungsbeschwerden unabhängig von seiner materiellen Zuständigkeit in der Sache zuständig (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser (Hrsg.), Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 516; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 277, 278). Diese Praxis galt vor Einführung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung in Bereichen, in denen in der Sache kein Rekurs an das Verwaltungsgericht bestanden hat. Damit werden aber nicht die Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (SG 270.100) und den spezialgesetzlichen Regelungen wie § 23 Abs. 3 ÖSpG erweitert. Vielmehr ist auch in diesen Fällen der gesetzliche Instanzenzug einzuhalten.
Daraus folgt, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverweigerungsbeschwerde sachlich nicht zuständig ist. Auf den Rekurs kann daher nicht eingetreten werden.
2.
Es rechtfertigt sich, die vorliegende Eingabe der zuständigen Instanz, das heisst dem Verwaltungsrat der UPK zu überweisen. Damit wird der im Kontext der Fristwahrung entwickelte allgemeine Überweisungsgrundsatz sinngemäss berücksichtigt (vgl. § 52 des Organisationsgesetzes, SG 153.100; VGE 677/2000 vom 8. März 2001 E. 1b; VGE VD.2014.211 vom 4. Mai 2015 E. 2.2; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 303; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 398, je mit Hinweisen).
Auch wenn in der Sache zur Beschwerde nicht Stellung zu nehmen ist, kann gleichwohl festgestellt werden, dass entgegen der Auffassung der UPK aus einem bestrittenen Anspruch in der Sache nicht auf einen fehlenden Anspruch auf eine entsprechende Verfügung geschlossen werden kann. Vielmehr folgt aus der Rechtsweggarantie, dass eine Person, die einen bestrittenen Anspruch behauptet, auf entsprechendes Gesuch hin gerade Anspruch darauf hat, dass die Verwaltung darüber mit Verfügung entscheidet, damit sie dagegen Rechtsmittel ergreifen und nach Ausschöpfung des verwaltungsinternen Rechtsmittelweges an ein Gericht gelangen kann (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 327). Das Rechtsschutzinteresse am Erlass einer verbindlichen Feststellungsverfügung folgt gerade aus deren Notwendigkeit zur Geltendmachung des bestrittenen Anspruchs auf dem Rechtsmittelweg (Kölz/Häner/ Bertschi, a.a.O., N 328 ff.). Der mit Schreiben vom 27. Januar 2015 (in fine) von den UPK vorgenommenen Gleichung, „da eine Abfindung im vorliegenden Fall gesetzlich nicht geschuldet ist, erübrigt sich auch die Zustellung einer Verfügung“, kann nicht gefolgt werden.
3.
Da vorliegend personalrechtliche Abfindungsansprüche strittig sind und das Personalgesetz (SG 162.100) derzeit für die öffentlichen Spitäler weiterhin zur Anwendung kommt, ist in Anwendung von § 40 Abs. 1 und 4 des Personalgesetzes in Verbindung mit § 28 Abs. 1 ÖSpG auf die Erhebung von Kosten zu verzichten (VGE VD.2013.153 vom 25. Oktober 2013 E. 4). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend kann der Rekurrentin aber keine Parteientschädigung zugesprochen werden. Da ihr Gesuch um unentgeltliche Prozessführung bewilligt wurde, ist ihrer Vertreterin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ein Honorar aus der Gerichtskasse auszurichten. Mit ihrer Eingabe vom 16. Juli 2015 lässt sie dabei einen Aufwand von 13 Stunden geltend machen, der sich aber zum grossen Teil auf das vorinstanzliche Verfahren vor der UPK bezieht. Massgeblich ist nur der Aufwand für das verwaltungsgerichtliche Verfahren, welcher sich auf 7,25 Stunden beläuft und zum Ansatz von CHF 200.– zu entschädigen ist (CHF 1’450.–). Hinzu kommen die Auslagen, welche wiederum unter Einschluss des vorinstanzlichen Aufwands geltend gemacht werden und daher der Einfachheit zu halbieren sind (CHF 17.25), sowie die Mehrwertsteuer.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Die Sache wird zuständigkeitshalber dem Verwaltungsrat der UPK überwiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der Vertreterin der Rekurrentin im Kostenerlass, lic. iur. […], wird für das Rekursverfahren ein Honorar von CHF 1’450.–, zuzüglich Auslagen von CHF 17.25 sowie 8 % MWST von insgesamt CHF 117.40 aus der Gerichtskasse zugesprochen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Universitäre Psychiatrische Kliniken
– Direktion
– Verwaltungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.