Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht
vom 1. Juli 2020 (810 20 141) ____________________________________________________________________
Politische Rechte
Rechtsgültigkeit der nichtformulierten Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" / Zuständigkeit
Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Daniel Häring, Stefan Schulthess, Gerichtsschreiber Martin Michel
Beteiligte A.____, B.____, C.____, D.____, E.____, F.____, G.____, H.____, I.____, J.____, K.____, L.____, M.____, N.____, O.____, P.____, Beschwerdeführer
alle vertreten durch A.____
gegen
Einwohnerrat Pratteln, Beschwerdegegner
Betreff Rechtsgültigkeit der nichtformulierten Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" (Beschluss des Einwohnerrats Pratteln vom 11. Mai 2020)
Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht
A. Am 17. Oktober 2019 übergab das Initiativkomitee die Unterschriftenbogen der nichtformulierten kommunalen Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" der Gemeindeverwaltung Pratteln. Mit Verfügung vom 24. Oktober 2019 stellte die Gemeindeverwaltung Pratteln fest, dass das Initiativbegehren mit 828 Unterschriften zu Stande gekommen sei. B. Nach Einholung von zwei Gutachten beantragte der Gemeinderat Pratteln dem Einwohnerrat Pratteln mit Vorlage Nr. 3212 vom 10. März 2020, die Volksinitiative für ungültig zu erklären. Der Einwohnerrat Pratteln folgte diesem Antrag mit Beschluss vom 11. Mai 2020 und erklärte die nichtformulierte Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" für ungültig. C. Dagegen erheben A.____, B.____, C.____, D.____, E.____, F.____, G.____, H.____, I.____, J.____, K.____, L.____, M.____, N.____, O.____, und P.____, alle vertreten durch A.____, mit Eingabe vom 14. Mai 2020 beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde wegen Verletzung von Volksrechten bzw. Stimmrechtsbeschwerde. Sie beantragen, den Einwohnerratsbeschluss vom 11. Mai 2020 betreffend Ungültigerklärung der Gemeinde-Volksinitiative "Salina Raurica Ost bleibt grün" unter Kostenfolge zu Lasten der Gemeinde aufzuheben und die Initiative für gültig zu erklären. D. Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 eröffnete das Kantonsgericht einen Meinungsaustausch mit dem Regierungsrat hinsichtlich der Zuständigkeit und der Weiterleitung der Eingabe an den Regierungsrat zur materiellen Beurteilung. Zugleich forderte das Kantonsgericht den Regierungsrat auf, allfällige Gründe zu nennen, die gegen eine materielle Beurteilung der Angelegenheit durch den Regierungsrat sprechen würden. E. Am 28. Mai 2020 teilte der Regierungsrat mit, er teile die Auffassung des Kantonsgerichts, wonach die Beschwerde von ihm als erster Rechtsmittelinstanz zu behandeln sei, und bat darum, die Angelegenheit an ihn zu überweisen. F. Mit Schreiben vom 7. Juni 2020 brachten die Beschwerdeführer sinngemäss vor, der Regierungsrat sei befangen, weshalb sie sich mit der Beschwerde nicht an den Regierungsrat, sondern direkt an das Kantonsgericht gewandt hätten. G. Mit Eingabe vom 17. Juni 2020 änderte der Regierungsrat seine Meinung und teilte dem Kantonsgericht nunmehr mit, er teile die Auffassung der Beschwerdeführer, dass er unter anderem in eigenem Interesse das Ziel verfolge, der Umsetzung des Spezialrichtplans Salina Raurica zum Durchbruch zu verhelfen. Daher könnte je nach Interessenlage und Sichtweise der Anschein einer Befangenheit entstehen. Er würde es daher begrüssen, wenn das Kantonsgericht als angerufene Instanz die Beschwerde behandeln würde, zumal der Kanton Basel- Landschaft als grösserer Landbesitzer von der Initiative konkret betroffen wäre.
Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht H. Mit Präsidialverfügung vom 24. Juni 2020 wurde das Verfahren auf die Frage des Eintretens beschränkt und zur Beurteilung an die Kammer überwiesen.
Das Kantonsgericht zieht i n Erwägung : 1.1 Das Kantonsgericht prüft von Amtes wegen seine Zuständigkeit und untersucht, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob die formellen Voraussetzungen (die sogenannten "Sachurteilsvoraussetzungen") erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung [Verwaltungsprozessordnung; VPO] vom 16. Dezember 1993). Die Zuständigkeitsordnung ist Sache des Gesetzes und zwingender Natur (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, 1983, S. 80 mit Hinweisen). Der Zugang zum Gericht besteht grundsätzlich nur im Rahmen der geltenden Prozessordnung. Die Verwaltungsprozessordnung sieht im Bereich des Verfassungs- und Verwaltungsrechts verschiedene Rechtsmittel (Beschwerde gegen Erlasse, Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte, Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Klage bei Kompetenzstreitigkeiten, verwaltungsgerichtliche Beschwerde und verwaltungsgerichtliche Klage) mit unterschiedlichen Sachurteilsvoraussetzungen vor. 1.2 Die Beschwerdeführer erheben eine Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte, deren Sachurteilsvoraussetzungen in den §§ 37 ff. VPO gesetzlich definiert sind, und rügen eine Verletzung des Stimmrechts (§ 37 Abs. 1 lit. a VPO; vgl. auch § 37 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft [KV] vom 17. Mai 1984 zum Beschwerderecht bei Verletzung des Stimmrechts). Gemäss § 37 Abs. 3 VPO können beim Kantonsgericht Beschlüsse des Landrats (lit. a), Beschlüsse und Entscheidungen des Regierungsrats bei Wahlen und Abstimmungen (lit. b), Verfügungen der Landeskanzlei nach dem Gesetz über die politischen Rechte (GpR) vom 7. September 1981 (lit. c) und sonstige Handlungen und Unterlassungen des Landrats und des Regierungsrats, sofern ein Anfechtungsobjekt gemäss Buchstaben a-c dieses Absatzes fehlt (lit. d), angefochten werden. Weitere Bestimmungen zur Rechtspflege im Bereich der Volksrechte enthalten das GpR (vgl. §§ 83 ff. GpR) sowie das Gesetz über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (GemG) vom 28. Mai 1970. 1.3 Gemäss § 172 Abs. 1 GemG können sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Organe der Gemeinden, der Zweckverbände und der Burgerkorporationen durch Beschwerde angefochten werden. Im Weiteren ist die Beschwerde zulässig, wenn die Rechte der Stimmberechtigten in irgendeiner Weise missachtet werden (§ 172 Abs. 2 GemG). Das Beschwerdeverfahren ist gemäss § 172a Abs. 1 GemG unter Vorbehalt von § 20 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 bei Beschwerden gegen Erlasse und Entscheide der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerrats und bei Beschwerden gemäss § 172 Abs. 2 GemG kostenlos. Beschwerdeinstanz ist bei Beschwerden gegen Entscheide der Stimmberechtigten und des Einwohnerrats sowie bei Beschwerden wegen Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten der Regierungsrat (§ 174 Abs. 1 GemG). Damit übereinstimmend sieht § 83 Abs. 1 lit. a GpR bei Be-
Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht schwerden wegen Verletzung des Stimmrechts den Regierungsrat als erste Beschwerdeinstanz vor. 1.4 Anfechtungsobjekt ist vorliegend ein kommunaler Einwohnerratsbeschluss betreffend Ungültigerklärung eines Volksbegehrens gemäss § 78 Abs. 2 GpR i.V.m. § 82 Abs. 1 und 3 GpR. Dieser kann gemäss den zuvor genannten Bestimmungen (siehe E. 1.2 f.) beim Regierungsrat angefochten werden. Eine direkte Beschwerde beim Kantonsgericht wegen Verletzung der Volksrechte ist nach § 37 VPO nur zulässig gegen Handlungen und Unterlassungen des Landrates, des Regierungsrates und der Landeskanzlei (§ 37 Abs. 3 VPO). Eine direkte Anfechtung eines kommunalen Einwohnerratsbeschlusses betreffend Ungültigerklärung eines Volksbegehrens beim Kantonsgericht ist gesetzlich nicht vorgesehen, weshalb das Kantonsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde funktionell nicht zuständig ist. 2.1 Zur Vermeidung eines prozessualen Leerlaufs rechtfertigt es sich, nachfolgend – auch wenn (noch) kein formeller Überweisungsbeschluss des Regierungsrats vorliegt – auf das Institut der sogenannten Sprungbeschwerde einzugehen und zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Überweisung der Beschwerde als Sprungbeschwerde im vorliegenden Fall erfüllt wären. Ob die Voraussetzungen für die Erhebung einer Sprungbeschwerde gegeben sind, entscheidet alleine das Kantonsgericht. 2.2 Die in § 30 VwVG BL gesetzlich vorgesehene Sprungbeschwerde bildet eine Ausnahme von der zwingenden Natur der Zuständigkeitsordnung und des funktionellen Instanzenzugs. Der Regierungsrat hat mit der Sprungbeschwerde in Durchbrechung der funktionellen Zuständigkeitsordnung die Möglichkeit, eine Streitsache – anstatt diese selbst zu beurteilen – direkt dem Kantonsgericht zur Beurteilung zu unterbreiten. Gemäss § 30 VwVG BL ist der Regierungsrat befugt, eine Verwaltungsbeschwerde dem Kantonsgericht zum Entscheid zu überweisen, sofern dieses zuständig ist und die Beschwerdeführer nur die vor Kantonsgericht zulässigen Rügen erheben. Die genannte Bestimmung hält fest, dass es für eine Sprungbeschwerde das Einverständnis der unteren Instanz, des Regierungsrates, bedarf. 2.3 Die vorliegende Beschwerde betrifft eine Stimmrechtsangelegenheit, welche nach § 37 Abs. 1 lit. a VPO in die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts fällt. Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Einwohnerrat zu Recht die kommunale Volksinitiative für ungültig erklärt hat. Strittig ist damit eine Rechtsfrage, die vom Kantonsgericht frei überprüft werden kann (§ 37 Abs. 2 VPO in Verbindung mit § 45 Abs. 1 lit. a VPO). Der Regierungsrat hat zudem sein Einverständnis zur Sprungbeschwerde erteilt. Die in § 30 VwVG BL definierten Voraussetzungen für eine Überweisung der Beschwerde als Sprungbeschwerde wären damit erfüllt. 2.4 Nach der ständigen Praxis des Kantonsgerichts liegt es auch bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 30 VwVG BL nicht im freien Ermessen des Regierungsrats, eine Beschwerde gestützt auf diese Bestimmung an das Kantonsgericht zur Beurteilung zu überweisen. Vielmehr bedarf es dafür jeweils im konkreten Fall eines speziellen Anlasses, welcher die Auslassung einer Instanz rechtfertigt (vgl. Urteile des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV] vom 26. Oktober 2016 [810 16 131], vom 22. Mai 2013 [810 12 325] E. 1.4
Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht und vom 14. September 2011 [810 11 188] E. 2.3.1; Urteil des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft [VGE] vom 16. Juni 1999 [98/197] E. 3a). Ein Anlass im obgenannten Sinn ist namentlich dann gegeben, wenn der Regierungsrat einer unteren Behörde eine Weisung erteilt hat, wie sie entscheiden soll, oder wenn er sich in einer zur Beurteilung anstehenden Sache an eine früher eingenommene Haltung gebunden erachtet (vgl. VGE vom 16. Juni 1999 [98/197] E. 3a). Die Sprungbeschwerde beruht damit auf einer prozessökonomisch bedingten Abkürzung des funktionellen Instanzenzugs. Die Abkürzung des Instanzenzugs dient der Vermeidung unnötiger Prozessschritte und soll die Beteiligten vor Verfahrensleerlauf schützen. Es wird die Rechtsmittelinstanz übersprungen, die ihrer Vorinstanz in einer hängigen Sache durch konkrete fallbezogene Weisung befohlen hat, wie zu entscheiden ist, und damit nach der Intervention kaum mehr über die verfassungsrechtlich geforderte Offenheit verfügt (vgl. KGE VV vom 27. Juli 2011 [810 10 452] E. 2.3.2; GYGI, a.a.O., S. 81; REGINA KIENER in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Auflage, 2019, S. 731). Ebenfalls kann sich eine Überweisung rechtfertigen, wenn aufgrund von Befangenheitserklärungen von Mitgliedern des Regierungsrats eine Beschlussunfähigkeit desselben drohen würde (vgl. KGE VV vom 26. Oktober 2016 [810 16 131] E. 1.3 und vom 27. Juli 2011 [810 10 452] E. 2.3.4 mit Hinweisen). 2.5 Unbestrittenermassen hat der Regierungsrat dem Einwohnerrat Pratteln keine fallbezogene Weisung erteilt, dass dieser das Volksbegehren wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit im Sinne von § 78 Abs. 2 GpR i.V.m § 82 Abs. 3 GpR für ungültig erklären solle. Fraglich ist vorliegend einzig, ob sich eine Sprungbeschwerde aufgrund einer Befangenheit des Regierungsrats rechtfertigen könnte. 2.6 Während Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 für gerichtliche Verfahren einen Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht garantiert, gelten vor Verwaltungsinstanzen gemäss Art. 29 BV weniger weitreichende Verfahrensgarantien. Der dem gerichtlichen Verfahren vorangehende verwaltungsinterne Rechtsschutz muss bezüglich Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nicht den gleichen Garantien genügen wie ein Gericht (Urteil des Bundesgerichts 8C_813/2018 vom 12. März 2019 E. 4.1; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 65 ff.). Indem eine Regierungs- und Verwaltungsbehörde als Beschwerdeinstanz Entscheide von ihr unterstellten Behörden überprüft, setzt sie sich unausweichlich dem Vorwurf des "Richtens in eigener Sache" aus. Dieses Legitimitätsdefizit der verwaltungsinternen Rechtspflegeorgane ist eine systembedingte Unzulänglichkeit des verwaltungsinternen Verfahrens, das gerade zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen und zur Einführung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) geführt hat (vgl. SCHINDLER, a.a.O., S. 155 ff.). Bei Exekutivbehörden ist zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Regierungsbehörden sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung damit im öffentlichen Interesse und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt darin nicht bereits eine unzulässige Vorbefassung (Urteil des Bundesgerichts 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E. 3.1;
Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht BGE 140 I 326 E. 5.2). Nach Rechtsprechung und herrschender Lehre ist sodann ein Ausstandsgesuch gegen eine Behörde als solche grundsätzlich ausgeschlossen. Befangen sein können – allenfalls unter Vorbehalt ganz ausserordentlicher Fälle – nur die für eine Behörde tätigen Personen, nicht eine ganze Behörde (vgl. BGE 105 Ib 302 E. 1; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, S. 93). Ausstandsgesuche haben sich auf einzelne Mitglieder der Behörde zu beziehen, und der Gesuchsteller hat eine persönliche Befangenheit der betreffenden Personen aufgrund von Tatsachen konkret glaubhaft zu machen. Ein formal gegen eine Gesamtbehörde gerichtetes Ersuchen kann daher in aller Regel nur entgegengenommen werden, wenn im Ausstandsbegehren Befangenheitsgründe gegen alle Einzelmitglieder ausreichend substanziiert werden (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1B_418/2014 vom 15. Mai 2015 E. 4.5 mit Hinweisen). Der Ausstand einer Behörde als solche würde die gesetzliche Regelung in Frage stellen, aus welcher sich die Zuständigkeit der Behörde ergibt. Dies ist nicht der Sinn von Ausstandsregeln. Auch daraus, dass eine Behörde eine gewisse Nähe zu der zu entscheidenden Sache hat, ergibt sich kein Ausstandsgrund, wenn das Gesetz eine Behörde trotz dieser Sachnähe als zuständig erklärt. Indessen gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV die korrekte Besetzung der Entscheidbehörde; das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt des Anspruchs auf gleiche und gerechte Behandlung (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2). Der Anspruch auf Unparteilichkeit der Verwaltungsbehörde bedeutet, dass kein befangenes Behördenmitglied am Entscheid mitwirken darf. In Analogie zu Art. 30 Abs. 1 BV verpflichtet Art. 29 Abs. 1 BV eine Amtsperson zum Ausstand, wenn Umstände vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen, wenn also Umstände bestehen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behördenvertreters zu erwecken (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_308/2015 vom 7. Juli 2015 E. 2.2). Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinne werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände Gegebenheiten aufscheinen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der Amtsperson zu erwecken. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 140 III 221 E. 4.1). 2.7 Im Hinblick auf eine allfällige Befangenheit hat das Kantonsgericht den Regierungsrat mit Schreiben vom 20. Mai 2020 aufgefordert, allfällige Gründe zu nennen, die gegen eine materielle Beurteilung der Angelegenheit durch ihn sprechen würden. Entsprechende Gründe hat der Regierungsrat in der Folge zunächst nicht genannt, sondern ausdrücklich darum gebeten, die Angelegenheit an ihn zu überweisen. Auf entsprechenden Vorhalt der Befangenheit durch die Beschwerdeführer hin, teilte der Regierungsrat dem Kantonsgericht mit, er teile die Auffassung der Beschwerdeführer, wonach es sich bei der Planung des Gebietes Salina Raurica und mit der gemäss Landratsbeschluss vom 19. Januar 2009 gestarteten Realisierung der Schlüsselprojekte um ein grosses Investitionsvolumen handle, bei welchem der Kanton als einer der grossen Landeigentümer nebst der Gemeinde Pratteln und Privaten sehr stark engagiert sei. Zahlreiche Projekte seien bereits aufgegleist und befänden sich in der Realisierungsphase. Er verfolge daher mit der Gemeinde unter anderem in eigenem Interesse das Ziel, der Umsetzung des Spezialrichtplans Salina Raurica und der darauf abgestützten Gesamtplanung
Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht zum Durchbruch zu verhelfen. Daher könnte – müsste er über die Stimmrechtsbeschwerde entscheiden und hierbei die sich stellenden Rechtsfragen noch so objektiv und ergebnisoffen beurteilen – je nach Interessenlage und Sichtweise der Anschein einer Befangenheit entstehen. Er würde es daher begrüssen, wenn das Kantonsgericht als angerufene Instanz die Beschwerde behandeln würde, zumal der Kanton Basel-Landschaft als grösserer Landbesitzer von der Initiative konkret betroffen wäre. Daraus erhellt, dass die Mitglieder des Regierungsrats – anders als etwa im kantonsgerichtlichen Beschwerdeverfahren 810 12 127 (vgl. KGE VV vom 4. Juli 2012), in welchem der Regierungsrat geltend gemacht hatte, sämtliche seiner Mitglieder würden sich aufgrund von engen persönlichen Kontakten im Fall einer materiellen Beurteilung der Beschwerde als befangen erachten – vorliegend keine individuellen Befangenheitserklärungen abgegeben haben. Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Umstände (Kanton als Landeigentümer, Beteiligung an der Planung) vermögen sodann keinen Anschein der Befangenheit zu erwecken, weshalb vorliegend nicht von einer Ausgangslage ausgegangen werden kann, die eine – ohnehin nur ausnahmsweise mögliche Befangenheit des Regierungsrats als Behörde – begründen könnte. Anderweitige Gründe, welche eine Sprungbeschwerde rechtfertigen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Damit mangelt es im vorliegenden Fall an einem Rechtfertigungsgrund für eine Überweisung der Beschwerde als Sprungbeschwerde. Auf die Beschwerde ist demgemäss mangels Zuständigkeit nicht einzutreten und die Angelegenheit ist zuständigkeitshalber zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat des Kantons Basel- Landschaft zu überweisen. 3. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich, auf die Auferlegung von Verfahrenskosten zu verzichten. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 1 VPO).
Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird erkannt :
://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Angelegenheit wird zuständigkeitshalber zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat überwiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Vizepräsident
Gerichtsschreiber