Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht
vom 24. Februar 2016 (810 15 141) ____________________________________________________________________
Erziehung und Kultur
Kostenübernahme für den ausserkantonalen Schulbesuch
Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Markus Clausen, Christian Haidlauf, Claude Jeanneret, Niklaus Ruckstuhl, Gerichtsschreiberin Elena Diolaiutti
Parteien Einwohnergemeinde A.____, Beschwerdeführerin
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner A.B.____ und B.B._____, Beschwerdegegner
Betreff Kostenübernahme für den Schulbesuch von C.B.____ in Basel (RRB Nr. 0721 vom 5. Mai 2015)
A. Am 6. Oktober 2014 stellten A.B.____ und B.B.____ bei der Gemeinde A.____ (Gemeinde) ein Gesuch um Kostenübernahme für den auswärtigen Schulbesuch ihres Sohnes C.B.____, geboren 2008, in Basel bis Ende Schuljahr 2014/2015. Per 1. Dezember 2014 zogen die Gesuchsteller von Basel nach A.____ um.
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B. Mit Verfügung vom 25. November 2014 wies die Gemeinde das Gesuch ohne Begründung ab. Dagegen erhoben A.B.____ und B.B.____ am 5. Dezember 2014 beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) vorsorglich Beschwerde. Gleichentags stellten sie bei der Gemeinde ein Wiedererwägungsgesuch. C. Mit Verfügung vom 7. Januar 2015 wies die Gemeinde das Wiedererwägungsgesuch von A.B.____ und B.B.____ ab. Die Gemeinde stützte ihren Entscheid auf Art. 5 des Regionalen Schulabkommens über die gegenseitige Aufnahme von Auszubildenden und Ausrichtung von Beiträgen (RSA 2009) vom 19. August 2008. Die Gemeinde führte aus, dass die Leistung von Kantonsbeiträgen gemäss Anhang I für den ausserkantonalen Schulbesuch die Erteilung einer Bewilligung durch den Wohnsitzkanton voraussetze (Art. 5 Abs. 1 RSA 2009) und der Wohnsitzkanton eine Bewilligung aus geografischen oder anderen wichtigen Gründen erteilen könne (Art. 5 Abs. 2 RSA 2009). Im vorliegenden Fall lägen weder geografische noch andere wichtige Gründe vor, weshalb die Bewilligung verweigert würde. D. Gegen diesen Entscheid erhoben A.B.____ und B.B.____ am 16. Januar 2015 beim Regierungsrat Beschwerde und beantragten, es sei der Entscheid der Gemeinde vom 7. Januar 2015 aufzuheben und ihrem Antrag stattzugeben, ihren Sohn C.B.____ bis zum Ende des Schuljahres (Juli 2015) im Schulhaus C.____ in Basel zu belassen. In ihrer Eingabe machten A.B.____ und B.B.____ unter anderem geltend, B.B.____ habe am 10. November 2014 ein Telefonat mit D.____, Aktuarin des Schulrats Kindergarten und Primarschule A.____ und Sachbearbeiterin der Abteilung Bildung/Freizeit/Kultur der Gemeinde, geführt. D.____ habe ihr mitgeteilt, dass ihr Gesuch bewilligt werde. Am 1. Dezember 2014 habe B.B.____ wiederum D.____ angerufen. Letztgenannte habe ausgesagt, sie könne die Ablehnung nicht nachvollziehen, da bis anhin solche Gesuche immer bewilligt worden seien. Des Weiteren erörterten A.B.____ und B.B.____ aus welchen Gründen es für sie als erwerbstätige Eltern und für C.B.____, welcher im C.____schulhaus individuell gefördert werde, wichtig sei, dass C.B.____ das Schuljahr in Basel beenden könne. E. Nachdem D.____ mit Schreiben vom 27. Januar 2015 die ihr vom Regierungsrat im Schreiben vom 23. Januar 2015 gestellten Fragen bezüglich der von ihr erteilten Auskünfte an B.B.____ beantwortet hatte, hiess der Regierungsrat die Beschwerde mit Beschluss Nr. 0721 vom 5. Mai 2015 gut. Im Wesentlichen begründete er die Gutheissung damit, dass beim Wechsel des zivilrechtlichen Wohnsitzes für die Bewilligung des ausserkantonalen Schulbesuchs Art. 9 RSA 2009 und nicht Art. 5 RSA 2009 anwendbar sei. Art. 9 RSA 2009 statuiere, dass die Auszubildenden das bisherige Angebot mit Bewilligung des Wohnsitzkantons für die Dauer von höchstens 2 Jahren weiter besuchen könnten, wenn die Eltern ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in einen anderen Abkommenskanton verlegen würden. Da Art. 9 RSA 2009 im Verhältnis zu Art. 5 RSA 2009 eine Spezialbestimmung darstelle, müssten beim Wohnsitzwechsel die Voraussetzungen nach Art. 5 RSA 2009 nicht vorliegen, damit der Auszubildende das bisherige Angebot weiter besuchen könne. C.B.____ könne folglich die 1. Primarklasse in Basel weiter besuchen. Das Vorliegen einer Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben verneinte der Regierungsrat hingegen mit der Begründung, es lägen keine rechtsgenüglichen Belege dafür vor,
Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht dass D.____ den Ehegatten B.____ eine vorbehaltlose Zusicherung über die Bewilligung ihres Gesuches in Aussicht gestellt habe. F. Mit Eingabe vom 18. Mai 2015 erhob die Gemeinde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde und beantragte die Abweisung des regierungsrätlichen Beschlusses unter o/e-Kostenfolge. In der innert Frist eingereichten Beschwerdebegründung vom 19. Juni 2015 wiederholte die Gemeinde die bereits am 18. Mai 2015 gestellten Rechtsbegehren. Im Wesentlichen begründete sie ihre Beschwerde damit, dass entgegen der Ansicht des Regierungsrats die Voraussetzungen von Art. 5 RSA 2009 auch bei Art. 9 RSA 2009 Anwendung fänden und eine Interessenabwägung vorgenommen werden müsse. Sie verwies dabei unter anderem auf ein Informationsschreiben der Bildungs-, Kultur und Sportdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BKSD) vom 20. April 2012. Im vorliegenden Fall lägen keine überwiegenden privaten Gründe vor, welche für die Bewilligung des Besuchs der Schule bis zum Ende der ersten Primarklasse in Basel sprechen würden. Die Gemeinde hielt in ihrer Beschwerde im Übrigen fest, dass nach Art. 11 Abs. 1 RSA 2009 Stichdaten für die Ermittlung der Auszubildenden aus den Abkommenskantonen und für die Rechnungsstellung der Kantonsbeiträge der 15. November und der 15. Mai seien und C.B.____ somit das erste Semester ohnehin in der Primarschule C.____ in Basel-Stadt hätte beenden können, da der Umzug der Beschwerdegegner erst per 1. Dezember 2014 erfolgt sei. Die Eltern von C.B.____ führten in ihrer Eingabe vom 13. Juli 2015 aus, dass ihr Sohn bis zu den Frühlingsferien (27. März 2015) die 1. Klasse im Schulhaus C.____ in Basel-Stadt besucht habe. Seit dem 13. April 2015 gehe er in A.____ in die Schule. Des Weiteren nahmen sie Stellung zur Aussage von D.____ und wiederholten, dass Letztgenannte am 10. November 2014 der Beschwerdegegnerin gegenüber eine klare mündliche Zusage gemacht habe. Der Regierungsrat beantragte in seiner Stellungnahme vom 17. August 2015 die Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. Im Wesentlichen machte er geltend, dass Art. 9 RSA 2009 eine Spezialbestimmung darstelle, die der allgemeinen Bestimmung von Art. 5 RSA 2009 vorgehe. Die Abkommenskantone hätten an die Voraussetzungen für eine Beitragsleistung bei einem Wechsel des Wohnsitzes bewusst weniger strenge Anforderungen gestellt als bei einer ordentlichen Bewilligung des ausserkantonalen Schulbesuchs nach Art. 5 Abs. 2 RSA 2009. Vorliegend seien die Voraussetzungen nach Art. 9 RSA 2009 gegeben.
Das Kantonsgericht zieht i n Erwägun g: 1.1. Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges – rechtliches oder auch bloss tatsächliches – Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat. Verlangt wird zudem, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz 1149 ff.). Das allgemeine Beschwerderecht ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen können sich darauf stützten, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen werden. Darüber hinaus können Gemeinwesen zur Beschwerde legitimiert sein, wenn sie in qualifizierter Weise in ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt sind und insofern ein eigenes schutzwürdiges Interesse haben. Das kann bei vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein – etwa als Subventionsempfänger, als Gläubiger von Kausalabgaben, als öffentlicher Arbeitgeber oder als Erbringer von Fürsorgeleistungen bzw. als Sozialhilfebehörde –, aber auch bei Eingriffen in spezifische eigene Sachanliegen. Indessen genügt nicht jedes mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkte oder indirekte verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz 1936; Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in BGE 138 II 508 ff. E. 2.1.1. ff.; Urteile des Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 15. April 2015 [810 14 290] E. 1.3; vom 18. September 2013 [810 10 339/340/343-345] E. 2; vom 21. August 2013 [810 12 373] E. 2.1; vom 13. April 2011 [810 10 498] E. 2; vom 3. Juni 2009 [810 08 455/810 09 206] E. 3.5; vom 23. März 2005 [810 04 98] E. 1.b). 1.2. Vorliegend ist die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid, mit welchem sie zur Kostentragung für den auswärtigen Schulbesuch von C.B.____ im Schulhaus C.____ in Basel bis zum Ende des Schuljahres 2014/2015 bzw. bis zum 27. März 2015 verpflichtet wird, in ihrer Eigenschaft als Trägerin der Primarschule (vgl. § 13 Abs. 1 lit b des Bildungsgesetzes [BiG] vom 6. Juni 2002) direkt in ihren vermögensrechtlichen Interessen berührt. Zudem hat sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist damit gegeben. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen nach §§ 43 ff. VPO erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Bei der Beurteilung der vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob der Beschwerdegegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beurteilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Überprüfung der Angemessenheit dagegen ist dem Kantonsgericht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). 3. Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 gewährleistet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 BV sind die Kantone für das Schulwesen zuständig (Abs. 1). Nach § 26 BiG wird die Primarschule in der Regel in der Wohngemeinde besucht. Von dieser Regel gibt es Ausnahmen. Eine Ausnahme sieht § 26 Abs. 2 BiG zum Beispiel für innerkantonale Verhältnisse vor: Wird ein Kind tagsüber regelmässig in einer anderen Gemeinde des Kantons betreut, so hat es Anspruch auf den Primarschulbesuch in dieser Gemeinde, sofern seine Aufnahme nicht die Bildung einer zusätzlichen Klasse bedingt. Weitere Ausnahmen vom Grundsatz
Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht des Schulbesuchs am Aufenthaltsort haben auch die Praxis und in der Folge auch die Rechtsprechung im Interesse der Schüler zugestanden. Häufiges Motiv für Ausnahmen bildet etwa der Schulweg, wenn er zur Schule am Wohnort zu gefährlich oder übermässig lang ist. Auch familiäre Gründe können zu einer Ausnahme führen (HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 177 ff.). Liegen interkantonale Verhältnisse vor, so kommt für die Vertragspartner das RSA 2009 zur Anwendung, welches zwischen den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Bern, Freiburg, Luzern, Solothurn, Wallis und Zürich getroffen wurde. Die für die Beurteilung des vorliegenden Falles interessierenden Bestimmungen des RSA 2009 lauten wie folgt: “Art. 5 Voraussetzungen für die Beitragsleistung 1 Die Leistung von Kantonsbeiträgen gemäss Anhang I für den ausserkantonalen Schulbesuch setzt die Erteilung einer Bewilligung durch den Wohnsitzkanton voraus. 2 Der Wohnsitzkanton kann eine Bewilligung aus geographischen oder anderen wichtigen Gründen erteilen. 3 …
Art. 9 Wohnsitzwechsel von Auszubildenden 1 Verlegen die Eltern ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in einen anderen Abkommenskanton, können die Auszubildenden das bisherige Angebot mit Bewilligung des Wohnsitzkantons weiter besuchen, höchstens aber für die Dauer von 2 Jahren. 2 …“
4. Vorliegend ist strittig, ob für die Erteilung der Bewilligung und damit Kostentragung durch die Gemeinde A.____ für den auswärtigen Schulbesuch von C.B.____ im Schulhaus C.____ in Basel bis zum Ende des Schuljahres 2014/2015 trotz Umzugs der Beschwerdeführer nach A.____ geographische oder andere wichtige Gründe vorliegen müssen. Uneinigkeit besteht somit darin, ob bei einem Wohnsitzwechsel lediglich die Voraussetzungen nach Art. 9 Abs. 1 RSA 2009 oder auch die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 2 RSA 2009 erfüllt sein müssen. Zu prüfen ist folglich, wie Art. 9 Abs. 1 RSA 2009 zu verstehen ist. 5.1. Die Gesetzesauslegung hat zum Ziel, den rechtsverbindlichen Sinn eines Rechtssatzes, über dessen Tragweite Unklarheiten bestehen, zu ermitteln. Auslegung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 175). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungs-
Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht geschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen ergeben. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten entspricht (BGE 140 II 291 f. E 3.2 mit Hinweisen). 5.2. Art. 9 RSA 2009 regelt unter dem Titel “Wohnsitzwechsel von Auszubildenden“, dass die Auszubildenden das bisherige Angebot mit Bewilligung des Wohnsitzkantons für die Dauer von höchstens zwei Jahren weiter besuchen können, wenn die Eltern ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in einen anderen Abkommenskanton verlegen. Diese Bestimmung sieht abgesehen vom Wohnsitzwechsel der Eltern keine weiteren Voraussetzungen vor, von deren Vorhandensein der Besuch des bisherigen Angebots bei Wohnsitzwechsel abhängig gemacht wird. Er sieht lediglich die Höchstdauer von zwei Jahren vor. Der Wortlaut ist klar. Es ist zu prüfen, ob dieser klare Wortlaut nur scheinbar klar ist und ob er den wahren Sinn der Norm wiedergibt. 5.3. Das RSA 2009 besteht aus 21 Artikeln und ist in fünf Teile gegliedert. Die fünf Teile tragen die Titel: Allgemeine Bestimmungen (Art. 1 bis 6), Kantonsbeiträge (Art. 7), Auszubildende (Art. 8 bis 9), Vollzug (Art. 10 bis 15) und Übergangs- und Schlussbestimmungen (Art. 16 bis 21). Im ersten Teil des Abkommens werden die grundsätzlichen Voraussetzungen für einen ausserkantonalen Schulbesuch statuiert. Im dritten Teil wird der ausserkantonale Schulbesuch bei Wohnsitzwechsel der Eltern geregelt. Die gewählte Systematik im RSA 2009 legt – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – nahe, dass der Fall des Wohnsitzwechsels als Spezialfall und nicht nach den Regeln des Art. 5 Abs. 2 RSA 2009 beurteilt werden soll. Müsste der Fall des Wohnsitzwechsels nach den Regeln des Art. 5 Abs. 2 RSA 2009 gehandhabt werden, wäre nicht nachvollziehbar, weshalb die Voraussetzungen des ausserkantonalen Schulbesuchs bei einem Wohnsitzwechsel in einer eigenen Bestimmung hätten statuiert werden sollen. Wäre Ziel der Bestimmung des Art. 9 Abs. 1 RSA 2009 nur gewesen, im Falle des Wohnsitzwechsels die gleichen Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 2 anwenden zu wollen und nur die Höchstdauer von zwei Jahren einzuführen, dann hätte Art. 5 Abs. 2 RSA 2009 um die Bestimmung ergänzt werden können, dass bei einem ausserkantonalen Schulbesuch infolge Wohnsitzwechsel eine Höchstdauer von 2 Jahren gelte. Dafür, dass bei einem Wohnsitzwechsel nicht auch die Voraussetzungen nach Art. 5 RSA 2009 erfüllt sein müssen, spricht vor allem auch der Sinn und Zweck der Regelung von Art. 9 RSA 2009. Der Sinn dieser Bestimmung liegt darin, dass ein Wohnsitzwechsel nicht zu einem abrupten Schulwechsel oder zur Erschwerung in die nächste Schulstufe führen soll (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn vom 11. Juli 2011 [VWBES.2011.182]: in Solothurnische Gerichtspraxis [SOG 2001 Nr. 24] E. 4.a; vgl. PLOTKE, a.a.O., S. 179). Es entspräche nicht dem Sinn dieser Bestimmung, die Bewilligung für den ausserkantonalen Schulbesuch an die gleichen strengen Massstäben des Art. 5 Abs. 2 RSA 2009 zu knüpfen. Art. 9 RSA 2009 bezweckt den auswärtigen Schulbesuch während zweier Jahre nach dem Wohnsitzwechsel im Interesse der Auszubildenden zu erleichtern (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn vom 11. Juli 2011, a.a.O., E. 4.d). Aus diesen Darlegungen
Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht ergibt sich, dass keine Gründe vorliegen, weshalb Art. 9 Abs. 2 RSA 2009 nicht so verstanden werden sollte, wie sein klarer Wortlaut es vorgibt. 5.4. Die Gemeinde beruft sich unter anderem auf das Informationsschreiben betreffend RSA-Zügelfälle vom 20. April 2012 des Generalsekretariats der BKSD. Dort wird ein mit dem vorliegenden Fall identisches Beispiel geschildert und erklärt, dass in diesem Fall kein Anspruch bestehe, die erste Primarklasse ausserkantonal zu beenden, weil die verbleibende Schulzeit bis zur Beendigung der Primarschule die Dauer von zwei Jahren übersteige. Dieses Informationsschreiben stellt keinen genügenden Grund dar, um vom klaren Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 RSA 2009 abzuweichen. 6. Die Beschwerde der Gemeinde ist demzufolge abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist es irrelevant, ob die Beschwerdeführer telefonisch von D.____ eine Zusage, ihr Sohn könne die 1. Klasse in Basel beenden, erhalten hat. Wie der Regierungsrat jedoch zu Recht in seinem Beschluss festhält, genügt die unbelegte Behauptung der angeblichen telefonischen Zusage nicht, um einen Anspruch aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zu begründen. 7. Es bleibt noch über die Kosten zu entscheiden. Gestützt auf § 20 Abs. 1 VPO in Verbindung mit § 20 Abs. 3 und 4 VPO werden die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt. Die Parteikosten werden nach § 21 VPO wettgeschlagen.
Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird erkannt :
://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘400.-- verrechnet.
3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Präsidentin
Gerichtsschreiberin