Entscheid des Steuer- und Enteignungsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Enteignungsgericht vom 27. Oktober 2003 (92/2002) Die Beitragspflicht, welche im Rahmen der Planauflage eröffnet wird, kann innert der Einsprachefrist des Planauflageverfahrens beim Steuer- und Enteignungsgericht angefochten werden. Ebenso ist die Anfechtung der Beitragsverfügung bzw. Rechnungsstellung innert zehn Tagen nach Erhalt möglich (§ 96 Abs. 2 EntG). Diese Zweiteilung des Verfahrens ermöglicht es der Gemeinde, in einem ersten Schritt, d.h. im Rahmen der provisorischen Beitragsverfügung, die mit der Beitragspflicht zusammenhängenden Grundsatzfragen (Umfang des Beitragsperimeters, Gewichtung der Vorteile etc.) zu klären. In einem zweiten Schritt, d.h. im Rahmen der definitiven Beitragsverfügung, erfolgt sodann die detaillierte Berechnung der Beiträge. Sieht ein kommunales Reglement explizit vor, dass zum Zeitpunkt der definitiven Rechnungsstellung auch die Beitragspflicht als solche angefochten werden kann, so ist auf die Beschwerde einzutreten (E. 2a). Nicht nach Sachenrecht, sondern nach der Zweckbestimmung des Werks entscheidet sich, was zu diesem gehört. Voraussetzung ist, dass die Sachen mit dem Werk funktionell und nicht bloss räumlich zusammenhängen; dies trifft zu, wenn sie diesem dienen. Hangentwässerungsleitungen, die räumlich mit der neuen Strasse nicht zusammenhängen und hauptsächlich dem Schutz einer anderen Strasse sowie dem weiteren Baugebiet und Kulturland dienen, sind keine Werkleitungen, die ausschliesslich dem Zweck der neuen Strasse dienen (E. 5, 5a, 5b und 5c).
03-03 Kein Einbezug von Hangentwässerungskosten in die Strassenbaukosten
Aus dem Sachverhalt:
X ist Eigentümer einer Parzelle, welche auf der südlichen Seite an die A.-strasse angrenzt. Das Baugebiet liegt am E.-hang. Im Süden grenzt das Gebiet an die teilweise bereits überbauten Parzellen an der B.- und an der Kantonsstrasse. Am 23. September 1998 genehmigte der Einwohnerrat von Liestal die Bauprojekte für die neu zu erstellende A.-strasse und bewillligte den entsprechenden Kredit in der Höhe von Fr. 550'000.--. Aufgrund geologischer Vorabklärungen wurden als Hangsicherungsmassnahmen für ein Teilgebiet Betonsporen vorgesehen, welche mit ca. Fr. 60'000.-- als Bestandteil des Strassenbaukredits veranschlagt wurden. Anfang März 1999 ereignete sich nach intensiven Niederschlägen und dem Einsetzen von Tauwetter im Gebiet D. ein grossflächiger Hangrutsch. Der Stadtrat erteilte daraufhin den Auftrag für ein geologisches Gutachten. Nach dessen Vorliegen sowie nach dem Vorliegen weiterer geologischer Abklärungen unterbreitete der Stadtrat dem Einwohnerrat am 9. November 1999 eine Vorlage für die Hangentwässerung A.-strasse, wobei die zusätzlich zum Strassenbau A.-strasse anfallenden Erschliessungskosten mit Fr. 16.30 pro m 2 Bauland beziffert wurden. Am 24. November 1999 genehmigte der Einwohnerrat von Liestal das Bauprojekt für die Hangentwässerung A.-strasse und bewilligte den Zusatzkredit von Fr. 220'000.--. Daraufhin wurde zwischen Februar 2000 und April 2002 zunächst die Hangentwässerung und anschliessend die A.-strasse gebaut. Mit Rechnung vom 14. August 2002 verfügte die Stadt Liestal gegenüber X einen Strassenbeitrag in der Höhe von Fr. 65'242.20. Dagegen erhebt X mit Schreiben vom 22. August 2002 Beschwerde beim Steuer- und Enteignungsgericht mit dem Begehren, die Kosten der Hangentwässerung seien als nicht beitragspflichtige Kosten aus den Strassenbaukosten auszuscheiden. Die Beschwerdegegnerin beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Aus den Erwägungen: (…) 2. Gemäss § 96 Abs. 2 EntG ist die Anfechtung der Beitragsverfügung bzw. Rechnungsstellung innert zehn Tagen nach Erhalt möglich. Die Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da die Rügen des Beschwerdeführers das Projekt "Hangentwässerung" als solches betreffen und im Rahmen der Einsprachemöglichkeit gegen das Bauprojekt hätten geltend gemacht werden müssen. 2.a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen eine definitive Beitragsrechnung der Beschwerdegegnerin (…). Gestützt auf § 17 Abs. 1 des kommunalen Reglements über das Strassenwesen (StrR) vom 11. Mai 1970 müssen die Kostenberechnungen und der provisorische Kostenverteiler (§ 26 StrR) zusammen mit dem Strassenprojekt während 30 Tagen öffentlich aufliegen. Grundeigentümerinnen oder Grundeigentümer, die der Beitragspflicht unterliegen, können während der Planauflagefrist gegen das Bauprojekt beim Stadtrat Einsprache erheben (§ 17 Abs. 2 StrR). Die Beitragspflicht, welche im Rahmen der Planauflage eröffnet wird, kann innert der Einsprachefrist des Planauflageverfahrens beim Enteignungsgericht angefochten werden (§ 96 Abs. 2 EntG). Die Zweiteilung des Verfahrens ermöglicht es der Gemeinde, in einem ersten Schritt, d.h. im Rahmen der provisorischen Beitragsverfügung, die mit der Beitragspflicht zusammenhängenden Grundsatzfragen (Umfang des Beitragsperimeters, Gewichtung der Vorteile etc.) zu klären. In einem zweiten Schritt, d.h. im Rahmen der definitiven Beitragsverfügung, erfolgt sodann die detaillierte Berechnung der Beiträge. Bei der provisorischen Beitragsverfügung handelt es sich, verfahrensrechtlich betrachtet, um eine Zwischenverfügung, findet doch das Beitragsverfahren erst mit dem Erlass (bzw. mit der allfälligen gerichtlichen Beurteilung) der definitiven Beitragsverfügung seinen Abschluss. Nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts zeitigt der Verzicht auf die Beschwerde gegen die Zwischenverfügung dann Verwirkungsfolge, wenn der Zwischenentscheid selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann, wie dies der kantonale Gesetzgeber in Bezug auf die provisorische Beitragsverfügung in § 96 Abs. 2 EntG angeordnet hat (BLVGE 1987 Ziff. 14.1, E. 1). Im zu beurteilenden Fall hat jedoch der kommunale Gesetzgeber in § 26 Abs. 2 StrR explizit angeordnet, dass im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gegen die definitive Beitragsverfügung sowohl die Beitragspflicht als solche, als auch die Höhe oder die Fälligkeit des Beitrags angefochten werden kann. Dies hat zur Folge, dass die in der provisorischen Verfügung vorwegzunehmenden Fragenkomplexe vorliegend im Beschwerdeverfahren gegen die definitive Beitragsverfügung erneut aufgegriffen werden können. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kosten der Hangentwässerung bildeten nicht Bestandteil der auf die Anstösser zu überwälzenden Strassenbaukosten. Damit rügt er eine mit der Beitragspflicht zusammenhängende Frage - bemessen sich die Vorteilsbeiträge doch gestützt auf die Landerwerbs- und Baukosten (§ 20 Abs. 3 StrR) - und nicht das Bauprojekt als solches. Die Einwände des Beschwerdeführers richten sich somit gegen die Bemessungsgrundlage des ihm verfügten Strassenbeitrags und können gestützt auf § 26 Abs. 2 StrR im Rahmen der Beschwerdeerhebung gegen die definitive Beitragsverfügung vorgebracht werden. (…) 4.Strittig ist, ob die Kosten der Hangentwässerung Bestandteil der A.-strasse bilden. 4. a) Das kantonale Recht umschreibt in § 31 des Strassengesetzes vom 24. März 1986 (StrG) was bei Strassen unter Ausbaukosten zusammengefasst wird. Es sind dies die Kosten für deren Bau, Ausbau sowie Korrektion. Dabei werden sämtliche Aufwendungen für Projektierung, Landerwerb, Bauarbeiten, Bauleitung sowie Vermarkung und Vermessung der Strassen einschliesslich der Nebenanlagen erfasst. Die Stadt Liestal regelt in § 20 Abs. 5 StrR, was auf kommunaler Ebene unter Baukosten zusammengefasst wird. Unter anderem bilden gemäss Strassenreglement die Kosten für Strassenentwässerung und Drainage Bestandteil der Baukosten. Nicht mitgezählt werden hingegen die Kosten der Werkleitungen, soweit diese nicht ausschliesslich Strassenzwecken dienen (§ 20 Abs. 6 StrR). Nachfolgend ist mittels Auslegung zu ermitteln, was unter "Strassenentwässerung und Drainage" zu verstehen ist. 4.b) Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen auszulegen. Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung ist der Wortlaut. (…) Beim Begriff Drainage handelt es sich um einen technischen Ausdruck, welcher im Reglement nicht präzisiert oder erläutert wird und daher auslegungsbedürftig ist. Sein Sinn und Zweck ergibt sich erst im Zusammenhang mit den im Strassenbau geltenden Vorschriften. Die Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) hat den Begriff Drainage in Normblättern definiert (Strassenentwässerung: Schweizer Norm [SN] 640 340; Drainage SN 640 355). Unter Drainage wird die unterirdische Sammlung von anfallendem Bodenwasser wie z.B. Grundwasser, Hangwasser, Sicker- und Kluftwasser und dessen Ableitung durch Sickergräben, Sickerleitungen, Sickerschichten oder andere Sickeranlagen verstanden (a.a.O., Ziff. 5). Das in der Strassenentwässerungsnorm enthaltene Entwässerungsschema, welches die einzelnen Entwässerungselemente der verschiedenen Entwässerungssysteme grafisch darstellt, macht deutlich, dass sowohl die Elemente der Oberflächenentwässerung wie auch die Elemente der Drainage mit dem Strassenkörper direkt oder indirekt - mittels Sammelleitung, welche unterhalb oder direkt neben dem Strassenkörper verläuft - verbunden sind. Gemäss der VSS sind Drainagen überall dort notwendig, wo das Bodenwasser im Bereich der Strasse auf natürlichem Weg nicht abfliessen oder versickern kann (SN 640 355, Ziff. 5). 4.c) Die detaillierte Auflistung der Baukosten in § 20 Abs. 5 StR hat erst mit der Teilrevision vom 16. Dezember 1998 per 23. März 1999 Eingang in das kommunale Strassenreglement gefunden. (…) Den Gesetzesmaterialien kann entnommen werden, dass der Grund für diese Regelung darin bestand, das Strassenreglement an die geänderten höherrangigen Bestimmungen, insbesondere an das kantonale Raumplanungs- und Baugesetz, anzupassen. Die zuständige Bau- und Planungskommission (BPK) hatte dem Einwohnerrat eine Neufassung von § 20 Abs. 5 StrR unterbreitet, welche die Baukosten umfassender und klarer definieren sollte. Die BPK hatte Kenntnis von dem sich damals noch im Stadium der Ausarbeitung befindenden kantonalen Muster-Strassenreglement. (…) Dieses inzwischen vom Amt für Raumplanung des Kantons Basel-Landschaft herausgegebene Muster-Strassenreglement 2001 erfasst unter den allgemeinen Strassenbaukosten nebst der Stassenentwässerung ebenfalls die Drainagen (vgl. § 28 Abs. 1 lit. c Muster-Strassenreglement 2001). Offensichtlich wollte die Kommission die Neuformulierung der umstrittenen Bestimmung der Mustervorlage angleichen. Die vorgeschlagene Fassung ist vom Einwohnerrat verabschiedet worden, ohne einen Verweis auf Drainageleitungen, die nicht im Zusammenhang mit der Strassenentwässerung stehen. Dagegen sieht beispielsweise das Abwasserreglement der Stadt Liestal vom 10. Februar 1982 in § 20 Abs. 1 vor, dass in einem Gebiet, welches in grösserem Ausmass ungefasstes Bergwasser enthält, die Stadt beim Bau der Abwasserleitungen nach Möglichkeit auch eine Sauberwasser-Leitung verlegt. In diesem Reglement wird also auf die Hang- respektive Bergentwässerung explizit Bezug genommen. 4.d) Gestützt auf die Auslegung ist demzufolge unter dem Begriff Drainage im Rahmen der Strassenentwässerung, welche in § 20 StrR geregelt wird, die unterirdische Sammlung von Bodenwasser zu verstehen, welches im direkten Umfeld der Strasse anfällt, und mittels Entwässerungselementen, - die mit dem Strassenkörper mittel- oder unmittelbar verbunden sind -, abgeleitet wird. Die in den Vorteilsbeitragsperimeter einbezogene Hangentwässerung sammelt unterirdisch das Hangwasser im Gebiet D. und leitet dieses durch eine Sickerleitung in die Sauberwasserleitung der Kantonsstrasse, die mit dem Strassenkörper "A.-strasse" nicht verbunden ist, weshalb keine Strassendrainage im Sinne von § 20 Abs. 5 lit. d StrR vorliegt. 5. Selbst wenn die umstrittene Hangentwässerung als Drainage oder andere grundsätzlich zu den Baukosten zählende Aufwendung qualifiziert worden wäre, dürften deren Kosten gestützt auf § 20 Abs. 6 StrR bei den Baukosten nicht mitgerechnet werden, wenn sie nicht ausschliesslich Strassenzwecken dient. Kern dieser Bestimmung bildet der (nicht formulierte) Werkbegriff, denn die Strasse mit ihren Bestandteilen gilt als Werk im Sinne von Art. 58 OR. Der Werkbegriff von Art. 58 OR umfasst auch Teile und Zugehör, wenn sie mit dem Werk oder mit dem Boden fest verbunden sind, wie beispielsweise Schutzbauten als Teil einer Strasse (vgl. BGE 106 II 201 E. 2a, 96 II 35 u.v.a.). Nicht nach Sachenrecht, sondern nach der Zweckbestimmung des Werks entscheidet sich, was zu diesem gehört. Voraussetzung ist jedoch, dass die Sachen mit dem Werk funktionell, nicht bloss räumlich zusammenhängen; dies trifft zu, wenn sie diesem dienen (BGE 106 II 201 E. 2a, 79 II 77, 63 II 96). 5.a) Technisch gesehen sind die Drainageleitungen im Hang völlig losgelöst von der A.-strasse konstruiert worden. Für die Hangentwässerung besteht ein eigener Werkplan, sowohl für das Bauprojekt, wie für das ausgeführte Werk. Aus diesen ist ersichtlich, dass die einzelnen Drainageleitungen der Hangentwässerung in eine Sickerleitung münden, welche wiederum in die Sauberwasserleitung der Kantonsstrasse geleitet wird. Ein räumlicher Zusammenhang zwischen den beiden Werken Hangentwässerung und Strassenbau A. ist nicht gegegeben. 5.b) (…) Die Anordnung der Entwässerungsleitungen sowie die Gutachterakten zeigen auf, dass die Hangentwässerung nicht die Ableitung von Bodenwasser im Bereich der A.-strasse bezweckt, welches nicht auf natürlichem Weg abfliessen oder versickern kann. Vielmehr soll das in die Schutt- und Lehmmassen des Hangs eindringende Wasser (…) grossflächig unterirdisch gesammelt und abgeführt werden. (…) Seit Jahrzehnten ist bekannt, dass das Gebiet D. instabil ist. (…) Beim Ausbau der Kantonsstrasse waren zudem vermehrt Probleme mit Hangbewegungen aufgetreten, welche in der zweiten Hälfte der 90er Jahre entsprechende Arbeiten und Massnahmen durch die zuständigen kantonalen Instanzen notwendig machten (…). Spätestens seit 1997 war bekannt, dass sich die Hangstabilität auch auf den ersten 40 Strassenmetern der A.-strasse in einem labilen Gleichgewicht befindet, welches u.a. durch ungewöhnliche klimatische Bedingungen leicht gestört und in Bewegung geraten kann. Diesem Umstand wurde beim anschliessend ausgearbeiteten Strassenbauprojekt im Rahmen der Strassenentwässerung durch Drainageleitungen hangseitig und durch armierte Betonsporen auf den ersten 40 Metern der A.-strasse ab Mündungsbereich Kantonsstrasse Rechnung getragen. Dies belegt, dass die A.-strasse nur im unteren Teil, auf einer Länge von 40 m als instabil bezeichnet werden kann. Bereits eine Überprüfung des Bauprojektplans zeigt, dass eine weitaus grössere Fläche als rutschgefährdete Entwässerungsfläche schraffiert worden ist, als dies gemäss den geologischen Gutachten tatsächlich notwendig gewesen wäre. (…) Aufgrund der Lage des Rutschgebiets, welches auch am Augenschein anhand der Anrisse und Böschungsabbrüche im Gelände sichtbar war, ist es offensichtlich, dass die Drainage hauptsächlich dem Schutz der Kantonsstrasse dient und zwar auf einer Länge von ca. 150 m. Nachdem es bereits im Jahr 1995 unterhalb der Kantonsstrasse zu Rutschungen gekommen war (…), kann davon ausgegangen werden, dass auch dieses Baugebiet von der Hangentwässerung profitiert. Durch die Drainage werden die früher nach Regenfällen jeweils durchtränkten Erdschichten entwässert, womit der Druck der Erdmassen auf die Bauzone unterhalb der Kantonsstrasse merklich abnimmt. Dass die Hangsanierungen in erster Linie der Stabilisierung des gesamten Gebiets und dem Schutz der Kantonsstrasse dienten, geht im Übrigen auch aus den Abrechnungen der Ingenieure und Geologen hervor, welche das Auftragsobjekt als "Rutschsanierung Kantonsstrasse" oder "Rutschgebiet D." bezeichnet haben. Anlässlich des Augenscheins hat sich gezeigt, dass die Hangentwässerung auch dem Schutz des Kulturlands ausserhalb des Baugebietsperimeters vor Naturereignissen dient. Die Drainage ist so konzipiert, dass sie das Hangwasser im Gebiet D. in der Landwirtschaftszone sammelt. Fast ein Drittel der zu entwässernden Fläche oder rund 7'000 m 2 liegen in der Landwirtschaftszone, und auch dieser Teil der Drainagekosten ist ausschliesslich auf die Anstösserinnen und Anstösser der A.-strasse überwälzt worden. Der Schutz des Kulturlands vor Naturereignissen sowie die Verwirklichung der raumplanerischen Ziele gehören u.a. zum Zweck von Bodenverbesserungen im Sinne von § 28 des Landwirtschaftsgesetzes Basel-Landschaft (LG BL) vom 8. Januar 1998, und die Möglichkeit der Subventionierung der Entwässerungsmassnahmen im rutschgefährdeten Landwirtschaftsgebiet durch Kanton und Bund ist von der Beschwerdegegnerin nicht geprüft worden. Der Bau der Hangentwässerung stellt ferner die Vorwegnahme einer Massnahme dar, die zur Umsetzung des Generellen Entwässerungsplans (GEP) von der Beschwerdegegnerin zu einem späteren Zeitpunkt mit grosser Wahrscheinlichkeit hätte vorgenommen werden müssen. Nach dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (GSchG) vom 24. Januar 1991 haben die Kantone für eine kommunale Entwässerungsplanung zu sorgen (Art. 7 GSchG). Gemäss § 3 des kommunalen Gesetzes über den Gewässerschutz vom 18. April 1994 (GSchG BL) haben die Gemeinden einen Generellen Kanalisations- und Entwässerungsplan auf der Stufe eines Entwässerungskonzepts, der dem Gewässerschutzgesetz entspricht, zu erstellen (§ 20 GSchG BL). Stetig anfallendes, nicht verschmutztes Abwasser (sog. Fremdwasser), ist in einem separaten Zustandsbericht zu erfassen. Macht das Fremdwasser mehr als 30 % des Trockenwetterabflusses aus, sind Massnahmen zur Verminderung der Fremdwassermengen aufzuzeigen (§ 3 des Dekrets über den Generellen Entwässerungsplan [GEP] vom 17. Oktober 1996). Die Hangentwässerung dient unter anderem auch der Umsetzung der in Liestal noch nicht vollzogenen generellen Entwässerungsplanung. 5.c) Nach dem Gesagten erweist sich, dass die Hangentwässerungsleitungen nicht als Werkleitungen klassifiziert werden können, die ausschliesslich dem Zweck der A.-strasse dienen. Gestützt auf § 20 Abs. 6 StrR dürfen die Kosten der Hangentwässerung nicht zu den Baukosten gezählt werden. Es fehlt somit an einer gesetzlichen Grundlage zur Überwälzung der Kosten der Hangentwässerung. Aus all diesen Erwägungen kommt das Gericht zum Schluss, dass die Beitragsverfügung der Stadt Liestal in der verfügten Höhe nicht gerechtfertigt und die dagegen erhobene Beschwerde gutzuheissen ist. Entscheid Nr. 2002/92 vom 27. Oktober 2003