Bern Verwaltungsgericht 15.08.2022 100 2021 219

100.2021.219U HER/BDE/SPR Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 15. August 2022 Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterin Herzog, Verwaltungsrichter Rolli Gerichtsschreiberin Baerfuss Klossner Einwohnergemeinde A.________ Beschwerdeführerin gegen B.________ vertreten durch Rechtsanwältin … Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen betreffend Sozialhilfe; Vereinbarkeit von Art. 8 Abs. 4 SHV mit übergeordnetem Recht (Entscheid des Regierungsstatthalters des Verwaltungskreises Bern-Mittelland vom 17. Juni 2021; vbv 18/2021)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Sachverhalt: A. B.________ (Jg. 1970), Staatsangehörige von Russland, tschetschenischer Ethnie, reiste 2005 mit ihrem damals noch minderjährigen Sohn (Jg. 1991) in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Das Asylgesuch wurde abgewiesen, jedoch wurde sie am 17. Oktober 2006 wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (F-Ausweis als Ausländerin). B.________ wird seit 1. Juni 2019 von der Einwohnergemeinde (EG) A.________ wirtschaftlich unterstützt. Am 26. November 2020 teilte ihr die Gemeinde mit, dass der Grundbedarf für den Lebensunterhalt aufgrund ihres Status als vorläufig Aufgenommene ab 1. Januar 2021 tiefer ausfallen werde. Mit Verfügung vom 10. Dezember 2020 (Rahmenbudget) setzte sie den Grundbedarf mit Wirkung ab 1. Januar 2021 neu auf Fr. 696.-- fest (bisher Fr. 977.-- pro Monat). B. Hiergegen erhob B.________ am 5. Februar 2021 Beschwerde beim Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland und beantragte, ihr sei ab Januar 2021 der reguläre Grundbedarf auszuzahlen, eventuell sei festzustellen, dass Art. 8 Abs. 4 der Sozialhilfeverordnung verfassungs- und gesetzeswidrig sei. Im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei die EG A.________ anzuweisen, ihr ab Beschwerdeeingang den regulären Grundbedarf auszuzahlen. Gleichzeitig ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung ihrer Rechtsvertreterin als amtliche Anwältin. Die EG A.________ beantragte mit Beschwerdeantwort vom 19. Februar 2021 die Abweisung der Beschwerde. Mit Zwischenverfügung vom 9. März 2021 wies das Regierungsstatthalteramt das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ab mit der Begründung, dass die Differenz zum regulären Grundbetrag nachbezahlt werde, falls B.________ in der Hauptsache obsiege.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Mit Entscheid vom 17. Juni 2021 hiess der damals amtierende Regierungsstatthalter die Beschwerde gut, hob die angefochtene Verfügung auf, legte den Grundbedarf auf Fr. 977.-- pro Monat fest und wies die EG A.________ an, B.________ die Differenz zu dem seit Januar 2021 zu tief bemessenen Grundbedarf nachzuzahlen. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege schrieb er als erledigt ab. C. Gegen diesen Entscheid hat die EG A.________ am 21. Juli 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Anträgen: «Der Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 17. Juni 2021 (Referenz vbv 18/2021) sei aufzuheben. Die Verfügung der Sozialdienste A.________ vom 10. Dezember 2020/5. Januar 2021 sei mit Wirkung per 1. Januar 2021 zu bestätigen und demzufolge sei der Grundbedarf der Beschwerdegegnerin auf CHF 696.00 (anstatt CHF 977.00) pro Monat festzusetzen. Es sei festzustellen, dass keine Nachzahlungspflicht der Gemeinde besteht. Eventualiter: Der Entscheid der Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 17. Juni 2021 (Referenz vbv 18/2021) sei aufzuheben und die Sache sei zur Fortsetzung des Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.» Am 27. Juli 2021 reichte die EG A.________ auf Ersuchen des Abteilungspräsidenten den Gemeinderatsbeschluss vom 20. Juli 2021 zur Beschwerdeführung ein. Die Vorinstanz hat am 17. August 2021 auf eine Vernehmlassung verzichtet mit der Bemerkung, sie halte am angefochtenen Entscheid fest. B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2021 die Abweisung der Beschwerde.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Streitgegenstand bildet die Höhe des Grundbedarfs ab 1. Januar 2021. Formal bildet zwar bloss das Rahmenbudget (Verfügung) für die Periode 1. Januar bis 31. Oktober 2021 Ausgangspunkt des vorliegenden Rechtsstreits. Gestützt auf Art. 8 Abs. 4 i.V.m. der Übergangsbestimmung Art. T7-1 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) regelte die Gemeinde indes mit Wirkung für die Zukunft, dass fortan ein knapp 30 % tieferer Grundbedarf ausbezahlt werde (vgl. auch hinten E. 2). Die Neuregelung des Grundbedarfs stellt mithin eine Dauerverfügung dar (vgl. zu diesem Begriff BVR 2017 S. 540 E. 4.2, 2015 S. 504 E. 4.2). 1.2 Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2006 S. 408 E. 1.1; zuletzt BVR 2021 S. 530 [VGE 2019/420 vom 28.6.2021] nicht publ. E. 1.3, 2021 S. 159 [VGE 2019/136 vom 16.10.2020] nicht publ. E. 1.1). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.3 hiernach einzutreten. 1.3 Die Gemeinde beantragt nebst der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Bestätigung ihrer Verfügung vom 10. Dezember 2020, es sei festzustellen, dass ihrerseits keine Nachzahlungspflicht bestehe (vorne Bst. C). – Feststellungsbegehren bedürfen eines ausgewiesenen Feststellungsinteresses. Sie sind gegenüber rechtsgestaltenden Begehren subsidiär und damit nur zulässig, wenn das schutzwürdige Interesse der das Feststellungsbegehren stellenden Partei mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren nicht gewahrt werden kann (BVR 2018 S. 310 E. 7.3 mit Hin-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, weisen; Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 72 ff.). Das mit dem vorliegenden Feststellungsbegehren verfolgte Ziel, eine Nachzahlungspflicht der Gemeinde zu verneinen, kann mit dem rechtsgestaltenden Begehren vollständig erreicht werden. Ein darüber hinausgehendes Interesse an der negativen Feststellung einer Nachzahlungspflicht ist weder erkennbar noch dargetan. Insoweit fehlt es an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse und ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 1.4 Im vorliegenden Verfahren ist vorfrageweise zu klären, ob Art. 8 Abs. 4 SHV mit übergeordnetem Recht vereinbar ist (vgl. hinten E. 4.4) Hierbei handelt es sich um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, über die das Verwaltungsgericht am 29. Juni 2022 (in öffentlicher Beratung) gestützt auf Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft (GSOG; BSG 161.1) in Fünferbesetzung in den insoweit gleich gelagerten Verfahren 100.2021.183 und 100.2021.205 aus dem Verwaltungskreis Biel/Bienne entschieden hat. Diese Leitentscheide sind für weitere Streitigkeiten massgebend, weshalb hier im ordentlichen Spruchkörper entschieden werden kann. Im Streit liegt eine monatliche Leistungskürzung im Umfang von Fr. 281.--. Anstelle des regulären Grundbedarfs von Fr. 977.-- wird der Beschwerdeführerin seit 1. Januar 2021 ein reduzierter Grundbedarf von Fr. 696.-- ausbezahlt. Der Streitwert übertrifft damit Fr. 20ʹ000.--, weshalb die Angelegenheit in Dreierbesetzung zu beurteilen ist (Art. 57 Abs. 1 i.V.m. Art. 56 Abs. 1 GSOG; zu Streitwert und Berechnung vgl. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 119 N. 32). 1.5 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. Die Beschwerdegegnerin ist seit Oktober 2006 wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (act. 9A1). Sie bezieht seit ihrer Einreise in die Schweiz Sozialhilfe; seit 1. Juni 2019 leistet die EG

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, A.________ die wirtschaftliche Unterstützung. Im August 2020 hat sich die Beschwerdegegnerin zum zweiten Mal bei der Invalidenversicherung (IV) angemeldet; ob das Verfahren inzwischen abgeschlossen ist, ist nicht aktenkundig. Mit Verfügung vom 10. Dezember 2020 setzte die Gemeinde ihr als vorläufig Aufgenommenen den Grundbedarf mit Wirkung ab Januar 2021 gestützt auf Art. 8 Abs. 4 SHV um knapp 30 % tiefer fest (vgl. vorne Bst. A und E. 1.1). Die gegen die Verfügung erhobene Beschwerde hiess der damals amtierende Regierungsstatthalter mit Entscheid vom 17. Juni 2021 gut. Er hob die Verfügung auf, legte den Grundbedarf der Ansprecherin auf Fr. 977.- - fest und wies die EG A.________ an, die Differenz zum seit Januar 2021 ausbezahlten tieferen Grundbedarf in Höhe von Fr. 281.-- pro Monat nachzuzahlen. 3. 3.1 Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich selber zu sorgen, hat nach Art. 12 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 29 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) – dieser geht nicht über die bundesverfassungsrechtliche Garantie hinaus (BVR 2001 S. 30 E. 3c; zuletzt BVR 2021 S. 530 mit Hinweisen) – Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sind. Der kantonal-gesetzliche Anspruch auf Sozialhilfe gewährleistet jeder bedürftigen Person persönliche und wirtschaftliche Hilfe (Art. 23 Abs. 1 SHG), wobei als bedürftig gilt, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (Art. 23 Abs. 2 SHG). 3.2 Das Recht auf Sozialhilfeleistungen gilt unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status und damit auch für Personen, die wie die Beschwerdegegnerin, vorläufig aufgenommen sind. Die vorläufige Aufnahme wird verfügt, wenn der Vollzug der Wegweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist (vgl. Art. 83 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20]). Diese Massnahme bildet eine grundsätzlich zeitlich beschränkte Ersatzmassnahme, wenn der Vollzug der Wegweisung undurchführbar ist. Sie tritt neben die rechtskräftige

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Wegweisung und berührt deren Bestand nicht, sondern setzt ihn voraus. Sie ist keine Aufenthaltsbewilligung, sondern ein vorübergehender Status, der die Anwesenheit regelt, solange der Wegweisungsvollzug – d.h. die exekutorische Massnahme der Wegweisung zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands – nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich erscheint (BGE 147 I 268 E. 4.2.1 mit Hinweisen). Vorläufig aufgenommene Personen, die ihren Unterhalt nicht aus eigenen Mitteln bestreiten können, haben von Bundesrechts wegen Anspruch auf Sozialhilfe. Diese richtet sich im Rahmen des Bundesrechts nach kantonalem Recht und wird vom Zuweisungskanton gewährleistet (Art. 86 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 80a-84 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]). Der Bund zahlt den Kantonen für jede vorläufig aufgenommene Person während längstens sieben Jahren nach der Einreise eine Pauschale, die namentlich die Kosten für die Sozialhilfe deckt (Art. 87 Abs. 1 Bst. a und Abs. 3 AIG i.V.m. Art. 88 Abs. 1 und 2 AsylG). 3.3 Im Kanton Bern regelt das Einführungsgesetz vom 9. Dezember 2019 zum Ausländer- und Integrationsgesetz sowie zum Asylgesetz (EG AIG und AsylG; BSG 122.20) den Vollzug des AIG und des AsylG auf kantonaler Ebene (Art. 1 Abs. 1 EG AIG und AsylG). Gemäss Art. 1 Abs. 2 EG AIG und AsylG gelten für die Gewährung der Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich die Bestimmungen des Gesetzes vom 3. Dezember 2019 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich (SAFG; BSG 861.1). Mit dem SAFG sollen u.a. die Voraussetzungen geschaffen werden, um Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich ab Beginn ihrer Zuweisung in den Kanton bis zum Übertritt in die kommunale Zuständigkeit ihrem Aufenthaltsstatus entsprechend durch gezielte Anreize und Sanktionen bei der Sozialhilfe und der Unterbringung sowie nach dem Grundsatz Fordern und Fördern beruflich, sprachlich und sozial rasch und nachhaltig zu integrieren oder dafür vorzubereiten (Art. 1 Bst. a SAFG). In den Geltungsbereich des SAFG fallen u.a. vorläufig Aufgenommene generell, solange der Bund für sie Beiträge nach der Asylgesetzgebung ausrichtet (Art. 2 Abs. 1 Bst. b SAFG) sowie (zeitlich unbeschränkt) offensichtlich nicht integrierte vorläufig Aufgenommene (Art. 2 Abs. 1 Bst. c SAFG). Vorläufig Aufgenommene, die für ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen können, können gestützt auf Art. 18 SAFG Asylsozialhilfe beanspruchen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Diese umfasst persönliche und wirtschaftliche Hilfe (Art. 21 SAFG). Die Höhe der wirtschaftlichen Hilfe bemisst sich nach der Höhe der Beiträge des Bundes, den Integrationsbemühungen und dem Erreichen von Integrationszielen (Art. 22 Abs. 1 SAFG). Die Ausrichtung und Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind gestützt auf Art. 22 Abs. 2 und 3 SAFG in der Verordnung vom 20. Mai 2020 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich (SAFV; BSG 861.111) im Verbund mit der Direktionsverordnung vom 10. Juni 2020 über die Sozialhilfe im Asylbereich (SADV; BSG 861.111.1) konkretisiert. Für die Ausrichtung der Sozialhilfe im Anwendungsbereich des SAFG ist das Amt für Integration und Soziales der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion (GSI) zuständig (Art. 9 Abs. 2 Bst. b SAFG i.V.m. Art. 2 SAFV), welches diese Aufgabe an geeignete öffentliche oder private Trägerschaften, insbesondere sog. regionale Partner, übertragen kann (Art. 10 i.V.m. Art. 5 SAFG; s. auch Handbuch der Berner Konferenz für Sozialhilfe, Kindes- und Erwachsenenschutz [BKSE] Stichwort «Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer»). 3.4 Sieben Jahre nach Einreise (Ende der Bundesfinanzierung) gelangen auf vorläufig aufgenommene Personen die Bestimmungen des SHG zur Anwendung (vgl. Art. 46a Abs. 1 Bst. c und Abs. 2 SHG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b SAFG [im Umkehrschluss]; Vortrag des Regierungsrats zum SAFG und EG AIG und AsylG, in Tagblattbeilagen zur Sommersession 2019 des Grossen Rates [Geschäfts-Nr. 2017.POM.269], S. 13). Ab diesem Zeitpunkt bemisst sich die wirtschaftliche Sozialhilfe nach der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung und die Ausrichtung der Sozialhilfe obliegt in der Regel der Unterstützungsgemeinde (Art. 46 Abs. 1 i.V.m. Art. 46a Abs. 1 Bst. c SHG; Ausnahme: Personen, die auch nach der ersten Phase offensichtlich nicht integriert sind [Art. 46a Abs. 2 SHG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. c SAFG]). Der kantonal-gesetzliche Sozialhilfeanspruch geht grundsätzlich über die verfassungsrechtliche Nothilfe hinaus und richtet sich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe über die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) in der Fassung der fünften Ausgabe vom 1. Januar 2021, soweit das SHG und die SHV keine abweichende Regelung vorsehen (Art. 30 Abs. 1, Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. b SHG i.V.m. Art. 8 Abs. 1 SHV). Die materielle Grundsicherung setzt sich im Allgemeinen aus den anrechenbaren Wohnkosten, der medizinischen Grundver-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, sorgung und dem hier streitbetroffenen Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL) zusammen (vgl. SKOS-Richtlinien C.1). Der GBL entspricht den alltäglichen Verbrauchsaufwendungen in einkommensschwachen Haushaltungen und stellt das Mindestmass einer auf Dauer angelegten menschenwürdigen Existenz dar (SKOS-Richtlinien C.3.1 mit Erläuterungen). Zusätzlich werden unter bestimmten Voraussetzungen situationsbedingte Leistungen (SIL) gewährt, Integrationszulagen (IZU) geleistet oder Einkommensfreibeträge (EFB) angerechnet (vgl. SKOS-Richtlinie C.1). Die finanziellen Leistungen der Sozialhilfe ermöglichen der unterstützten Person in der Regel einen Lebensstandard, der über dem absoluten Existenzminimum liegt (BVR 2021 S. 159 E. 2.2, 2010 S. 129 E. 3.2). Gewährleistet ist das sog. soziale Existenzminimum (vgl. dazu hinten E. 7.3). 3.5 Gemäss Art. 31 Abs. 1 SHG erlässt der Regierungsrat Vorschriften über die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe. 3.5.1 Die Bemessung des GBL ist in Art. 8 SHV geregelt. Bislang erhielten vorläufig Aufgenommene im Geltungsbereich der Sozialhilfegesetzgebung wirtschaftliche Hilfe in gleicher Höhe wie alle Personen, die regulär nach dem SHG unterstützt werden. Mit indirekter Änderung der SHV durch die SAFV wurden die Bestimmungen zum GBL per 1. Juli 2020 neu gefasst (BAG 20- 052). Der Verordnungsgeber unterscheidet bei der Festlegung des GBL neu zwischen folgenden Personenkategorien: Regulär Unterstützte (Abs. 2), junge Erwachsene (Abs. 3), vorläufig Aufgenommene (Abs. 4) sowie Flüchtlinge und anerkannte Staatenlose, die in einer Kollektivunterkunft leben (Abs. 5). Art. 8 Abs. 2 SHV lautet wie folgt: Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt nach Haushaltsgrösse beträgt pro Monat, unter Vorbehalt der Absätze 3 bis 5, für a eine Person CHF 977 b zwei Personen CHF 1495 c drei Personen CHF 1818 d vier Personen CHF 2090 e fünf Personen CHF 2364 f jede weitere Person + CHF 200

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Demgegenüber sieht Art. 8 Abs. 4 SHV für vorläufig Aufgenommene einen um knapp 30 % tieferen GBL vor: Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt für Personen nach Artikel 46a Absatz 1 Buchstabe c SHG (vorläufig Aufgenommene) wird unabhängig ihres Alters nach Haushaltsgrösse festgelegt. Er beträgt pro Monat für a eine Person CHF 696 b zwei Personen CHF 1065 c drei Personen CHF 1295 d vier Personen CHF 1489 e fünf Personen CHF 1684 f sechs Personen CHF 1825 g jede weitere Person + CHF 141 Die Ansätze nach Art. 8 Abs. 4 SHV sind deckungsgleich mit jenen, die im Geltungsbereich des SAFG für Personen in individuellen Unterkünften gelten (vgl. Art. 22 Abs. 2 und 3 SAFG i.V.m. Art. 22 und Art. 23 Abs. 1 und 2 SAFV und Art. 2 SADV). Damit gelten für vorläufig Aufgenommene, die nach dem SHG unterstützt werden (Aufenthalt mehr als sieben Jahre), die gleichen Ansätze wie für vorläufig Aufgenommene, die nach dem SAFG unterstützt werden (Aufenthalt weniger als sieben Jahre). Abgesehen vom GBL bemessen sich die (bedarfs- oder leistungsabhängigen) Leistungen für vorläufig Aufgenommene, die nach dem SHG unterstützt werden, hingegen gleich wie für alle übrigen Personen, die Sozialhilfe beziehen (Wohnkosten, medizinische Grundversorgung, SIL, IZU, EFB; vorne E. 3.4; BKSE-Handbuch Stichwort «Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer», Ziff. 3.1). Die sozialhilferechtlichen Leistungen gehen grundsätzlich weiter und sind umfassender als diejenigen der Asylsozialhilfe. 3.5.2 Der Regierungsrat erliess Art. 8 Abs. 4 SHV gestützt auf Art. 86 Abs. 1 AIG und mit Blick auf vergleichbare Regelungen in anderen Kantonen, die für vorläufig Aufgenommene unabhängig von der Dauer ihres Aufenthalts tiefere Unterstützungsansätze als für die einheimische Bevölkerung vorsehen (dazu hinten E. 7.2.2). Damit soll den vorläufig aufgenommenen Personen auch signalisiert werden, dass von ihnen Integration und Ablösung aus der Sozialhilfe erwartet wird (vgl. Vortrag der GSI zur SAFV [nachfolgend: Vortrag SAFV], S. 23 f., einsehbar unter <www.rr.be.ch>, Rubrik «Regierungsratsbeschlüsse»).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, 4. Die Beschwerdegegnerin hielt sich im Zeitpunkt der Leistungskürzung seit über 15 Jahren, davon 14 Jahre als vorläufig Aufgenommene in der Schweiz auf. Sie hat daher Anspruch auf Unterstützung nach der allgemeinen Sozialhilfegesetzgebung (vgl. vorne E. 3.4). Streitig ist, ob Art. 8 Abs. 4 SHV mit übergeordnetem Recht vereinbar ist. 4.1 Die Vorinstanz hat Folgendes erwogen: Art. 8 Abs. 4 SHV genüge den Anforderungen des Legalitätsprinzips nicht. Art. 31 SHG komme als Delegationsnorm nicht in Betracht, da Art. 8 Abs. 4 SHV gegen das in Art. 31 Abs. 2 Bst. a SHG festgelegte Gleichbehandlungsgebot verstosse (E. 3.2.1 f.). Art. 86 AIG i.V.m. Art. 82 AsylG könne ebenfalls nicht als gesetzliche Grundlage herangezogen werden. Gemäss dem deutlichen Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 AIG müsse der Unterstützungsansatz für vorläufig Aufgenommener zwar unter demjenigen für die einheimische Bevölkerung liegen. Die Vorschrift beziehe sich jedoch auf vorläufig aufgenommene Personen in einer Anfangsphase; gemäss bundesgerichtlicher Auslegung sei sie nicht für längerfristig in der Schweiz verbleibende Personen mit Integrationsinteressen gedacht. Aus der historischen und teleologischen Auslegung würden sich überwiegende Argumente gegen der Beizug von Art. 86 Abs. 1 AIG als gesetzliche Grundlage ergeben (E. 3.3). Die Herabsetzung des Grundbedarfs für vorläufig Aufgenommene um knapp 30 % beinhalte eine wichtige Regelung, die in einem formellen Gesetz zu verankern wäre. Der Regierungsrat sei nicht befugt gewesen, sie auf Verordnungsstufe zu erlassen (E. 3.4). Die Verordnungsänderung sei weiter weder konsequent noch systemgerecht. Die in Art. 8 SHV neu festgelegte Differenzierung widerspreche den grundlegenden Wertungen unserer Rechts- und Staatsordnung sowie dem Gerechtigkeitsgedanken. Zudem verletze sie das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4.1.7). Die Ansprecherin habe aufgrund ihrer psychischen und körperlichen Beschwerden (Vulnerabilität) einen Mehrbedarf. Ihre Integration schreite voran. Die Herabsetzung des Grundbedarfs bremse sie, statt sie zu fördern. Die Regelung sei auch mit Blick auf ihre reduzierte Arbeitsfähigkeit (40 %) weder sachgerecht noch zielführend. Eine angemessene Teilnahme am sozialen, kulturellen und gesellschaftlichen Leben im Sinn von Art. 30 Abs. 1 SHG werde ihr durch die Kürzung des Grundbedarfs um rund 30 %

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, verunmöglicht und verletze das Recht auf Menschenwürde, das Recht auf Hilfe in Notlagen und die persönliche Freiheit. In den konkreten Verhältnissen der Beschwerdegegnerin müsse der reguläre Grundbedarf geleistet werden (E. 4.1.6, 5.2-5.4). 4.2 Die EG A.________ wendet dagegen ein, dass Art. 86 Abs. 1 AIG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass von Art. 8 Abs. 4 SHV bilde, insbesondere auch für Unterstützungsansätze, die, wie dem Bundesgesetzgeber vorgeschwebt habe, um 20 bis 30 % unter dem regulären Ansatz liegen. Der Gesetzgeber habe in Kenntnis der bundesgerichtlichen Rechtsprechung durch Erlass des letzten Teilsatzes von Art. 86 Abs. 1 AIG nochmals ausdrücklich festgehalten und bekräftigt, dass für vorläufig Aufgenommene allgemein tiefere Ansätze gelten (Beschwerde S. 3 ff.). Die Nichtanwendung von Art. 8 Abs. 4 SHV bedeutete, dass vorläufig Aufgenommene unabhängig vom Fortschritt ihrer Integration nach sieben Jahren unvermittelt im gleichen Umfang wie Einheimische Sozialhilfe erhielten. Werde berücksichtigt, dass gemäss Art. 31 Abs. 2 Bst. c SHG Anreizwirkungen zu schaffen seien, sei die Regelung von Art. 8 Abs. 4 SHV gar eine sachlogische Konsequenz (Beschwerde S. 5 f., 8). Es bestünden vernünftige Gründe, vorläufig Aufgenommenen auch nach sieben Jahren einen tieferen Grundbedarf auszuzahlen als einheimischen Personen. So stelle die vorläufige Aufnahme lediglich eine Ersatzmassnahme dar. Mit den tieferen Ansätzen würden falsche Anreize zum Zuzug in die Schweiz vermieden und die vorläufig Aufgenommenen motiviert, sich integrationsmässig weiter anzustrengen. Art. 8 Abs. 4 SHV halte vor dem Gleichbehandlungsgebot stand und sei auch nicht willkürlich (Beschwerde S. 7 f.). Der Beschwerdegegnerin stehe auch in Anwendung von Art. 8 Abs. 4 SHV ein ausreichender Betrag zur Verfügung, um ihren Grundbedarf zu decken und am sozialen Leben teilzunehmen. Der geltend gemachten Vulnerabilität könne durch die Übernahme von Kosten der medizinischen Grundversorgung und mit grundversorgenden situationsbedingten Leistungen hinreichend Rechnung getragen werden (Beschwerde S. 9). 4.3 Die Beschwerdegegnerin stimmt der Vorinstanz zu, dass Art. 8 Abs. 4 SHV den Anforderungen des Legalitätsprinzips nicht genüge. Insbe-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, sondere ergebe sich aus der systematisch-historischen sowie der teleologischen Auslegung, dass Art. 86 Abs. 1 AIG nur für vorläufig aufgenommene Personen, die sich weniger als sieben Jahre in der Schweiz aufhalten, einen tieferen Sozialhilfeansatz rechtfertige (Beschwerdeantwort S. 3 ff.). Die durch Art. 8 Abs. 4 SHV geschaffene Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die Anwendung des tieferen Ansatzes verhindere Integration und vereitle damit das im Bundesrecht verankerte migrationspolitische Ziel der Förderung der raschen Integration von vorläufig Aufgenommenen. Je länger ein Aufenthalt dauere, desto unangemessener sei eine Ungleichbehandlung zwischen vorläufig Aufgenommenen und anderen Bedürftigen (Beschwerdeantwort S. 9). Mit dem reduzierten Grundbedarf sei ihre Teilnahme am sozialen und gesellschaftlichen Leben nicht in dem für ein menschenwürdiges Leben erforderlichen Umfang gewährleistet. Daraus resultiere soziale Vereinsamung, welche ihren psychischen Gesundheitszustand verschlechtere (Beschwerdeantwort S. 11). Die Massnahme sei sodann unverhältnismässig, da der reduzierte Ansatz auf unbestimmte Zeit, unabhängig von der Aufenthaltsdauer und ohne Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse und Ressourcen, wie z.B. ihres Gesundheitszustands, angewandt werde (Beschwerdeantwort S. 12). Art. 8 Abs. 4 SHV sei demnach mit höherrangigem Recht unvereinbar und nicht anwendbar. 4.4 Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und verpflichtet die Justizbehörden, die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegenden kantonalen Erlasse auf ihre Rechts- und Verfassungskonformität zu überprüfen (sog. konkrete [auch: akzessorische] Normenkontrolle; statt vieler BVR 2018 S. 289 E. 4.4). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass die fraglichen kantonalen Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, dürfen sie nicht angewandt werden (vgl. BVR 2014 S. 535 E. 2.1, 2014 S. 14 E. 3.1, 2008 S. 284 E. 5.2 mit weiteren Hinweisen; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 48 ff., Art. 80 N. 39). Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind jedenfalls auf Rüge hin auch bundesrechtliche Erlasse auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Bundesrecht zu überprüfen (vgl. BVR 2008 S. 284 E. 5.2 mit vielen Hinweisen; jüngst VGE 2020/118/119 vom 16.7.2021 E. 3.3; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 50). Auch Bundesgesetze können auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Art. 190 BV erklärt sie aber als massgebend, weshalb sie auch dann angewendet werden müssen, wenn sie sich als ver-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, fassungswidrig erweisen (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 11 N. 501 und 503). Auf die (verfassungskonforme) Auslegung hat Art. 190 BV hingegen keinen Einfluss (vgl. Pierre Tschannen, a.a.O., § 8 N. 377, 383). Allerdings sind auch bei der Verfassungsgerichtsbarkeit durch akzessorische Normenkontrolle – wie überhaupt bei der Gesetzesauslegung und -korrektur bzw. Beurteilung der Ausfüllbarkeit von Lücken – die Schranken der richterlichen Rechtsfortbildung zu beachten (grundlegend Giovanni Biaggini, Verfassung und Richterrecht, Diss. Basel 1989, S. 194 ff., 289 ff., 327 f., 426 ff., 473 ff.; BGE 146 V 271 E. 5.1, 141 II 338 E. 3.1 [Pra 105/2016 Nr. 45]; vgl. auch BVR 2022 S. 226 [VGE 2021/387 vom 21.1.2022] nicht publ. 3.3; VGE 2020/118/119 vom 16.7.2021 E. 3.5, je mit weiteren Hinweisen). – Die Verfassungsmässigkeit der betroffenen Norm ist im Rahmen der akzessorischen Kontrolle nicht auf alle möglichen Konstellationen hin zu prüfen, sondern nur unter dem Gesichtswinkel des konkreten Falles (BVR 2005 S. 97 E. 5.2). 5. Streitig ist zunächst, ob Art. 8 Abs. 4 SHV durch eine genügende gesetzliche Grundlage gedeckt ist. Der Anspruch vorläufig aufgenommener Personen auf Sozialhilfe ist bundesgesetzlich verankert (vgl. vorne E. 3.2). Der Regierungsrat hat sich für den Erlass von Art. 8 Abs. 4 SHV unter anderem auf Satz 4 von Art. 86 Abs. 1 AIG gestützt. Die Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage beurteilt sich daher einerseits nach Massgabe von Art. 86 Abs. 1 AIG (vgl. E. 5.2-5.8), andererseits nach den für dessen Umsetzung auf kantonaler Ebene geltenden Regeln (vgl. E. 5.9). 5.1 Das verfassungsmässige Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprinzip besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom zuständigen Organ erlassen worden ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 66 Abs. 2 KV). Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Es gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 103 Ia 369 E. 5 f.), darunter das Sozialhilferecht (BGE 130 I 1 E. 3.1, 123 I 1 E. 2b, je mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur; BVR 2018 S. 289 E. 4.1, 2013 S. 183 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch Art. 69 Abs. 1 und 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 KV sowie Art. 64 Abs. 1 BV für die Bundesebene). Allerdings sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (Normdichte und Normstufe) generell herabgesetzt, wobei in Teilbereichen ähnlich hohe Anforderungen gelten wie in der Eingriffsverwaltung (vgl. Benjamin Schindler, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 5 N. 41; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 2020, N. 381; Felix Uhlmann, Verfassungsrecht der Schweiz Bd. II, 2020, S. 1039; BGE 138 I 378 E. 7.2, 134 I 313 E. 5.4 [Pra 98/2009 Nr. 50]). Bei regelmässig wiederkehrenden Sozialleistungen, wo das Legalitätsprinzip die Gleichbehandlung und die Objektivität der Leistungskriterien gewährleisten muss, sind jedenfalls die Grundlinien der staatlichen Massnahme im Gesetz festzulegen. Dies betrifft den Kreis der Leistungsempfängerinnen und empfänger, die Art und Weise der Festsetzung der Leistung und die Voraussetzungen ihrer Ausrichtung. Demgegenüber können die konkreten Modalitäten der Leistungen in einer Verordnung geregelt sein (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.4 [Pra 98/2009 Nr. 50], 118 Ia 46 E. 5b). 5.2 Art. 86 Abs. 1 AIG lautet wie folgt: Die Kantone regeln die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen. Die Artikel 80a- 84 AsylG für Asylsuchende sind anwendbar. Die Unterstützung für vorläufig aufgenommene Personen ist in der Regel in Form von Sachleistungen auszurichten. Der Ansatz für die Unterstützung liegt unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung. In einem Entscheid aus dem Jahr 2016 hielt das Bundesgericht zu Art. 86 Abs. 1 AIG (damals noch Ausländergesetz, AuG) fest, dass die Kantone gestützt darauf verpflichtet sind, vorläufig Aufgenommene sozialhilferechtlich in geringerem Umfang zu unterstützen als die einheimische Bevölkerung (BGer 8C_871/2015 vom 2.11.2016 E. 5). Es sei zwar fraglich, ob bei längerdauernder Anwesenheit (im beurteilten Fall 17 Jahre) und weiterhin nicht absehbarem Wegweisungsvollzug ein tieferer Sozialhilfeansatz noch mit dem Argument gerechtfertigt werden kann, es fehle an einem Integrationsinteresse (vgl. bereits BGE 130 I 1 E. 5). Eine andere Lösung würde aber wohl

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, dem klaren Gesetzestext widersprechen (BGer 8C_871/2015 vom 2.11.2016 E. 11; davon ausgehend auch Ruedi Illes, Existenzsicherung vorläufig aufgenommener Personen in der Schweiz, Jahrbuch für Migration 2020/2021, S. 46 f.). – Für die Beantwortung der Frage, inwieweit Art. 86 Abs. 1 AIG als gesetzliche Grundlage für prinzipiell reduzierte kantonale Sozialhilfeansätze herangezogen werden kann, ist der Sinngehalt dieser Vorschrift durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut (grammatikalisches Auslegungselement), doch kann dieser allein nicht massgebend sein. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement), aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement) oder aus Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement) ergeben (vgl. statt vieler BGE 145 IV 146 E. 2.3, 143 III 646 E. 3, 142 I 135 E. 1.1.1, 137 V 167 E. 3.1, 125 II 521 E. 3c/aa; BVR 2010 S. 193 E. 3.1). Eine historisch orientierte Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend; allerdings vermag nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die sich insbesondere aus den Materialien ergibt) aufzuzeigen, welche wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen verbindliche Richtschnur des Gerichts bleibt (vgl. BGE 143 III 646 E. 3, 137 V 13 E. 5.1, 129 I 12 E. 3.3). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang einräumt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt (statt vieler BVR 2020 S. 476 E. 4.2, 2010 S. 193 E. 3.1, je mit weiteren Hinweisen). 5.3 Der Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 Satz 4 AIG ist deutlich: Für vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer ist der Ansatz der Unterstützung tiefer anzusetzen als bei der einheimischen Bevölkerung. Anhaltspunkte, dass sich dies nur auf vorläufig Aufgenommene beziehen soll, die sich noch nicht lange in der Schweiz aufhalten (weniger als sieben Jahre), enthält der Gesetzestext nicht. Entsprechendes lässt sich namentlich auch

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, nicht aus Satz 1 und 3 ableiten, wonach die Unterstützung «in der Regel in der Form von Sachleistungen» auszurichten ist (Sachleistungsvorrang). Nichts anderes ergibt sich aus dem französischen und italienischen Gesetzestext. 5.4 Das historische Auslegungselement ergibt Folgendes: 5.4.1 Satz 4 von Art. 86 Abs. 1 AIG wurde im Rahmen der Änderung des Asylgesetzes vom 25. September 2015 eingefügt, welche die Neustrukturierung des Asylbereichs zum Gegenstand hatte. Die Vorschrift trat am 1. Oktober 2016 in Kraft (AS 2016 S. 3101 ff., 3124 ff.; Botschaft in BBl 2014 S. 7991 ff.). Zum entsprechenden Mehrheitsantrag der Kommission, der in der Folge auch angenommen wurde, äusserte sich Bundesrätin Sommaruga wie folgt (AB N 2015 S. 1432): «Ich komme noch zur Mehrheit bei Artikel 86 Absatz 1 des Ausländergesetzes: Die Kommissionsmehrheit möchte hier, dass auch die Unterstützung für vorläufig aufgenommene Personen nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen ausgerichtet werden soll und dass der Ansatz der Unterstützung unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung liegen muss. Nun muss ich Ihnen einfach sagen: Das ist schon geregelt; vielleicht haben Sie es nicht gesehen oder übersehen. Es gibt nämlich die entsprechende Bestimmung im Asylgesetz, die auch auf vorläufig aufgenommene Personen anwendbar ist. Von dieser Regelung ausgenommen sind aber vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, weil sie nach Artikel 23 der Flüchtlingskonvention Anspruch haben auf die gleiche Unterstützung wie die einheimische Bevölkerung. Ich muss Ihnen einfach sagen: Hier ist der Antrag der Kommissionsmehrheit nicht notwendig, weil es im Asylgesetz geregelt ist, dass sich das auch auf die vorläufig Aufgenommenen bezieht. Diese Fälle werden eben im Ausländergesetz geregelt. Wenn Sie das noch einmal schreiben wollen, dann tun Sie das; es ändert sich damit aber eigentlich gar nichts.» Bundesrätin Sommaruga bezog sich bei dieser Darlegung auf Art. 82 Abs. 3 AsylG, der schon damals wie folgt lautete: Für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung ist die Unterstützung nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen auszurichten. Der Ansatz für die Unterstützung liegt unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung. Diese Fassung ist am 1. Februar 2014 in Kraft getreten (AS 2013 S. 4375 ff., 4382, 5357). Zuvor lautete Satz 2 von Art. 82 Abs. 3 AsylG wie folgt (AS 2006 S. 4745 ff., 4753; gültig seit 1.1.2008 [AS 2007 S. 5573]): Der Ansatz für die Unterstützung kann von den Ansätzen der einheimischen Bevölkerung abweichen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Im Rahmen der parlamentarischen Debatten zur Änderung von Art. 82 Abs. 3 AsylG äusserte sich Bundesrätin Sommaruga wie folgt (AB N 2012 S. 1957): «Ich komme jetzt zu Art. 82 Abs. 3, zur Frage, wie hoch der Ansatz dieser Sozialhilfe im Vergleich zum Ansatz der Sozialhilfe sein soll, die an die einheimische Bevölkerung ausgerichtet wird. Das geltende Recht besagt, dass der Ansatz der Sozialhilfe für Asylsuchende unter dem Ansatz der Sozialhilfe für die einheimische Bevölkerung liegen kann. Auch hier hat der Gesetzgeber aus Respekt vor der kantonalen Hoheit in Sachen Sozialhilfe entschieden, eine Kann-Formulierung zu wählen. Der Ständerat und auch die Mehrheit Ihrer Kommission sind der Meinung, dass hier auf diese Kann-Formulierung verzichtet werden kann, und dass man generell ins Gesetz schreiben soll, dass der Ansatz für Asylsuchende unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung liegen soll. Auch das ist ein Eingriff in die kantonale Kompetenz, aber auch hier ist der Bundesrat der Meinung: Dieser Eingriff in die kantonale Kompetenz ist vertretbar, weil diese Ansätze schon heute 20 bis 30 Prozent unter den Ansätzen für die einheimische Bevölkerung liegen. Es ist faktisch die Übernahme der heute geltenden Praxis.» Die Materialien zeigen, dass sich der Bundesgesetzgeber bewusst für die Neuformulierung im AIG entschied, weil nach seinem Willen der Ansatz der Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene unter den Ansätzen für Einheimischen liegen soll. Er führte damit die grundsätzliche Stossrichtung des Asylgesetzes fort: Flüchtlinge und Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung sind bei der Festsetzung und Ausrichtung der Unterstützung den Einheimischen gleichgestellt, weil sie in der Schweiz bleiben können und ihre Integration wesentlich ist, nicht aber vorläufig Aufgenommene, weil sie das Land in absehbarer Zeit wieder verlassen müssen. Finanz- und migrationspolitische Überlegungen schwingen dabei mit; staatliche Mittel sollen sparsam verwendet werden und durch Sozialhilfeleistungen soll möglichst kein Anreiz zum Zuzug oder Verbleib gegeben werden (vgl. Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes sowie zur Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, in BBl 1996 II 1 ff., 89 f.; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss. Bern 2002, S. 320 f., 332; BGE 130 I 1 E. 3.6). Über die Höhe der Reduktion wurde bei der Anpassung von Art. 86 Abs. 1 AIG nicht debattiert. Der Bundesgesetzgeber differenzierte im Übrigen (wie im AsylG) nicht zwischen vorläufig Aufgenommenen, die sich weniger bzw. mehr als sieben Jahre in der Schweiz aufhalten. Gegenteils wird deutlich, dass die Regelung die Sozialhilfe generell erfasst, die in kantonaler Zuständigkeit ausgerichtet wird. Der geänderte Erlasstext ist relativ neu, der gesetzgeberische Entscheid aus dem Jahr 2012 wurde 2015 bestä-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, tigt. Den Gesetzesmaterialien kommt daher eine wichtige Stellung zu (vgl. BVR 2010 S. 193 E. 3.3 mit Hinweisen). Veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis im zurückliegenden Zeitraum, die eine andere Lösung nahelegen würden, sind nicht erkennbar. Der Bundesgesetzgeber hat die Regelung auch in jüngster Zeit nicht in Frage gestellt, obschon Art. 86 Abs. 1 AIG aus Anlass einer umfassenderen Regelung für Flüchtlinge (und Staatenlose) in einem Abs. 1bis Gegenstand einer Änderung war (in Kraft seit 1.6.2019; vgl. AS 2019 S. 1413 ff., 1417, 1425; Botschaft Änderung AIG [«Verfahrensregelungen und Informationssysteme»], in BBl 2018 S. 1685 ff., 1739). 5.4.2 Dem Bundesparlament war bereits im Jahr 2004 bewusst, dass die grosse Mehrheit der vorläufig Aufgenommenen nicht nur vorübergehend, sondern dauerhaft in der Schweiz verbleibt (vgl. AB N 2004 S. 1126 [Votum BR Blocher]). Vorläufig Aufgenommene wurden daher mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen neuen Ausländergesetz zur Zielgruppe der Integrationsförderung erklärt und ihnen wurde (mit gewissen Einschränkungen) der Zugang zum schweizerischen Arbeitsmarkt eröffnet (vgl. Peter Bolzli, in Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, Art. 85a AIG N. 1). Es hatte sich die Einsicht durchgesetzt, dass sich ein Grossteil dieser Gruppe, deren Erwerbsquote vergleichsweise tief und die Sozialhilfeabhängigkeit entsprechend gross war, in der Regel längerfristig, nicht selten dauerhaft in der Schweiz aufhält, weshalb eine rasche Integration sinnvoll sei (vgl. Erläuternder Bericht des EJPD, Bundesamt für Migration [heute: Staatssekretariat für Migration, SEM], zur Vernehmlassung zur Änderung des Ausländergesetzes vom 23.11.2011, S. 49, einsehbar unter <www.ejpd.admin.ch>; Bericht des Bundesrats «Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftigkeit; Analyse und Handlungsformen» vom 12.10.2016, S. 17, 32 [nachfolgend: Bericht Bundesrat «Vorläufige Aufnahme»]). 2012/2014 sprach sich der Bund dafür aus, die Integration vorläufig Aufgenommener ebenso wie diejenige anerkannter Flüchtlinge durch Bundesbeiträge an die Kantone zu fördern (vgl. Teresia Gordzielik, Sozialhilfe im Asylbereich, 2020, S. 30 mit Hinweisen). In Kenntnis dieser Ausgangslage übernahm das Parlament in der Herbstsession 2015 hinsichtlich reduzierter Sozialhilfe die verpflichtende Regelung des AsylG in Art. 86 Abs. 1 AIG, ohne nach der Aufenthaltsdauer zu unterscheiden (vgl. E. 5.4.1 hiervor). Am 18. Dezember 2015 verabschie-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, dete der Bundesrat einen Bericht betreffend die Verstärkung der Integrationsmassnahmen für Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene (Prüfauftrag «Begleitmassnahmen Artikel 121a BV»). Zentralen Stellenwert hat danach die Arbeitsintegration, die durch zusammenwirkende Massnahmen wie Sprachförderung, Potenzialabklärung, Arbeitseinsätze im ersten Arbeitsmarkt und bessere Koordination in der Umsetzung derselben erreicht werden soll (vgl. insb. S. 15 f.). Nicht thematisiert wurde im Bericht die Höhe der Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene. Unstrittig soll die Integration vorläufig Aufgenommener weiter verstärkt werden, was auch in der per 1. Mai 2019 in Kraft getreten Integrationsagenda Schweiz zum Ausdruck kommt (einsehbar unter <www.sem.admin.ch>, Rubriken «Integration&Einbürgerung», «Integrationsförderung», «Kantonale Integrationsprogramme und Integrationsagenda»; vgl. auch hinten E. 5.5.2). Die dergestalt als gemeinsames Programm des Bundes und der Kantone entwickelte ausländer- und asylrechtliche Integrationsförderung hat ihre hauptsächliche Stossrichtung im raschen Sprach-, Bildungs- und Arbeitsfähigkeitserwerb, damit Betroffene im Arbeitsleben rasch Fuss fassen und sich in die hiesige Gesellschaft integrieren können. Die (kantonale) individuelle Sozialhilfe hat im Fächer der Massnahmen zwar ihren Platz; die spezifische Integrationsförderung soll indes grundsätzlich ausserhalb der sozialhilferechtlichen Unterstützung erfolgen. Migrationsrechtlich ist die Leitidee prägend, dass Sozialhilfe und Integration klar getrennt werden sollen (vgl. Teresa Gordzielik, a.a.O., S. 73 mit Hinweis auf die Botschaft zur Änderung des AsylG, BBl 2010 S. 4455 ff., 4509). Die forciertere Integration vorläufig aufgenommener Personen steht nach dem Gesagten seit Jahren auf der politischen Agenda des Bundes, ohne dass damit je die Absicht verbunden gewesen wäre, dies auch über eine sozialhilferechtliche Besserstellung zu erreichen. 5.5 Das systematische Auslegungselement fragt danach, wie eine Norm in ihrem Gesamtkontext zu verstehen ist. 5.5.1 In Art. 83 ff. AIG (11. Kapitel «Vorläufige Aufnahme») wird die vorläufige Aufnahme generell, unabhängig von ihrer Dauer, geregelt. Auch Art. 86 Abs. 1 AIG sieht bei den Sozialhilfeansätzen keine Differenzierungen nach der Anwesenheitsdauer vor. In systematischer Hinsicht ist weiter der Verweis in Art. 86 Abs. 1 AIG auf Art. 80a-84 AsylG von Bedeutung. Die einschrän-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, kenden Vorgaben des AsylG zur Ausrichtung von Sozialhilfe gelten kraft dieses Verweises auch für vorläufig aufgenommene Personen (vgl. Peter Bolzli, a.a.O., Art. 86 AIG N. 1). Insbesondere regelt Art. 82 Abs. 3 AsylG wörtlich gleich wie Art. 86 Abs. 1 Satz 4 AIG, dass der Unterstützungsansatz unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung liegt. Der vorbehaltlose Verweis in Art. 86 Abs. 1 AIG auf die asylgesetzlichen Bestimmungen spricht dagegen, dass sich die Norm lediglich auf vorläufig Aufgenommene in einer Anfangsphase bezieht. Abs. 1bis von Art. 86 AIG führt sodann diejenigen Personengruppen auf, die sozialhilferechtlich gleichbehandelt werden wie Flüchtlinge mit Asyl. Vorläufig Aufgenommene, die sich seit mehr als sieben Jahren in der Schweiz aufhalten, sind (in der per 1.6.2019 erweiterten Regelung) nicht aufgeführt, woraus zu schliessen ist, dass der Gesetzgeber (weiterhin) auch bei langjährig vorläufig aufgenommenen Personen keine Gleichbehandlung mit Einheimischen und anerkannten Flüchtlingen beabsichtigte (vgl. vorne E. 5.4.1 am Schluss). Schliesslich liefert das Verhältnis zwischen Art. 86 (Randtitel «Sozialhilfe und Krankenversicherung») und Art. 87 (Randtitel «Bundesbeiträge») keine Anhaltspunkte, dass nach Beendigung der siebenjährigen Finanzierungszuständigkeit des Bundes (Art. 87 Abs. 3 AIG; vgl. vorne E. 3.2) Art. 86 Abs. 1 AIG für die Einzelne, den Einzelnen nicht mehr greift. Die beiden Bestimmungen regeln ihren unterschiedlichen Gegenstand je integral. Systematische Bezüge, welche darauf hindeuten, dass die Bestimmungen zur Ausrichtung und Festsetzung der Sozialhilfe lediglich für diejenigen vorläufig aufgenommenen Personen Geltung beanspruchen, die sich weniger als sieben Jahre in der Schweiz aufhalten, lassen sich nicht ausmachen. Nach dem Befund des hier betrachteten systematischen Kontexts sind die Kantone daher gehalten, auch nach Ablauf der sieben Jahre gestützt auf Art. 86 Abs. 1 AIG tiefere Sozialhilfeansätze für vorläufig Aufgenommene vorzusehen. 5.5.2 Art. 86 Abs. 1 AIG ist sodann in Zusammenhang mit den Integrationsbestimmungen des AIG zu setzen (8. Kapitel «Integration»): Im Zuge der Teilrevision des AIG per 1. Januar 2019 wurde die gesellschaftliche Bedeutung der Integration unterstrichen (AS 2017 S. 6521 ff., 2018 S. 3171; Botschaft Änderung AIG [«Integration»], in BBl 2013 S. 2397 ff.). Bund und Kantone hatten sich im Frühjahr 2018 vor dem Hintergrund der Neustrukturierung des Asylwesens auf eine gemeinsame Integrationsagenda geeinigt

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, (vgl. vorne E. 5.4.2). Primäres Ziel ist, Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene gezielter und rascher in die Arbeitswelt zu integrieren und damit deren Abhängigkeit von der Sozialhilfe zu reduzieren. Die Integration von vorläufig Aufgenommenen soll durch positive Anreize und mit geeigneten Massnahmen ausdrücklich gefördert werden (vgl. Art. 53 ff. AIG; Art. 10 ff. der Verordnung vom 15. August 2018 über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern [VIntA; SR 142.205]; zur Umsetzung im Kanton Bern vorne E. 3.3 f.). In diesem Zusammenhang wurde per Anfang 2018 die Sonderabgabe auf Erwerbseinkommen abgeschafft. Per 1. Januar 2019 wurde sodann die Bewilligungspflicht für die Anstellung vorläufig Aufgenommener durch eine Meldepflicht ersetzt (vgl. Art. 85a AIG; Medienmitteilungen vom 1.12.2017 und 15.8.2018; einlässlich zur sukzessiven Verbesserung der Rechtsstellung der vorläufig Aufgenommen seit 2007 Bericht Bundesrat «Vorläufige Aufnahme», S. 17 f.). Reduzierte Unterstützungsansätze mögen in fürsorgerechtlicher Sicht zu diesen Massnahmen verstärkter Integration zwar in einem Spannungsverhältnis stehen, da fehlende Geldmittel die soziale Integration erschweren können (vgl. Ruedi Illes, a.a.O., S. 35 ff., 50 f.; Guido Wizent, Das Recht auf Asylsozialhilfe, in Asyl 1/2016 S. 3 ff., 4; Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 401 f., 592, 597). Die Ziele der Integrationsagenda (insbesondere rascher Spracherwerb, Aus- und Weiterbildung bei Potenzial und Einstieg in den ersten Arbeitsmarkt) sollen aber erklärtermassen in erster Linie durch grössere Investitionen im Bereich der spezifischen Integrationsförderung erreicht werden (vgl. «Zahlen und Fakten zur Integrationsagenda» vom 25.4.2018 S. 3, einsehbar unter <www.sem.admin.ch>, Rubriken «Integration&Einbürgerung», «Integrationsförderung», «Kantonale Integrationsprogramme und Integrationsagenda», «Dokumente»). Im Rahmen der Umsetzung wurde per 1. Mai 2019 die Integrationspauschale des Bundes an die Kantone pro vorläufig aufgenommene Person von Fr. 6ʹ000.- - auf Fr. 18ʹ000.-- erhöht (vgl. Art. 15 Abs. 1 VIntA; «Zahlen und Fakten zur Integrationsagenda» vom 25.4.2018 S. 3). Letztlich wird raschere Integration angestrebt mit der Wirkung, dass sich die Sozialhilfekosten reduzieren; der Anreiz soll auf eine erfolgreiche Integration statt auf Sozialhilfe gelegt werden (vgl. «Zahlen und Fakten zur Integrationsagenda» vom 25.4.2018 S. 4 f.). In dieser Sicht dient ein tieferer Unterstützungsansatz als Anreiz, dass die Betroffenen die migrationsrechtlich geforderten Integrationsleistun-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, gen effektiv erbringen. Insofern steht Art. 86 Abs. 1 AIG im Einklang mit den Integrationsbestimmungen des AIG. 5.5.3 Nach dem Gesagten weist auch das systematische Auslegungselement darauf hin, dass Art. 86 Abs. 1 AIG für alle vorläufig Aufgenommenen, unabhängig von deren Anwesenheitsdauer in der Schweiz, tiefere Sozialhilfeansätze vorschreibt. 5.6 Aus dem teleologischen Auslegungselement, lässt sich, soweit ihm überhaupt eigenständige Bedeutung zukommt, nichts Weiterführendes schliessen: Die bundesrechtliche Vorgabe tieferer Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene setzt beim Zweck deren Aufenthalts an. Sie dürfen nur auf Zusehen in der Schweiz verbleiben, ihr Aufenthalt ist also prekär und nicht vergleichbar wie bei der einheimischen Bevölkerung und anerkannten Flüchtlingen auf Integration ausgerichtet (vgl. Kiener/Kälin/ Wyttenbach, Grundrechte, 2018, § 35 Rz. 19). Zudem ist die Vorgabe neben finanziellen Motiven insofern migrationspolitisch begründet, als Sozialhilfeleistungen nicht Anreiz zum Zuzug oder Verbleib im Land geben sollen (vgl. vorne E. 5.4.1; Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 50; BGE 130 I 1 E. 3.6.1 mit weiteren Hinweisen). Bei vorläufig aufgenommenen Personen, die sich schon längere Zeit in der Schweiz aufhalten, ohne dass der Wegweisungsvollzug absehbar ist, soll tiefere Sozialhilfe sodann Anreize zur Integration, insbesondere auch in beruflich-wirtschaftlicher Hinsicht schaffen (vgl. Bericht des Bundesrats vom 7.6.2019 in Erfüllung des Postulats der Staatspolitischen Kommission des Ständerates 17.3260 vom 30.3.2017 [«Kompetenzen des Bundes im Bereich der Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer aus Drittstaaten»], Ziff. 4.3.2 [nachfolgend: Bericht Bundesrat «Bundeskompetenzen]; Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2020, Rz. 1025). Umgekehrt ging die Absicht des Bundesgesetzgebers nicht dahin, die angestrebte raschere Integration der vorläufig aufgenommenen Personen über eine sozialhilferechtliche Besserstellung zu erreichen (vgl. vorne E. 5.4.2). 5.7 Aufgrund aller Auslegungselemente ist der Schluss zu ziehen, dass Art. 86 Abs. 1 AIG die gesetzliche Vorgabe bildet, wonach die Sozialhilfeansätze für vorläufig aufgenommene Personen unabhängig von deren Aufenthaltsdauer tiefer anzusetzen sind als für die einheimische Bevölkerung und anerkannte Flüchtlinge. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich diese

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Bestimmung nur auf vorläufig Aufgenommene bezieht, die sich noch nicht lange in der Schweiz aufhalten oder deren Sozialhilfe noch der Bund finanziert (gleich im Ergebnis Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 43 und 72; Ruedi Illes, a.a.O., S. 46 f.; BGer 8C_871/2015 vom 2.11.2016 E. 11). 5.8 Ob der Bund überhaupt die Kompetenz hat, im Bereich der Sozialhilfe zu legiferieren, ist nicht unbestritten. 5.8.1 In der Literatur wird etwa kritisiert, es sei sachlich nicht begründet, dass der Bund die Ausgestaltung der Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene auch für die Zeit nach Ablauf seiner Finanzierungszuständigkeit (sieben Jahre nach Einreise) regelt (Ruedi Illes, a.a.O., S. 42 f.; vgl. allgemein zum Problemkreis die Bemerkungen von Reto Feller, in BVR 2019 S. 370 ff., 372 ff.). 5.8.2 Die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl ist nach Art. 121 Abs. 1 BV Sache des Bundes; dessen Gesetzgebungskompetenz ist im Ausländerbereich grundsätzlich umfassend (vgl. Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 121 BV N. 6 und 9; s. auch Uhlmann/Wilhelm, Kurzgutachten zh. der SODK vom 15.10.2020 betreffend Kompetenzen von Bund und Kantonen im Bereich der Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer, S. 7). Sozialhilfe hingegen ist nach Art. 115 Satz 1 BV grundsätzlich Aufgabe der Kantone; der Bund hat nach Satz 2 bloss punktuelle Kompetenzen zur Regelung von Sozialhilfeleistungen an bestimmte Personengruppen (vgl. Giovanni Biaggini, a.a.O, Art. 115 BV N. 2 und 6; Reto Feller, a.a.O., S. 373), u.a. an Personen des Asyl- und teilweise auch des Ausländerbereichs (vgl. Coullery/Mewes, Sozialhilferecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 743 ff., 750). Der Bund beansprucht gestützt auf Art. 121 Abs. 1 BV eine umfassende Kompetenz zur Regelung der Rechtsstellung von Personen des Asylbereichs. Daraus leitet er die Befugnis ab, Fragen finanzieller Natur im Zusammenhang mit der Asylgewährung zu regeln (vgl. Reto Feller, a.a.O., S. 374; s. auch Giovanni Biaggini, a.a.O., Art. 121 BV N. 11). Angesichts der heute umfangreichen Regelungen im Asylgesetz zur Sozialhilfe kann insoweit von einer gewissen Verfassungspraxis gesprochen werden (Uhlmann/Wilhelm, a.a.O., S. 8 f.; Ruedi Illes, a.a.O., S. 43). Demgegenüber

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, ist der Ausländerbereich deutlich stärker als der Asylbereich vollzugsföderalistisch geprägt; die Ausländergesetzgebung wird im Wesentlichen durch die Kantone unter Aufsicht des Bundes vollzogen. Dieser Umstand spricht dagegen, dass der Bund hier weitreichende sozialhilferechtliche Regelungen erlässt (vgl. Reto Feller, a.a.O., S. 374), wenn auch anerkannt ist, dass er Regelungen über die Integration erlassen kann und auch die Förderung der sozialen Integration in die Bundeskompetenz fällt (vgl. Giovanni Biaggini, a.a.O., Art. 121 BV N. 9; Alberto Achermann, in Basler Kommentar, 2015, Art. 121 BV N. 21). Insofern hat der Bund daher auf die kantonale Zuständigkeit Rücksicht zu nehmen (Giovanni Biaggini, a.a.O., Art. 121 BV N. 9; Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 9 f.). Der Bundesrat hat die seines Erachtens hierfür massgeblichen Gesichtspunkte in seinem Bericht aus dem Jahr 2019 hinsichtlich der Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer aus Drittstaaten in Leitsätzen konkretisiert (Bericht «Bundeskompetenzen» Ziff. 4.3.3 S. 11 ff.). Insgesamt kann eine aus Art. 121 Abs. 1 BV abgeleitete Bundeskompetenz im Ausländerbereich nur zurückhaltend bejaht werden und ist der «Kernbereich» der kantonalen Sozialhilfekompetenz zu wahren (Bericht Bundesrat «Bundeskompetenzen» Ziff. 4.3.3 S. 12; Reto Feller, a.a.O., S. 374). 5.8.3 Die Ausgestaltung der vorläufigen Aufnahme ist im AIG geregelt (Art. 83 ff. AIG). Über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an vorläufig Aufgenommene entscheiden aber die kantonalen Ausländerbehörden (Art. 84 Abs. 5 i.V.m. Art. 30 Abs. 1 Bst. b AIG). Dieser Entscheid wiederum steht unter dem Vorbehalt der Zustimmung des SEM (Art. 30 Abs. 2 und Art. 99 AIG i.V.m. Art. 31 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE; SR 142.201] und Art. 5 Bst. d der Verordnung des EJPD vom 13. August 2015 über die dem Zustimmungsverfahren unterliegenden ausländerrechtlichen Bewilligungen und Vorentscheide [SR 142.201.1]). Weiterhin liegt sodann der Entscheid über die Aufrechterhaltung bzw. Aufhebung der vorläufigen Aufnahme bei der Asylbehörde, auch wenn die Bundesbeiträge spätestens sieben Jahre nach der Einreise enden (Art. 87 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Bst. a AIG und Art. 88 Abs. 2 AsylG). Wohl zeigt sich in dieser Regelung, dass die Kantone auch im Kontext der vorläufigen Aufnahme (beschränkte) Vollzugskompetenzen haben. Die vorläufig aufgenommenen Personen gelten im schweizerischen Asyl-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, und Ausländerrechtssystem indes als «Personen des Asylbereichs», welche von der umfassenden Bundeskompetenz im Asylbereich erfasst sind, dessen ungeachtet, dass die Sozialhilfe für diese Personengruppe auch in Art. 86 Abs. 1 AIG geregelt ist (vgl. Bericht Bundesrat «Bundeskompetenzen» Ziff. 4.3.2 S. 10; weiter Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 72 f.). Insofern kann nicht gesagt werden, der Bund mache offensichtlich unzulässigerweise Vorgaben zu den Sozialhilfeleistungen für vorläufig aufgenommene Personen, zumal er den Kantonen einen nicht unerheblichen Spielraum belässt. Er schreibt für diese Personenkategorie weder verpflichtend Sachleistungen vor, noch definiert er eine Mindestschwelle, welche die Kantone beim reduzierten Ansatz einhalten müssen, oder untersagt er, nach der Aufenthaltsdauer zu differenzieren (vgl. auch hinten E. 6.5). Die Frage, ob der «Kernbereich» der kantonalen Sozialhilfekompetenz verletzt ist, stellt sich so gesehen nicht. Der Gesetzgeber hat die Vorgabe reduzierter Unterstützung ausdrücklich zusätzlich in Art. 86 Abs. 1 AIG verankert (vgl. vorne E. 5). Selbst wenn diese Massnahme (auch) dem «Ausländerbereich» zuzuordnen wäre und sie in dieser Sicht in ihrer inhaltlichen und zeitlichen Wirkung tendenziell der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung zuwiderlaufen könnte (vgl. zu diesem Kriterium Bericht Bundesrat «Bundeskompetenzen» Ziff. 4.3.3 S. 12), wäre das Verwaltungsgericht daher gemäss Art. 190 BV an diesen gesetzgeberischen Vorentscheid gebunden. 5.9 Der Kanton stützt Art. 8 Abs. 4 SHV unter anderem auf Art. 86 Abs. 1 AIG (vgl. Vortrag SAFV, S. 23). Setzt er Bundesrecht um, hat er dies nach jenen Kriterien zu tun, welche für das kantonale Recht gelten (Wichtigkeit und Grundsatz des Parallelismus der Rechtsetzungsformen; vgl. Walter Kälin, Gesetz und Verordnungen, in Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, S. 129 ff., 144; Kälin/Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, Art. 88 N. 8a). Ausgenommen ist der hier nicht interessierende Fall zeitlicher Dringlichkeit (vgl. Art. 88 Abs. 3 KV; BVR 2005 S. 400 E. 4). 5.9.1 Hier streitig ist der Grundbedarf für vorläufig aufgenommene Personen, die der allgemeinen Sozialhilfegesetzgebung unterstehen (vgl. vorne E. 4). Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat und an den Regierungsrat übertragen werden, falls die Delegation auf ein bestimmtes Ge-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, biet beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der Delegation festlegt (Art. 69 Abs. 1 KV). Zu den grundlegenden und wichtigen Rechtssätzen, die zwingend in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Art. 69 Abs. 4 Satz 1 KV), gehören auch Bestimmungen über die Grundzüge der Rechtsstellung der einzelnen sowie Zweck, Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen (Art. 69 Abs. 4 Satz 2 Bst. a und c KV). Die Rechtsprechung hat dies für regelmässig wiederkehrende Sozialleistungen konkretisiert (vgl. vorne E. 5.1). Das Bundesgericht hat im hier interessierenden Kontext weiter festgehalten, dass es von Bundesrechts wegen nicht notwendig ist, die Höhe der Leistungen in der Form eines formellen Gesetzes festzulegen, solange die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 4 mit Hinweisen). 5.9.2 Die wirtschaftlichen Leistungen gemäss Art. 8 Abs. 4 SHV sind oberhalb dessen angesetzt, was verfassungsrechtlich als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (vgl. Art. 16 Abs. 2 EG AIG und AsylG i.V.m. Art. 9 EV AIG und AsylG). Das Recht auf Hilfe in Notlagen steht nicht zur Diskussion (vgl. hinten E. 7.2.1). Insofern muss die Höhe der Leistungen nicht auf Stufe des formellen Gesetzes festgelegt werden. Gemäss Art. 31 Abs. 1 SHG erlässt der Regierungsrat die näheren Bestimmungen über die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe in einer Verordnung; Art. 84 Abs. 1 SHG enthält die allgemeine Befugnis, formellgesetzlich begründete Rechte und Pflichten auszuführen (BVR 2005 S. 400 E. 4.5). Die spezifische Ermächtigung nach Art. 31 Abs. 1 SHG gilt innerhalb der inhaltlichen Rahmenbedingungen von Art. 31 Abs. 2 SHG und der weiteren im formellen Gesetz enthaltenen materiellen Vorgaben zur Leistungsgewährung (Art. 30 ff. SHG), namentlich: Adressatenkreis (Art. 46a Abs. 1 Bst. c und Abs. 2 SHG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b SAFG [im Umkehrschluss]), Grundsatz- und Zielnorm zur wirtschaftlichen Hilfe (Art. 30 Abs. 1 SHG), Modalitäten der Leistungsausrichtung (Art. 32 SHG) und Kürzung (Art. 36 SHG). Das Gesetz legt damit den Rahmen der Delegation (Zweck, Art und Rahmen der wirtschaftlichen Hilfe) hinreichend bestimmt fest. Der Regierungsrat war auf dieser Grundlage befugt, tiefere Sozialhilfeansätze für bestimmte Personenkategorien (u.a. vorläufig Aufgenommene) – ebenso wie die regulären Ansätze und die vorbehältlich abweichender Bestimmungen des SHG und der SHV für die

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Bemessung verbindlichen SKOS-Richtlinien – «erst» auf Verordnungsstufe zu regeln. Die Anforderungen an das Legalitätsprinzip sind gewahrt (ebenso VGE 21845 vom 11.5.2004 E. 3.3.2 f.; BVR 2018 S. 289 E. 4.1 analog für die Festlegung von Einkommens- und Vermögensgrenzen bei der Bevorschussung von Alimenten). Der Grosse Rat hat dieses Vorgehen im Übrigen anlässlich der zweiten Lesung des SAFG genehmigt (vgl. Tagblatt des Grossen Rates, Wintersession 2019, S. 363). Nach dem Erwogenen verfügt Art. 8 Abs. 4 SHV mit Art. 86 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 31 SHG und den weiteren grundlegenden Bestimmungen auf Stufe des formellen Gesetzes über eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um vorläufig aufgenommene Personen sozialhilferechtlich anders zu behandeln als Einheimische und anerkannte Flüchtlinge (vgl. auch BGE 130 I 1 E. 3.6.3; VGer TG VG.2017.92 vom 6.9.2017, in TVR 2017 Nr. 26). Ob die kritisierte SHV-Norm im Einzelnen gesetzes- und verfassungskonform ausgestaltet ist, bleibt zu prüfen. 5.9.3 Nach dem soeben Ausgeführten kann dahingestellt bleiben, ob sich Art. 8 Abs. 4 SHV zusätzlich auf Art. 30 Abs. 2 SHG stützen lässt: Diese Vorschrift regelt Einschränkungen der wirtschaftlichen Hilfe für bestimmte Personengruppen, wobei die Aufzählung nicht abschliessend ist. Der Gesetzgeber hielt ursprünglich Leistungseinschränkungen insbesondere für Personen angezeigt, die sich illegal im Kanton aufhalten, da es bei diesen Personen im Fall von Bedürftigkeit in erster Linie um die Sicherung des physischen Existenzminimums gehe; eine Teilnahme am sozialen Leben und eine Integration stünden in der Regel nicht zu Diskussion (vgl. Vortrag des Regierungsrats zum SHG, in Tagblatt des Grossen Rates 2001, Beilage 16 S. 20). Mit Änderung der Vorschrift per Anfang 2012 hat der Grosse Rat die Aufzählung mit Personen ergänzt, die sich zwar legal hier aufhalten, aber staatsvertraglich keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben; der Vortrag nennt EU-Angehörige, die auf Stellensuche sind (vgl. BAG 11-104 und Vortrag des Regierungsrats zur Änderung des SHG, in Tagblatt des Grossen Rates 2010, Beilage 28 S. 11). Da Art. 8 Abs. 4 SHV den Gewaltenteilungsgrundsatz so oder anders nicht verletzt, kann eine nähere Prüfung der Tragweite von Art. 30 Abs. 2 SHG unterbleiben. 5.10 Im Ergebnis ist der Gemeinde zuzustimmen, dass Art. 8 Abs. 4 SHV auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, 6. Strittig ist weiter, ob die in Art. 86 Abs. 1 AIG angelegte, in Art. 8 Abs. 4 SHV näher ausgeführte Ungleichbehandlung das Rechtsgleichheitsgebot verletzt. 6.1 Die Rechtsgleichheit ist verfassungsrechtlich gewährleistet (Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 Satz 1 KV). 6.1.1 Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Unter Umständen kann eine Ungleichbehandlung somit mit den vom Gesetzgeber verfolgten Zielen gerechtfertigt werden. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Der Gesetzgeber verfügt im Rahmen dieser Grundsätze im Allgemeinen über einen grossen Gestaltungsspielraum (BGE 143 II 568 nicht publ. E. 3.5 mit Hinweisen [Pra 107/2018 Nr. 103], 143 I 361 E. 5.1, 141 I 153 E. 5.1, 140 I 77 E. 5.1; BVR 2019 S. 450 E. 4.1, 2018 S. 358 E. 3.2.4; vgl. aber auch hinten E. 6.1.3). Willkür in der Rechtsetzung liegt vor, wenn ein Erlass sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; massgebend ist dabei wie bei der Rechtsanwendung, ob der Erlass im Ergebnis sachlich haltbar ist (Art. 9 BV; Art. 11 Abs. 1 KV; vgl. etwa BGE 131 I 1 E. 4.2, 137 I 1 E. 2.4; BVR 2018 S. 289 E. 4.4, 2014 S. 14 E. 3.2, 2014 S. 535 E. 3.4). 6.1.2 Nichts anderes ergibt sich aus dem Sozialhilfegesetz: Gemäss Art. 31 Abs. 2 SHG hat sich der Regierungsrat bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe an Rahmenbedingungen zu halten, wozu auch die Gleichbehandlung aller Empfängerinnen und Empfänger der Hilfe unter Berücksichtigung der regionalen Unterschiede gehört (Bst. a). Diese Vorschrift lässt

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, sich freilich nicht als (vorbehältlich regionaler Unterschiede) absolutes Recht auf Gleichbehandlung deuten. Sie kodifiziert vielmehr das verfassungsmässige Rechtsgleichheitsgebot und schliesst wie dieses nicht aus, auf Verordnungsebene die Andersbehandlung bestimmter Personengruppen vorzusehen, sofern sachliche Gründe oder die tatsächlichen Verhältnisse eine Differenzierung erfordern (vgl. BVR 2021 S. 159 E. 5.2). Die ausdrückliche Normierung unterstreicht den allgemeinen Gleichheitssatz und der Vorbehalt verdeutlicht, dass gewisse Leistungen regional unterschiedlich ausfallen können (insb. Wohnkosten). 6.1.3 Ungleichbehandlungen zwischen Schweizerinnen und Schweizern und ausländischen Personen oder zwischen ausländischen Staatsangehörigen mit unterschiedlichem Aufenthaltsstatus sind nach herrschender Anschauung am allgemeinen Gleichheitssatz zu messen (vgl. Rainer J. Schweizer, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 8 N. 65; Müller/Schefer, Grundrechte der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 714; Walter Kälin, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, S. 103; vgl. auch hinten E. 6.6.2). An die Zielgenauigkeit einer Differenzierung bzw. an die Eignung einer nicht differenzierenden Regelung zur Erreichung ihres Zieles dürfen im Bereich des allgemeinen Gleichheitssatzes nur geringe Anforderungen gestellt werden (Müller/Schefer, a.a.O., S. 658). In der Regel genügen für die Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen (bzw. den Verzicht darauf) sachliche Gründe irgendwelcher Art, d.h. objektive und nachvollziehbare Motive (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., Rz. 32). Der Massstab verschärft sich, je intensiver eine Gleich- oder Ungleichbehandlung die Persönlichkeit der Betroffenen berührt. Dabei ändern sich die Fragestellungen, die einer Begründung bedürfen, nicht; was sich ändert, ist der Prüfungsmassstab, dem die Begründung gerecht werden muss (Müller/Schefer, a.a.O., S. 658, 662). Eine erhöhte Bedeutung hat der Gleichheitssatz dort, wo über staatliche Leistungen in existenziellen Lebensbereichen entschieden wird, wie etwa bei der Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen (vgl. Müller/Schefer, a.a.O., S. 666; Bernhard Waldmann, in Basler Kommentar, 2015, Art. 8 BV N. 36; Vincent Martenet, Commentaire Romand, 2021, Art. 8 Cst. N. 45; Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 220; Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 150, 159). Schematisierende Regelungen lassen sich aus Gründen der Praktikabilität und der Rechtssicherheit rechtfertigen (vgl. etwa BVR 2018 S. 289 E. 4.4 mit

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Hinweisen; hinsichtlich Sozialhilfe Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit. Ein Handbuch, 2014, S. 102 f., 393 [nachfolgend: Bedürftigkeit]). Sie sind jedoch unzulässig, wenn die Schematisierung zu Ergebnissen führt, die nicht mehr sachgerecht oder vernünftig erscheinen, sei es, dass die tatsächlichen Unterschiede von Sachverhalten eine Differenzierung gebieten, oder sei es, dass einzelne Personen oder Personengruppen durch die undifferenzierte Regelung besonders stark oder unzumutbar betroffen werden (vgl. Bernhard Waldmann, a.a.O., Art. 8 BV N. 37; Müller/Schefer, a.a.O., S. 672). Dies kann insbesondere im Bereich persönlichkeitsnaher Grundrechtsgehalte und bei existenzbedrohenden finanziellen Verpflichtungen zutreffen (Müller/Schefer, a.a.O., S. 672; s. auch Bernhard Rütsche, Verfassungsrecht der Schweiz Bd. II, 2020, S. 1058). 6.2 Vorläufig Aufgenommenen wird gestützt auf Art. 86 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 8 Abs. 4 SHV ein knapp 30 % tieferer GBL ausbezahlt als einheimischen Personen und anerkannten Flüchtlingen (vgl. vorne E. 3.5.1). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verstösst es weder gegen das Diskriminierungsverbot noch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, wenn vorläufig Aufgenommene sozialhilferechtlich anders behandelt werden als die anderen Personengruppen (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.6; BGer 8C_871/2015 vom 2.11.2016 E. 5). Offengelassen hat das Bundesgericht bisher, ob eine andere Betrachtungsweise geboten sein könnte, wenn die vorläufige Aufnahme – wie im vorliegend zu beurteilenden Fall – bereits mehrere Jahre gedauert hat und ein Vollzug der Wegweisung weiterhin nicht absehbar ist, so dass sich die unterschiedlichen Sozialhilfeansätze nicht (mehr) mit einem mangelnden Integrationsinteresse rechtfertigen lassen (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.6.2; BGer 8C_871/2015 vom 2.11.2016 E. 5, 8C_1025/2009 vom 19.8.2010 E. 7.4). 6.3 Die differenzierte Regelung der Unterstützung vorläufig Aufgenommener knüpft an deren bloss auf Zusehen hin tolerierte Anwesenheit an, wie er im Status der vorläufigen Aufnahme zum Ausdruck kommt. Die vorläufige Aufnahme ist lediglich eine Ersatzmassnahme für einen nicht durchführbaren Vollzug der Wegweisung. Im Gegensatz zu Schweizerinnen und Schweizern und ausländischen Personen mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung, denen reguläre Sozialhilfe ausgerichtet wird, verfügen vorläufig

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Aufgenommene über kein eigentliches Anwesenheitsrecht (vgl. vorne E. 3.2). Im Vergleich mit anerkannten Flüchtlingen, denen ebenfalls reguläre Sozialhilfe geleistet wird, lässt sich Folgendes festhalten: 6.3.1 Die Rechtsstellung vorläufig Aufgenommener unterscheidet sich grundsätzlich auch stark von derjenigen von Flüchtlingen mit Asyl: Diese erfüllen die Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 3 AsylG und gehören damit einer Personengruppe an, die eines besonderen Schutzes bedarf. Eine Rückkehr ins Heimatland ist ausgeschlossen bzw. führt in der Regel zur Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (vgl. Art. 63 Abs. 1bis AsylG). Flüchtlinge stehen unter dem Schutz des Refoulementverbots (Art. 33 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [Flüchtlingskonvention, FK; SR 0.142.30]), ihre sozialhilferechtliche Gleichbehandlung mit Einheimischen ist ebenfalls staatsvertraglich verankert (Art. 23 FK). Ihre Anwesenheit in der Schweiz ist ab Asylgewährung auf Dauer ausgerichtet, sie haben Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Ausweis B). Ehepartner und minderjährige Kinder werden als Flüchtlinge anerkannt und erhalten Asyl, wenn keine besonderen Umstände dagegensprechen; wurde die Familie durch die Flucht getrennt, so ist der Familiennachzug grundsätzlich ebenfalls zu bewilligen (vgl. Art. 51 Abs. 1 und 4 AsylG). Demgegenüber können vorläufig aufgenommene Personen ihre Familie frühestens drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme nachziehen (Art. 85 Abs. 7 AIG; vgl. dazu aber das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] 6697/18 vom 9.7.2021 [Grosse Kammer], M.A. gegen Dänemark, Ziff. 121 f., 194 f.). Weiter ist auch deren freie Wohnsitznahme eingeschränkt (vgl. Art. 85 Abs. 2-5 AIG). Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer haben die Schweiz nach Wegfall des Vollzugshindernisses zu verlassen (vgl. vorne E. 3.2). Auch wenn sie faktisch häufig längerfristig in der Schweiz bleiben, ist grundsätzlich von einer späteren Rückkehr auszugehen. Nach fünf Jahren werden ihre Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zwar vertieft geprüft; einen Bewilligungsanspruch wollte der Gesetzgeber aber auch nach dieser Frist nicht schaffen, sondern lediglich die Prüfungspflicht explizit verankern (vgl. Art. 84 Abs. 5 i.V.m. Art. 30 Abs. 1 Bst. b AIG; BVR 2020 S. 443 E. 4.3; BGer 2C_589/2019 vom 21.6.2019 E. 2.2; vgl. nun aber BGE 147 I 268, wonach unter bestimmten Voraussetzungen die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung im Licht

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zu prüfen ist). Vom Grundsatz her bleibt der Aufenthalt vorläufig aufgenommener Ausländerinnen und Ausländer auch im Rahmen eines lang andauernden Aufenthalts prekär. 6.3.2 Deutlich weniger prekär als die Rechtsstellung vorläufig aufgenommener Ausländerinnen und Ausländern zeigt sich ebenfalls die Stellung jener Personen, die vorläufige Aufnahme als Flüchtlinge erhalten haben, d.h. deren Flüchtlingseigenschaft anerkannt ist (Ausweis F als Flüchtlinge). Flüchtlinge, die asylunwürdig sind oder subjektive Nachfluchtgründe gesetzt haben (vgl. Art. 53 f. AsylG), erhalten zwar kein Asyl, werden aber als Flüchtlinge anerkannt; wegen Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs werden sie vorläufig aufgenommen (Art. 44 AsylG i.V.m. Art. 83 Abs. 8 AIG). Wie Flüchtlinge mit Asyl stehen sie unter dem Schutz des Refoulementverbots (Art. 33 FK) und werden sozialhilferechtlich gleich behandelt wie Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat (Art. 23 FK; Art. 86 Abs. 1bis Bst. a AIG). Wie die übrigen vorläufig Aufgenommenen haben zwar auch die anerkannten Flüchtlinge ohne Asyl keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Ihr Anwesenheitsstatus in der Schweiz ist jedoch insoweit weniger prekär, als sie sich auf die Rechte berufen können, die ihnen direkt aus der Flüchtlingskonvention zustehen (vgl. Grasdorf-Meyer/Ott/Vetterli, Geflüchtete Menschen im Schweizer Recht, 2021, Rz. 900). In der Regel werden sie (wie Flüchtlinge mit Asyl) langfristig nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können (vgl. BVGE 2017 VII/4 E. 6.3). Im Gegensatz zu den vorläufig Aufgenommenen ohne Flüchtlingseigenschaft sind sie in ihrer Reisefreiheit nicht eingeschränkt (ausgenommen sind Heimatreisen). Sofern sich ihre Familienangehörigen bereits in der Schweiz befinden, können sie sich zudem auf den asylrechtlichen Familiennachzug gemäss Art. 51 Abs. 1 AsylG berufen (vgl. BVGE 2019 VI/8 E. 4.1). 6.3.3 Der Status der vorläufigen Aufnahme wird verschiedentlich kritisiert; Anläufe, diesen Status abzuschaffen und durch einen Status der länger dauernden Schutzgewährung zu ersetzen, sind politisch jedoch gescheitert (vgl. Ruedi Illes, a.a.O., S. 43 f.; BVGE 2020 VI/2 E. 5.5). Die vorläufige Aufnahme mit den ihr eigenen Regeln ist demnach in der Asyl- und Ausländergesetzgebung nach wie vor fest verankert. Angesichts des klaren Entscheids des Bundesgesetzgebers, für vorläufig Aufgenommene ohne Flüchtlingsei-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, genschaft anders als für die anerkannten Flüchtlinge (und die Einheimischen) verpflichtend tiefere Sozialhilfeansätze vorzusehen (Art. 86 Abs. 1 und 1bis AIG; vorne E. 5.7), ist bei der Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 86 Abs. 1 AIG Zurückhaltung geboten. Die Vorschrift lässt sich angesichts des Zwecks und Gehalts dieses Status als bloss provisorische Anwesenheit jedenfalls prinzipiell nicht als unsachgerecht, unvernünftig oder willkürlich bezeichnen. Grundsätzlich erscheint unter dem Gesichtspunkt des Bedarfs durchaus einsichtig, dass Personen, die als Einheimische dauerhaft hier leben oder sich als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz eine neue Existenz aufbauen müssen, in bedeutenderem Umfang durch die öffentliche Hand unterstützt werden sollen. 6.4 Fraglich ist, ob oder inwieweit der ausländerrechtliche Status auch bei langjähriger Anwesenheit noch Differenzierungen bei den Unterstützungsansätzen zu rechtfertigen vermag. 6.4.1 Ursprünglich sind die tieferen Ansätze (konkret: Gleichstellung mit den Asylsuchenden) mit den angesichts des bloss vorläufigen Bleiberechts verminderten Bedarfs der vorläufig aufgenommenen Personen bei der sozialen und beruflichen Integration begründet (vgl. vorne E. 5.4.1 und 5.6; BGE 131 I 166 E. 8.2, 130 I 1 E. 3.6). Mit mangelnden (privaten oder öffentlichen) Integrationsinteressen lässt sich aus heutiger Sicht eine zeitlich unbefristete und umfangmässig bedeutende Schlechterstellung gegenüber anerkannten Flüchtlingen jedoch kaum mehr rechtfertigen: Es hat sich gezeigt, dass faktisch die Ausreise vorläufig Aufgenommener in der Regel nicht absehbar ist und ein Grossteil längerfristig in der Schweiz verbleibt, nicht selten gar für immer (vgl. vorne E. 5.4.2). Ende Januar 2022 lebten 46ʹ342 Personen als vorläufig Aufgenommen in der Schweiz, hiervon 12ʹ878 seit mehr als sieben Jahre (vgl. Asylstatistik Januar 2022, einsehbar unter <www.sem.admin.ch>, Rubriken «Publikationen & Services», «Statistiken», «Asylstatistik»). In solchen Fällen zeigt sich der Integrationsbedarf bei vorläufig aufgenommenen Personen, deren Rückkehr in die Heimat nach wie vor nicht absehbar ist, nicht mehr klar anders als bei anerkannten Flüchtlingen. Beide Personengruppen sind vom jüngst neuformulierten Integrationsauftrag erfasst; Bund und Kantone haben für sie dieselben übergeordneten Integrationsziele festgelegt (vgl. vorne E. 5.4.2; Art. 14 Abs. 1 SAFV). Die http://www.sem.admin.ch

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, Integrationsmassnahmen wurden auch für vorläufig Aufgenommene verstärkt; gerade mit Blick darauf, dass sie längere, meist nicht absehbare Zeit in der Schweiz verbleiben, sollen die kantonalen Sozialhilfe-, Integrationsund Migrationsbehörden die Integration dieser Personen in die schweizerischen Verhältnisse gezielt fördern (vgl. für den Kanton Bern Vortrag SAFG, S. 4 ff.). Die Arbeitsmarktintegration wurde in den vergangenen Jahren spezifisch für die vorläufig Aufgenommenen durch verschiedene Massnahmen deutlich erleichtert (vgl. vorne E. 5.4.2 und 5.5.2). Gleichzeitig werden von dieser Personengruppe auch sprachliche, bildungsmässige und soziale Integrationsleistungen erwartet. Gleich wie anerkannte Flüchtlinge können vorläufig aufgenommene Personen, die Sozialhilfe beziehen, zur Teilnahme an Integrations- oder Beschäftigungsprogrammen verpflichtet werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 VIntA). Vor diesem Hintergrund lassen sich jedenfalls zeitlich unlimitierte (bedeutend) tiefere Ansätze im Vergleich zu jenen, die für anerkannte Flüchtlinge gelten, nicht (mehr) ohne weiteres mit einem Minderbedarf bei der beruflichen und sozialen Integration begründen. 6.4.2 Die bundesrechtliche Vorgabe tieferer Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene ist sodann neben fiskalischen Interessen (Kostenreduktion) von der migrationspolitischen Überlegung getragen, durch die Differenzierung dem Anreiz zum Zuzug oder Verbleib vorzubeugen (vgl. vorne E. 3.5.2, 5.4.1 und 5.6). Dieses gesetzgeberische Regelungsziel kann nach Massgabe der gesetzlichen Grundsätze der Zulassung und Integration (Art. 3 und 4 AIG) nicht als illegitim beurteilt werden. Der damit angestrebte Negativanreiz mag grundsätzlich durchaus seine Wirkung haben. Was den migrationspolitisch verpönten Anreiz zum Zuzug angeht, ist jedoch nicht entscheidend, wie der sozialhilferechtliche Grundbedarf nach jahrelanger Anwesenheit bemessen wird. Je länger der Bund die vorläufige Aufnahme wegen fortbestehender Vollzugshindernisse aufrechterhält, werden sich Betroffene sodann tendenziell auch nicht wegen tieferer Sozialhilfeansätze zur Ausreise – Negativanreiz zum Verbleib – bewegen lassen. Im Fall des Verbleibs soll ein tieferer Unterstützungsansatz freilich auch Anreiz zur Integration insbesondere in beruflich-wirtschaftlicher Hinsicht schaffen (vgl. vorne E. 5.5.2 und 5.6). Wer sich um Integration bemüht, hat in der Regel bessere Chancen, wirtschaftlich selbständig zu werden. Dadurch erhöht sich die Aussicht, eine ordentliche Aufenthaltsbewilligung zu erlangen. Ob der ange-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, strebte Effekt tatsächlich erreicht wird, ist zwar umstritten (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 50 ff. allgemein zum «Aktivierungsparadigma», 1035 S. 381 oben zu den migrationspolitischen Anreizen; Ruedi Illes, a.a.O., S. 50 f.). Setzt der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums dieses Instrument aber ein, kann dem von ihm verfolgten Zweck nicht jegliche Sachlichkeit abgesprochen werden: Das Sozialhilferecht ist von Anreizsystemen geprägt. Neben den üblichen leistungsbezogenen Instrumenten (IZU, EFB) werden (Negativ-)Anreize mitunter auch bei der Höhe des GBL gesetzt, um Betroffene zu erwünschten Integrationsleistungen zu animieren. Die daraus folgende Ungleichbehandlung bei der Unterstützung lässt sich grundsätzlich mit der Stoss- und Zielrichtung der Sozialhilfe (Motivation, Integration, Prävention) begründen (vgl. BVR 2021 S. 159 E. 5.2-5.7 betreffend IZU und EFB; Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 920 betreffend tiefere Grundbedarfe für die Personengruppe der jungen Erwachsenen; vgl. auch SKOS-Richtlinien C.3.2 und Art. 8 Abs. 3 SHV). Das Motiv des Anreizes ist auch bei längerdauernder Anwesenheit legitim, da sich Bedürftige auch in diesem Fall (und umso mehr) integrationsmässig weiterentwickeln sollen. In welchem Umfang Reduktionen beim GBL zulässig sind, wird indes mit zunehmender Anwesenheitsdauer strenger zu beurteilen sein (vgl. dazu hinten E. 7.7 f.). 6.5 Als Zwischenergebnis lässt sich Folgendes festhalten: Die bundesrechtliche Vorgabe, welche zu einem im Vergleich mit Einheimischen und anerkannten Flüchtlingen tieferen Unterstützungsansatz verpflichtet, und Art. 8 Abs. 4 SHV, der dieser Vorgabe folgend einen tieferen Grundbedarf vorsieht, sind mit dem Rechtsgleichheitsgebot prinzipiell vereinbar. Die sozialhilferechtliche Schlechterstellung von vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern gegenüber anerkannten Flüchtlingen hat auch bei langjähriger Anwesenheit noch eine gewisse sachliche Berechtigung, insbesondere mit Blick auf die Zielrichtung der Sozialhilfe. Art. 86 Abs. 1 AIG erscheint namentlich insofern verfassungskonform, als er den Kantonen Spielraum für eine sachgerechte Festsetzung der Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene belässt. So können die Kantone dem Rechtsgleichheitsgebot Nachachtung verschaffen, indem sie ihre Regelungen in zeitlicher oder inhaltlicher Hinsicht sachgerecht ausdifferenzieren, etwa spezifische Ansätze vorsehen, die über denjenigen für die Asylsuchenden lie-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, gen, oder die Unterstützung nach der Dauer der Anwesenheit von vorläufig Aufgenommenen differenzieren; auch ist es ihnen unbenommen, innerhalb dieser Personengruppe unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen von tieferen Unterstützungsansätzen vorsehen. Sie haben damit die Möglichkeit, dem Integrationsauftrag (Integrationsagenda) und den humanitärsozialstaatlichen Anliegen angemessen Rechnung zu tragen (vgl. auch Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 1038). Zu prüfen bleibt, ob sich Art. 8 Abs. 4 SHV in zeitlicher und umfangmässiger Hinsicht als gesetzmässig und rechtsgleich erweist und im vorliegenden Fall anzuwenden ist (vgl. hinten E. 7). 6.6 Vorab lässt sich festhalten, dass ein Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot nicht erkennbar ist: 6.6.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird (vgl. statt vieler BGE 147 I 73 E. 6.1, 143 I 361 E. 5.1, 141 I 241 E. 4.3.2, 139 I 169 E. 7.2.1; BVR 2017 S. 7 E. 6.1.1). 6.6.2 Die reduzierte Unterstützung nach Art. 86 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 8 Abs. 4 SHV knüpft allein an den Anwesenheitsstatus an. Auf dieses Kriterium haben die vorläufig Aufgenommenen zwar nur Einfluss, wenn sie persönlich, sozial und beruflich gewisse Integrationsleistungen erbringen (können), um eine Härtefallbewilligung zu erlangen (vgl. BGE 147 I 268 E. 5; vorne E. 6.3.1). Jedenfalls stellt der ausländerrechtliche Status aber kein identitätsstiftendes verpöntes Merkmal im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV dar, weshalb vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer nicht zu einer vom Diskriminierungsverbot geschützten Gruppe zählen. Die Zulässigkeit von Differenzierungen nach dem Aufenthaltsstatus beurteilt sich vielmehr nach dem Rechtsgleichheitsgebot (vgl. vorne E. 6.1.3; BGE 136 I 297 E. 7.4, 131 I 166 E. 8.2, 129 I 392 E. 3.2.3; Teresia Gordzielik, a.a.O., S. 145, 147; Diskrimi-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, nierung hinsichtlich Nichteinbürgerung verneint in VGE 2013/292 vom 29.10.2014 E. 5.4 hinsichtlich Kombination Status vorläufige Aufnahme und eingeschränkte Arbeitsfähigkeit). Der EGMR hat zwar die Anknüpfung an den ausländerrechtlichen Status als Diskriminierungsgrund im Sinn von Art. 14 EMRK anerkannt, gleichzeitig aber festgehalten, dass bei einem solchen Anknüpfungsmerkmal tiefere Anforderungen an die Rechtfertigung der Differenzierung bestehen (vgl. EGMR 56328/07 vom 27.12.2011, Bah gegen Vereinigtes Königreich, Ziff. 45 f.). Die Interessen an der Zuwanderungsbegrenzung und am Anreiz zur Integration rechtfertigen grundsätzlich die unterschiedliche sozialhilferechtliche Behandlung vorläufig Aufgenommener gegenüber Einheimischen und anerkannten Flüchtlingen (vgl. E. 6.1-6.5 hiervor), weshalb insoweit das Diskriminierungsverbot nicht verletzt ist. 7. 7.1 Nach dem Gesagten ist eine Abstufung der GBL-Ansätze grundsätzlich legitim und lässt sich Art. 86 Abs. 1 Satz 4 AIG verfassungskonform umsetzen (E. 6 hiervor). Insoweit kann der Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden. Zu prüfen bleibt das Vorbringen, Art. 8 Abs. 4 SHV verstosse insofern gegen übergeordnetes Recht, als die fortwährende, pauschale Reduktion des GBL um knapp 30 % Art. 30 Abs. 1 SHG verletze, da das soziale Existenzminimum mit diesem Ansatz nicht gewahrt sei. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin halten hinsichtlich des Rechtsstandpunkts der Gemeinde zusätzlich die Rechtsgleichheit für verletzt (vgl. vorne E. 4.1 und 4.3). Diesen Fragen ist unter dem Gesichtswinkel des konkreten Falles nachzugehen (vgl. vorne E. 4.4), d.h. vorab mit Blick auf die Situation der Beschwerdegegnerin. Diese ist seit 2006 wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (vgl. vorne E. 2). Hinweise, dass die Wegweisung in absehbarer Zeit vollzogen werden könnte, sind für die Zeit ab Januar 2021 nicht aktenkundig. 7.2 Zum Rahmen, innerhalb dessen der Kanton die Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene festzusetzen und auszurichten hat, lässt sich Folgendes festhalten:

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, 7.2.1 Der Bundesgesetzgeber hat in Art. 86 Abs. 1 AIG festgelegt, dass die Unterstützung für vorläufig Aufgenommene unter derjenigen für die einheimische Bevölkerung zu liegen hat. Eine Obergrenze der (reduzierten) Unterstützung gibt das Bundesrecht nicht vor. Bei der Änderung von Art. 82 Abs. 3 AsylG ging der Bundesgesetzgeber von 20 bis 30 Prozent tieferen Sozialhilfeansätze für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung gegenüber der einheimischen Bevölkerung aus. In den parlamentarischen Debatten zur Änderung von Art. 86 Abs. 1 AIG wurde der Umfang der Reduktion der Unterstützung für vorläufig Aufgenommene nicht thematisiert (vgl. vorne E. 5.4.1). Art. 86 Abs. 1 AIG belässt den Kantonen jedenfalls Spielraum, für vorläufig Aufgenommene Ansätze vorzusehen, die über denjenigen der Asylsuchenden liegen (vgl. vorne E. 6.5). Es besteht ein bundesrechtlicher Auftrag, vorläufig Aufgenommene beruflich und sozial zu integrieren. Damit dies möglich ist, darf sich die Unterstützung nicht auf Nothilfe beschränken (vgl. Grasdorf-Meyer/Ott/Vetterli, a.a.O., Rz. 945; vorne E. 3.4). Untergrenze muss mithin eine Unterstützung oberhalb der Nothilfe bilden. Massgebend ist im bernischen Sozialhilfesystem grundsätzlich das soziale Existenzminimum, an dem sich das SHG orientiert (Art. 30 Abs. 1 SHG; vgl. hinten E. 7.3). Der Anspruch auf Nothilfe nach Art. 12 BV umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können; es handelt sich um eine minimale individuelle Hilfe, die sich auf das absolut Notwendige beschränkt (vgl. grundlegend BGE 130 I 71 E. 4.1, 131 I 166 E. 3.1; ferner BGE 142 V 513 E. 5.1; BVR 2019 S. 360 E. 3.3, 2011 S. 368 E. 4.2). Der kantonalrechtliche Anspruch auf Nothilfe nach Art. 29 KV geht nicht über diese bundesverfassungsrechtliche Garantie hinaus (vgl. vorne E. 3.1). Insoweit ist Art. 8 Abs. 4 SHV nicht zu beanstanden: Der gestützt darauf angewandte Ansatz ist erheblich höher als der Nothilfeansatz (vgl. Art. 9 Abs. 2 EV AIG und AsylG). Während der GBL für einen Einpersonenhaushalt nach Art. 8 Abs. 4 SHV 696 Franken pro Monat beträgt, liegt er bei der Nothilfe bei lediglich acht Franken pro Tag, d.h. monatlich 240 Franken bei 30 Tagen (vgl. auch Art. 8l Abs. 2 SHV). Hinzu kommen alle weiteren Leistungskomponenten der regulären Sozialhilfe (vgl. hinten E. 7.7.1). Eine Verletzung des Nothilferechts liegt damit – entgegen dem angefochtenen Entscheid und der Beschwerdeantwort (vgl. vorne E. 4.1 und 4.3) – nicht vor.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, 7.2.2 Ein interkantonaler Vergleich der Unterstützungsleistungen für vorläufig Aufgenommene ist aufgrund der föderalen Strukturen nur begrenzt möglich. Es lässt sich jedoch feststellen, dass die bernische Regelung mit ihrem im Vergleich zur regulären Sozialhilfe reduzierten Grundbedarf im interkantonalen Vergleich keine Ausnahme bildet, sondern den Regelfall: In den meisten Kantonen erhalten vorläufig Aufgenommene auch nach sieben Jahren keine ordentliche Sozialhilfe; die durchschnittlichen Grundbedarfe liegen 20 bis 60 Prozent unter den Ansätzen der ordentlichen Sozialhilfe (vgl. SODK-Tabelle der Unterstützungsleistungen, einsehbar unter <www.sodk.ch>, Rubriken «Themen», «Migration», «Downloads»; Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 1024 Bst. b mit Hinweisen; Ruedi Illes, a.a.O., S. 45). In einigen Kantonen erhalten vorläufig Aufgenommene nach sieben Jahren ordentliche Sozialhilfe (GE: art. 11 al. 3 de la loi du 22 mars 2007 sur l’insertion et l'aide sociale individuelle [LIASI; rsGE J 4 04]; GL: Art. 3 Abs. 3 der Asyl- und Flüchtlingsverordnung vom 20. September 2016 [AFV; VIII E/21/4]; SH: Schaffhauser Richtlinien für die Bemessung der Sozialhilfe, gültig ab 1.1.2022, S. 6). Diese Regelungsvielfalt ist Folge der föderalistischen Staatsstruktur; das Rechtsgleichheitsgebot schliesst unterschiedliche Regelungen zur gleichen Materie nicht aus (statt vieler BGE 138 I 265 E. 5.1). 7.2.3 Die Stimmberechtigten des Kantons Bern haben im Mai 2019 eine Änderung des SHG abgelehnt, mit der der Regierungsrat die Kompetenz erhalten hätte, den Grundbedarf generell tiefer anzusetzen, als dies nach den SKOS-Richtlinien vorgesehen ist (vgl. Botschaft des Grossen Rates zur Kantonalen Volksabstimmung vom 19.5.2019 samt Gesetzesentwurf, insb. Art. 30-31d, einsehbar unter <www.bewas.sites.be.ch>). Konkret ging es um folgende Reduktionen: max. 8 % (allgemeiner Ansatz); max. 15 % (für 18bis 25-Jährige und für vorläufig Aufgenommene, für die der Bund keine Beiträge an die Sozialhilfe ausrichtet); max. 30 % nach sechs Monaten Sozialhilfebezug (für 18- bis 25-Jährige und vorläufig Aufgenommene bei mangelnden Integrations- oder Arbeitsbemühungen sowie für alle Personen mit mangelnden Sprachkenntnissen). Aus der Ablehnung der Vorlage lässt sich nicht schliessen, dass die hier umstrittene Reduktion des GBL um knapp 30 % für vorläufig Aufgenommene dem Volkswillen widerspricht, stand doch bei der Abstimmung die generelle Senkung des GBL für alle Bezügerinnen und Bezüger im Vordergrund.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.08.2022, Nr. 100.2021.219U, 7.3 Gemäss Art. 30 Abs. 1 SHG muss die wirtschaftliche Hilfe der bedürftigen Person den Grundbedarf für den Lebensunterhalt decken und ihr die angemessene Teilnahme am sozialen Leben ermöglichen. Damit orientiert sich das SHG am Konzept des sog. sozialen Existenzminimums. Dieses sichert nicht nur die biologisch-physische Existenz, sondern ermöglicht auch die minimale Teilhabe an den zivilisatorischen, sozialen und kulturellen Errungenschaften, die zum durchschnittlichen Lebensstandard der umgebenden Gesellschaft gehören. Der Leistungsrahmen des SHG geht somit über das verfassungsrechtliche Minimum hinaus, das die bundesgerichtliche Rechtsprechung aus der grundrechtlichen Garantie von Art. 12 BV ableitet (vgl. Coullery/Mewes, a.a.O., S. 761; s. auch Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 5 f.). Das soziale Existenzminium orientiert sich am Lebensstandard der Bevölkerung und beruht auf einem mehrstufigen, auf die individuelle Situation angepassten System: Grundbedarf, zwingende Fixkosten und zusätzliche, situationsbezogene Leistungen (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, Rz. 477; dazu auch vorne E. 3.4). Inhaltlich muss die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe nach Art. 31 Abs. 2 SHG so ausgestaltet sein, dass eine Gleichbehandlung aller Empfängerinnen und Empfänger unter Berücksichtigung der regionalen Unterschiede erreicht werden kann (Bst. a), dass fachliche Grundsätze beachtet sind (Bst. b), dass Anreizsysteme bestehen, die zu Selbständigkeit und Integration, insbesondere zur Aufnahme einer Arbeit führen (Bst. c), und dass die für den Kanton und die Gemeinden langfristig kostengünstigste Variante angewendet wird (Bst. d). 7.4 Im Bereich der Sozialhilfeleistungen kommt dem Gleichheitssatz erhöhte Bedeutung zu. Eine gewisse Schematisierung und Vereinfachung in der Rechtsetzung lässt sich aus Gründen der P