Eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hat das Bundesgericht am 15. Juli 2014 abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist (BGer 1C_134/2014). 100.2013.92U KEP/BAE/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 12. Februar 2014 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum und Keller Gerichtsschreiberin Barben Helvetia Nostra handelnd durch die statutarischen Organe, Postfach, 1820 Montreux vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdeführerin gegen Einwohnergemeinde Saanen handelnd durch den Gemeinderat, 3792 Saanen vertreten durch Fürsprecher …und Fürsprecher … Beschwerdegegnerin und Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern betreffend Ortsplanungsrevision der Einwohnergemeinde Saanen (Teilentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 19. Februar 2013; 32.14-12.15)
Sachverhalt: A. Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Saanen beschloss am 11. März 2011 eine Revision ihrer Ortsplanung; am 10. Januar 2012 beschloss der Gemeinderat zusätzliche Änderungen des Baureglements (GBR). Die Revision betrifft insbesondere die Schaffung von neuen Wohnzonen für Ortsansässige und neuen Gewerbezonen sowie Anpassungen im Bereich der touristischen Infrastrukturen und Hotelzonen. Verschiedene Vorhaben wurden von der Revision getrennt und sollen mit einer separaten Vorlage beschlossen werden, darunter die Planungen für die Orthopädische Privatklinik Schönried und den Campus für die Privatschule Le Rosey in Schönried sowie eine Regelung zur Zweitwohnungsbeschränkung. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die neuen Vorschriften und Pläne am 16. Februar 2012, wobei es eine Einzonung strich und das Baureglement in zwei Punkten anpasste. Die gegen die Ortsplanungsrevision und die Änderungen gerichteten 126 Einsprachen – darunter zwei der Helvetia Nostra – wies es ab, soweit es darauf eintrat und soweit sie nicht zurückgezogen oder gegenstandslos geworden waren. Die Einsprachen der Helvetia Nostra zielten auf die Erstellung eines Naturschutzinventars, die Änderung von Bestimmungen des GBR zum Bauabstand vom Wald und zu Zweitwohnungen sowie verschiedene Änderungen des Zonenplans. B. Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR führte Helvetia Nostra am 14. März 2012 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Diese gab den von Zonenplanänderungen betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern Gelegenheit, sich am Verfahren zu beteiligen, und fällte am 19. Februar 2013 einen Teilentscheid über folgende Begehren: - Antrag auf Erstellung eines vollständigen Naturschutzinventars und dessen Integration in den Zonenplan, - Antrag auf Neuformulierung von Art. 42 GBR betreffend Bauabstand zum Wald, - Antrag auf Ergänzung von Art. 5 GBR mit einem Bewilligungsverbot für Zweitwohnungen sowie auf Streichung von Art. 16 Ziff. 2 GBR betreffend hotelmässig bewirtschaftete Wohnungen,
- Antrag auf Streichung der Ein- bzw. Umzonung Kählen, - Antrag auf Streichung der Umzonung des Grundstücks des Le Rosey-Instituts in Gstaad in die Dorfbauzone, - Begehren um Ergänzung des Zonenplans Schönried mit Grenzen für grössere Bauvorhaben bzw. Rückzonung von in der Bauzone gelegenen, wegen mangelnder Erschliessung nicht überbaubaren Parzellen in Schönried und Saanenmöser, - Einwand gegen die separaten Planerlassverfahren für einen Campus des Le Rosey-Instituts und eine Orthopädische Privatklinik in Schönried. In diesen Punkten wies die JGK die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. C. Dagegen hat Helvetia Nostra am 14. März 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Rechtsbegehren: «1. Der angefochtene Beschwerdeentscheid der JGK vom 19. Februar 2013 sei aufzuheben. 2.1 Die Genehmigungsverfügung des AGR vom 16.2.2012 sei aufzuheben. 2.2 Der Beschluss der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Saanen vom 11. März 2011 betr. Ortsplanungsrevision sowie die vom Gemeinderat am 10. Januar 2012 beschlossenen Änderungen seien aufzuheben. 3. Die Einwohnergemeinde Saanen sei anzuweisen, die angefochtene Zonenplanrevision wie folgt abzuändern: 3.1 Neu sei ein vollständiges Naturschutzinventar für die ganze Gemeinde Saanen zu erstellen und in den Gemeindezonenplan zu integrieren. 3.2 Art. 42 des Baureglements sei wie folgt zu formulieren: "Art. 42 Bauabstand vom Wald und von Feldgehölzen 1. Der Waldabstand richtet sich nach den Vorschriften der eidgenössischen und kantonalen Waldgesetzgebung. 2. Der Bauabstand von Feldgehölzen, Hecken, Waldrändern, Baumgruppen und markanten Einzelbäumen ist dem Bauabstand vom Wald gleichgestellt. 3. Die Entfernung von Feldgehölzen, Hecken, Waldrändern, Baumgruppen und markanten Einzelbäumen bedarf einer Bewilligung des Amts für Natur. 4. Das Gesuch um die Bewilligung des Amts für Natur ist im ANZEIGER VON Saanen und im AMTSBLATT […] zu veröffentlichen." 3.3 Neu sei zu Art. 5 des Baureglements folgende Bestimmung einzufügen: "Der Bau von Zweitwohnungen wird nicht bewilligt." 3.4 Art. 16 Ziffer 2 (betr. hotelmässig bewirtschaftete Wohnungen) sei ersatzlos zu streichen. 3.5 Die Umzonung Kählen sei zu streichen.
3.6 Die Einzonung der ROSEY-Grundstücke in die Dorfkernzone sei zu streichen. Diese Grundstücke seien in eine Zone mit Planungspflicht einzutragen.» Dazu stellt sie verschiedene Verfahrens- und Beweisanträge (Rechtsbegehren Ziff. 4); insbesondere beantragt sie, es sei vorab über die Zulässigkeit des Teilentscheids zu befinden. Die EG Saanen und die JGK beantragen mit Beschwerdeantwort vom 15. April 2013 bzw. Vernehmlassung vom 17. April 2013, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Eigentümerinnen und Eigentümer der vom Teilentscheid betroffenen Grundstücke haben mit Eingaben vom 8. bzw. 17. April 2013 auf die Teilnahme am Verfahren vor Verwaltungsgericht verzichtet. Der damalige Abteilungspräsident hat sie mit Verfügung vom 19. April 2013 aus dem Verfahren entlassen, unter Vorbehalt einer allfälligen Änderung der Kostenregelung für das vorinstanzliche Verfahren. Die Beschwerdeführerin hält mit Eingabe vom 13. Mai 2013 an ihren Rechtsbegehren fest. Die EG Saanen hat am 30. September 2013 die Abschreibungsverfügung der JGK über zwei weitere, nicht Gegenstand des Teilentscheids bildende Beschwerdebegehren (betreffend Zone mit Planungspflicht [ZPP] B3A Alpenblick und Einzonung Hindere Büel) eingereicht. Erwägungen: 1. Eintreten 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. 1.2 Die Beschwerdeführerin ist von Gesetzes wegen zur Beschwerde befugt (Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 61a Abs. 2 Bst. a, Art. 60 Abs. 2 und Art. 35a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; vgl. auch Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]
i.V.m. Art. 1 und Anhang Ziff. 9 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Zuständig zur Einsprache- (und damit auch Beschwerde-)Erhebung ist gemäss Art. 35a Abs. 3 BauG bzw. Art. 12 Abs. 4 NHG das oberste Exekutivorgan. Die Anwaltsvollmacht vom 12. März 2013 (act. 1C) ist unterzeichnet vom Vorstandspräsidenten; dieser ist gemäss Art. 15 der Vereinsstatuten einzelzeichnungsberechtigt (act. 6A pag. 155) und vertritt den Vorstand als oberstes Exekutivorgan. Die gesetzlichen Anforderungen sind damit erfüllt; ein Nachweis, dass der gesamte Vorstand der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zugestimmt hat, ist entgegen der Auffassung der Gemeinde nicht erforderlich. 1.3 Nach Art. 32 Abs. 2 VRPG müssen Parteieingaben unter anderem einen Antrag und eine Begründung enthalten. An die Begründung werden praxisgemäss keine hohen Anforderungen gestellt. Es reicht aus, wenn aus einem Rechtsmittel ersichtlich ist, inwiefern (in welchen Punkten) und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird. Die Begründung braucht nicht zuzutreffen, sie muss aber sachbezogen sein. Es genügt nicht, bloss zu behaupten, der angefochtene Entscheid sei falsch. Die Begründung muss sich wenigstens in minimaler Form mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen und sinngemäss darauf schliessen lassen, inwiefern dieser unrichtig sein soll (BVR 2006 S. 470 E. 2.4). Eine Auseinandersetzung lediglich mit der materiellen Seite des Falles ist nicht sachbezogen, wenn die Vorinstanz aus formellen Gründen einen Nichteintretensentscheid gefällt hat (BGE 123 V 335 E. 1b, 118 Ib 134 E. 2; BVR 2011 S. 490 [VGE 2010/363 vom 17.6.2011], nicht publ. E. 1.2). Werden mehrere Rechtsbegehren gestellt, muss jedes Begehren begründet werden. Auf Begehren ohne Begründung ist nicht einzutreten (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 32 N. 15). – Inwiefern die vorliegende Beschwerde die Anforderungen an eine genügende Begründung erfüllt, wird im Rahmen der Beurteilung der einzelnen Begehren zu prüfen sein. Unter diesem Vorbehalt und vorbehältlich E. 2.2 hiernach ist auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten. 1.4 Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Es ist Rechtsmittelinstanz, nicht erstinstanzliche Genehmigungsbehörde, weshalb ihm entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht volle Überprüfungsbefugnis im
Sinn von Art. 61 Abs. 1 BauG zukommt und sich die Überprüfung auf den Streitgegenstand beschränkt (dazu E. 2 hiernach). 2. Anfechtungs- und Streitgegenstand 2.1 Der Entscheid in der Sache ist ebenso wie das Verfahren auf den Streitgegenstand begrenzt. Dieser bezeichnet im Beschwerdeverfahren den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streitgegenstands ist somit von der angefochtenen Verfügung bzw. vom angefochtenen Entscheid, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Dieses gibt den Rahmen des Streitgegenstands vor, der mithin nicht über das hinausgehen kann, was die Vorinstanz geregelt hat (vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2, 131 II 200 E. 3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 6, Art. 25 N. 13). Innerhalb dieses Rahmens können die Parteien in ihren Rechtsmitteleingaben mit Beschwerdeanträgen und Beschwerdebegründung den Streitgegenstand bezeichnen (sog. Dispositionsmaxime). Soweit Begehren hingegen nicht das Anfechtungsobjekt betreffen, liegen sie ausserhalb des Streitgegenstands und fehlt es an einer Eintretensbzw. Prozessvoraussetzung (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1, 2010 S. 337 E. 5.5, je mit Hinweisen). 2.2 Anfechtungsgegenstand im vorliegenden Verfahren ist der Teilentscheid vom 19. Februar 2013, mit dem die JGK über die vorne in Bst. B genannten Punkte (teils formell, teils materiell) entschieden hat. In diesem Umfang ist der Entscheid an die Stelle der Genehmigungsverfügung des AGR getreten; diese gilt als inhaltlich mitangefochten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4; BVR 2010 S. 411 E. 1.4; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 7). Soweit die Beschwerdeführerin auch die Aufhebung der Genehmigungsverfügung des AGR beantragt, ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten. Die beanstandeten Teile der Verfügung, über welche die JGK im angefochtenen Teilentscheid noch nicht befunden hat, bilden nicht Verfahrensgegenstand, ebenso wenig der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 11. März 2011 sowie die vom Gemeinderat am 10. Januar 2012 beschlossenen Änderungen des GBR. Soweit deren Aufhebung beantragt wird, ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten. Nicht einzutreten ist ferner auf die Beschwerde insoweit, als sie die inhaltliche Beurteilung derjenigen Begehren verlangt, auf welche die JGK im angefochtenen Entscheid nicht eingetreten
ist. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, so ist Prozessthema im nachfolgenden Beschwerdeverfahren grundsätzlich nur, ob die Vorinstanz zu Recht oder zu Unrecht keinen Sachentscheid gefällt hat (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 51 N. 14). 3. Zulässigkeit des Teilentscheids Die Beschwerdeführerin beanstandet zunächst, dass die JGK die vorne in Bst. B genannten Punkte vorab in einem Teilentscheid beurteilt hat. 3.1 Wie die JGK im angefochtenen Entscheid ausführlich und zutreffend dargelegt hat, kann es aus Gründen der Prozessökonomie sinnvoll sein, über einen Teilaspekt eines Rechtsstreits vorab mittels Teilentscheid zu befinden, wenn die Ziele und die nähere Regelung eines Verfahrens eine Aufspaltung in Teilfragen zulassen (vgl. BVR 1996 S. 466 E. 1b; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 13). Dies ist unter anderem der Fall, wenn über einzelne Rechtsbegehren einer Streitsache abschliessend entschieden wird, die nach Massgabe des materiellen Rechts unabhängig voneinander, d.h. auch in einem selbständigen Verfahren, hätten beurteilt werden können und selbständig der materiellen Rechtskraft zugänglich sind (vgl. Art. 91 Bst. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]; BGE 139 V 42 E. 2.3; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 140). Das gilt auch für Beschwerdeverfahren betreffend Plangenehmigung, zumal gemäss Art. 61b Abs. 2 und Abs. 3 Bst. b BauG eine Genehmigungsverfügung auch nur teilweise angefochten werden und diesfalls nur teilweise in Rechtskraft erwachsen kann (vgl. auch Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 26 N. 11 mit Hinweisen). 3.2 Neben den vorne in Bst. B genannten Punkten betraf die Beschwerde an die JGK Einzonungen in den Gebieten Wispile, ZPP B3A Alpenblick sowie Hindere Büel. Die JGK trennte das Verfahren betreffend die Einzonung Wispile ab und vereinigte es mit weiteren Beschwerdeverfahren betreffend dieses Gebiet. Betreffend die ZPP B3A Alpenblick und die Einzonung Hindere Büel hat sie das Verfahren am 8. Juli 2013 als gegenstandslos geworden abgeschrieben, nachdem die Beschwerdeführerin die Beschwerde in diesen Punkten zurückgezogen hatte (act. 11A). Die vorliegend zu beurteilenden Anträge 3.1-3.4 betreffend Naturschutzinventar und Änderung der
Bestimmungen des GBR zum Waldabstand und zu Zweitwohnungen stehen in keinem Zusammenhang mit der Einzonung Wispile, die noch bei der JGK hängig ist. Die den Anträgen 3.1-3.4 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde entsprechenden Begehren konnten damit von der Vorinstanz ohne weiteres in einem Teilentscheid beurteilt werden. 3.3 Betreffend die Rechtsbegehren 3.5 und 3.6 («Umzonung» Kählen und «Einzonung» Le Rosey) hat die JGK einen Prozessentscheid gefällt, ebenso betreffend das sinngemäss gestellte Begehren um Auszonung von ungenügend erschlossenen Parzellen in Schönried und Saanenmöser. Nur dieser Nichteintretensentscheid ist Anfechtungsgegenstand im vorliegenden Verfahren; das Verwaltungsgericht hat die umstrittenen Zonenfestlegungen inhaltlich nicht zu überprüfen (vgl. vorne E. 2.2 sowie hinten E. 7). Der Antrag auf Aufhebung des (gesamten) Zonenplans, den die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht unter dem Titel «Zweitwohnungen» stellt, war vor der JGK nicht sachbezogen begründet und wurde daher zu Recht nicht als eigenständiges Begehren interpretiert. Eine gemeinsame Beurteilung sämtlicher Einzonungen wäre – bei umstrittenem Baulandbedarf – nur dann erforderlich, wenn die JGK zu Unrecht einen Nichteintretensentscheid gefällt hätte und alle umstrittenen Einzonungen materiell zu überprüfen wären, was aber nicht der Fall ist (vgl. dazu hinten E. 7). Diese materielle Prüfung hätte auch nicht das Verwaltungsgericht als erste Beschwerdeinstanz vorzunehmen; es erübrigt sich deshalb, die im Rechtsbegehren 4.3 beantragten Akten einzuholen. Inwiefern die weiteren Beweisanträge (Rechtsbegehren 4.4-4.8) für die Beurteilung des hier zu überprüfenden Teilentscheids relevant sein sollten, ist nicht ersichtlich und wird nicht näher begründet; sie werden ebenfalls abgewiesen. Aus prozessökonomischen Gründen erscheint es zudem nicht sinnvoll, das Verfahren auf die Zulässigkeit des Teilentscheids zu beschränken und darüber vorab zu urteilen. Die entsprechenden Verfahrensanträge der Beschwerdeführerin (Rechtsbegehren 4.1 und 4.2) werden abgewiesen. 3.4 Da die JGK bezüglich der Einzonungen Wispile, ZPP B3A Alpenblick sowie Hindere Büel weiteren Abklärungsbedarf erkannte, war sie somit aus prozessökonomischen Gründen befugt, den Nichteintretensentscheid betreffend die weiteren Ein- und Umzonungen vorab mittels Teilentscheid zu fällen. Festzuhalten ist allerdings, dass dieser Entscheid nur beschränkte Wirkung entfaltet: 3.4.1 Nutzungspläne erwachsen nicht in materielle Rechtskraft; sie sind grundsätzlich jederzeit abänderbar und müssen überprüft werden, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Die Genehmigung ist bloss eine vorläufige Kontrolle insofern, als auf sie zurückzukommen ist, wenn sich Mängel zeigen oder Anpassungsbedarf besteht, und der Grundsatz der Planbeständigkeit gilt nur für bundesrechtskonforme Pläne. Eine beachtliche Änderung der Sachlage kann sich auch aus einem Rechtsmittelentscheid im Genehmigungsverfahren ergeben. Dieser kann dazu führen, dass eine Gemeinde ihre Planung möglicherweise in einem weiteren Umfang als angefochten neu überprüfen muss (BVR 2001 S. 563 E. 2d S. 569). – Sollte die JGK im noch hängigen Verfahren betreffend die Einzonung Wispile zum Schluss kommen, dass die Gemeinde zu viel Wohnbauland ausgeschieden hat, und die Beschwerde aus diesem Grund gutheissen, so würde es der Gemeinde obliegen, die Einzonungen neu zu beurteilen; die Festsetzung des Baugebiets soll in einer umfassenden raumplanerischen Sicht durch das zuständige Planungsorgan vorgenommen werden. Die Frage, zulasten welcher Grundstücke eine Baulandreduktion erfolgen sollte, würde sich diesfalls nicht auf die angefochtene Einzonung beschränken, sondern das ganze Plangebiet betreffen (vgl. BVR 2011 S. 259 E. 2.3 und 6, 2001 S. 563 E. 2d). 3.4.2 Ferner ist am 11. März 2012 Art. 75b der Bundesverfassung (BV; SR 101) in Kraft getreten. Dessen Abs. 1 sieht einen maximalen Anteil an Zweitwohnungen von 20 % vor, der in der Gemeinde Saanen deutlich überschritten ist (vgl. dazu hinten E. 6.1). Wie das Bundesgericht in einem neuen Leiturteil betreffend die Bündner Gemeinde Silvaplana entschieden hat, ist in einer solchen Gemeinde mit einem erheblichen Rückgang der Wohnbaunachfrage zu rechnen, da Art. 75b BV für die Bewilligung neuer, privat genutzter Zweitwohnungen («kalte Betten») kaum einen Spielraum lässt. Dies kann zur Folge haben, dass die Wohnbaureserven der Gemeinde überdimensioniert sind und überprüft werden müssen (BGE 1C_598/2013 vom 6.12.2013, E. 4.3). Planerischer Handlungsbedarf bezüglich Zweitwohnungen besteht zudem aufgrund des Massnahmenblatts D_06 des Richtplans des Kantons Bern, das der Regierungsrat in Umsetzung von Art. 8 RPG am 8. Juni 2011 beschlossen und das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 6. Dezember 2012 mit Änderungen genehmigt hat (einsehbar unter: <http://www.be.ch/richtplan>; siehe dazu hinten E. 6.3). Der Richtplan sieht vor, dass die Massnahmen im Rahmen der Ortsplanung bis 2014 zu realisieren sind. – Vor diesem Hintergrund wird die Gemeinde in absehbarer Zeit ihre Bauzonenfestlegungen zu überprüfen haben, was eine Gesamtsicht über alle Bauzonen voraussetzt (BGE 1C_598/2013 vom 6.12.2013, E. 6) und somit auch über
diejenigen Einzonungen, die im Rahmen der vorliegenden Ortsplanungsrevision nicht angefochten oder im Beschwerdeverfahren nicht materiell geprüft wurden. 3.5 Unter dem Vorbehalt der gesamthaften Neuüberprüfung der Bauzonen für Wohnnutzung ist damit nicht zu beanstanden, dass die JGK einen Teilentscheid getroffen hat. 4. Naturschutzinventar Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei für das ganze Gemeindegebiet ein vollständiges Naturschutzinventar zu erstellen und in den Zonenplan zu integrieren. Aus der Beschwerdebegründung geht hervor, dass sie verlangt, es sei einerseits ein vollständiges Naturschutzinventar zu erstellen; andererseits seien weitere Schutzobjekte in das GBR und den Zonenplan aufzunehmen und es seien Feldgehölze, Hecken und Ufervegetation umfassend und vorsorglich in den Zonenplan einzutragen. 4.1 Die JGK ist im angefochtenen Entscheid auf das Begehren um Erstellung eines Natur- bzw. Landschaftsschutzinventars nicht eingetreten mit der Begründung, diese stelle einen eigenständigen Planungsschritt dar und sei daher nicht Gegenstand der vom AGR zu genehmigenden Nutzungsplanung. Ebenfalls nicht eingetreten ist sie auf das Begehren um Aufnahme weiterer Schutzobjekte in das GBR und den Zonenplan. Sie hat erwogen, in diesem Punkt sei die Beschwerde nicht genügend begründet. Die Beschwerdeführerin habe nicht einmal beispielhaft dargelegt, welche im Anhang 9 des GBR bzw. im Zonenplan nicht aufgeführten konkreten Objekte ihrer Auffassung nach ebenfalls hätten unter Schutz gestellt werden müssen und aus welchen Gründen. Den Einwand der Beschwerdeführerin, dass Feldgehölze, Hecken und Ufervegetation nicht umfassend und vorsorglich in den Zonenplänen eingetragen seien, hat die JGK materiell geprüft und mit der Begründung verworfen, dass diese Lebensräume durch die Gesetzgebung bereits generell und umfassend geschützt seien und daher nicht als Schutzgebiete im Zonenplan eingetragen werden müssten. – Die Beschwerdeführerin bringt demgegenüber vor, es sei mit Art. 10 BauG nicht zu vereinbaren, eine Nutzungsplanung vorzunehmen, ohne ein Naturschutzinventar auf Gemeindeebene anzulegen. Es müsse ein Lebensrauminventar mit allen schützenswerten Biotopen im Sinn von Art. 14 Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und
Heimatschutz (NHV; SR 451.1) vorliegen. Die Beschwerdeführerin hält es nicht für erforderlich, zu einzelnen Schutzobjekten nähere Angaben zu machen, da es Aufgabe der Gemeinde sei, diese festzulegen. Schliesslich habe auch das Naturschutzinspektorat des Kantons Bern (NSI; heute: Abteilung Naturförderung, ANF) in seinem Fachbericht vom 26. Juni 2000 gefordert, dass Schutzzonen, insbesondere Hecken, Feld- und Ufergehölze, in die Nutzungsplanung eingetragen werden sollten. 4.2 Nach Art. 18 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Art. 18 Abs. 1bis NHG legt fest, dass Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, besonders zu schützen sind. Während der Bundesrat die Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet (Art. 18a Abs. 1 NHG), sorgen die Kantone für Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Art. 18b Abs. 1 NHG). Es handelt sich um eine den Kantonen übertragene Bundesaufgabe (BGE 133 II 220 E. 2.2). Der bundesrechtliche Auftrag zum Schutz der Biotope ist innerhalb des vom Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) vorgezeichneten Planungsprozesses zu erfüllen. Mit welchen Instrumenten sie ihm nachkommen, bleibt den Kantonen überlassen (BGE 118 Ib 485 E. 3c). 4.3 Soweit die Unterschutzstellung nicht durch Vereinbarung erfolgt (Art. 18c Abs. 1 NHG; Art. 4 Abs. 1 Satz 1 und Art. 6 Abs. 1 Bst. b des kantonalen Naturschutzgesetzes vom 15. September 1992 [BSG 426.11; nachfolgend: NSchG]), beschliesst im Kanton Bern die Volkswirtschaftsdirektion über die Unterschutzstellung von Biotopen von nationaler und regionaler Bedeutung (Art. 19 Abs. 1, Art. 36 und 40 NSchG) und die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung über die Unterschutzstellung von Biotopen von lokaler Bedeutung (Art. 4 Abs. 1 Satz 2, Art. 19 Abs. 2 und Art. 41 Abs. 1 NSchG; zum Ganzen Peter M. Keller, Umwelt- und Energierecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 610 f. N. 42). Der Kanton erstellt und führt Inventare über schutzwürdige Gebiete und Objekte von nationaler und regionaler Bedeutung. Die Gemeinden können Inventare über schutzwürdige Gebiete und Objekte von lokaler Bedeutung erstellen und führen (Art. 9 Abs. 1 und 2 NSchG). Die kantonalen und kommunalen Inventare über schutzwürdige Gebiete und Objekte
haben vorbehältlich besonderer gesetzlicher Regelungen nur hinweisende Funktion und binden weder Behörden noch Private (Art. 10 Abs. 1 NSchG). 4.4 Da die Gemeinden gemäss Art. 9 Abs. 2 NSchG nicht verpflichtet sind, Inventare über schutzwürdige Gebiete und Objekte im Sinn dieses Gesetzes zu erstellen, können solche nicht notwendige Grundlage oder notwendigen Bestandteil der Nutzungsplanung bilden. Daran ändert der von der Beschwerdeführerin erwähnte Art. 10 BauG (bzw. Art. 10d BauG) nichts, da dieser den Ortsbild- und Landschaftsschutz sowie die Denkmalpflege, nicht aber den Naturschutz betrifft und die Gemeinden damit auch nicht zur Erstellung von Inventaren verpflichtet werden (vgl. Art. 13 der Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV; BSG 721.1]). Wie die JGK zu Recht ausgeführt hat, ist die Erstellung eines Naturschutzinventars nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens; das Nichteintreten auf die Beschwerde in diesem Punkt ist daher nicht zu beanstanden. 4.5 Betreffend die Aufnahme weiterer schutzwürdiger Objekte und Biotope in das GBR und den Zonenplan ist die JGK auf die Beschwerde ebenfalls nicht eingetreten, da diese nicht genügend begründet sei. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, es verstosse gegen die Pflicht zur Fairness im Verfahren, von ihr die Bezeichnung der schützenswerten Biotope zu verlangen. Sie geht dabei von der Annahme aus, dass die Gemeinde im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens ein vollständiges Naturschutzinventar zu erstellen habe und dass die JGK bzw. das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz die gesamte Planung von Amtes wegen zu überprüfen haben. Beides trifft nicht zu (vorne E. 4.4 und 1.4). Die Gemeinde hat im Anhang 9 des GBR Natur- und Landschaftsschutzgebiete aufgelistet, die gemäss Art. 52 GBR geschützt sind. Sie verfügt ferner über ein Natur- und Landschaftsinventar, das 1994 erarbeitet und im Rahmen der Vorprüfung der vorliegenden Ortsplanungsrevision angepasst wurde (act. 6H; Beschwerdeantwort [act. 4] Ziff. 3.3 S. 8). Indem sich die Beschwerdeführerin in der Beschwerde an die JGK mit keinem Wort mit diesen Grundlagen auseinandergesetzt und auch nicht ansatzweise dargelegt hat, in welchen Punkten sie sie als unvollständig erachtet bzw. was für Objekte und Biotope (welcher Art, in welchem Teil des Gemeindegebiets) ihrer Ansicht nach zusätzlich zu schützen wären, ist sie ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen. Die JGK ist auch in diesem Punkt auf die Beschwerde zu Recht nicht eingetreten.
4.6 Soweit Feldgehölze, Hecken und Ufervegetation betreffend, hat sich die JGK trotz Zweifeln an der genügenden Begründung der Beschwerde inhaltlich geäussert und das Begehren abgewiesen. Wie sie zutreffend erwogen hat, ist die Ufervegetation von Bundesrechts wegen ohne Unterschutzstellung generell geschützt (Art. 21 Abs. 1 NHG). Hecken und Feldgehölze sind nach Art. 27 Abs. 1 NSchG in ihrem Bestand geschützt. Das kantonale Recht setzt damit diese beiden Biotoptypen generell unter Schutz, auch innerhalb der Bauzone, und ohne dass dafür eine Unterschutzstellung nötig wäre. Der kantonalrechtliche Schutz geht somit weiter als der bundesrechtliche Schutz (Art. 18 Abs. 1bis NHG; Art. 18 Abs. 1 Bst. g des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [Jagdgesetz, JSG; SR 922.0]), der sich bloss auf schutzwürdige Hecken und Feldgehölze von einer gewissen Grösse bezieht (BVR 2004 S. 214 E. 4.1, 2002 S. 400 E. 2f; zum Ganzen Peter M. Keller, a.a.O., S. 612 f. N. 47 und 49). Die Aufnahme in den Nutzungsplan gemäss Art. 86 Abs. 1 BauG ist damit nicht erforderlich, wie die JGK zutreffend dargelegt hat; auf ihre Ausführungen kann im Übrigen verwiesen werden. Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. 5. Bauabstand vom Wald Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, Art. 42 GBR betreffend den Bauabstand vom Wald sei rechtswidrig. 5.1 Die Bestimmung lautet wie folgt: Art. 42 Bauabstand vom Wald 1. Der Waldabstand richtet sich nach dem kantonalen Waldgesetz. 2. Sind in einer genehmigten Überbauungsordnung Waldabstandslinien auf einem abweichenden Abstand festgelegt, gehen diese dem allgemeinen Waldabstand nach Abs. 1 vor. 3. Bestockungen ausserhalb verbindlich verfügter Waldgrenzen (verbindliche Waldfeststellung nach Art. 10 Abs. 2 WaG) sind nicht Wald gemäss Art. 2 WaG und bedürfen zu ihrer Entfernung keiner Rodungsbewilligung. Die JGK hat erwogen, die Beschwerdeführerin lege nicht näher dar, inwiefern Art. 42 Abs. 2 und 3 GBR eidgenössisches oder kantonales Recht verletzen sollte. Ob die Beschwerde damit den Begründungsanforderungen genüge, sei fraglich, könne aber offenbleiben, weil die Einwände ohnehin unbegründet seien. Art. 42 Abs. 2 GBR gebe in Bezug auf Baulinien in Überbauungsordnungen lediglich die kantonale Regelung
wieder und stehe im Einklang mit dem übergeordneten Recht. Ebenso wiederhole Art. 42 Abs. 3 GBR lediglich Bundesrecht. Der beantragte Vorbehalt weiterer Ausnahmebewilligungen würde lediglich deklaratorisch wirken; es sei daher nicht ersichtlich, inwiefern der Verzicht darauf rechtswidrig oder unzweckmässig sei. – Die Beschwerdeführerin bringt demgegenüber vor, die eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen regelten die Frage der Waldabstände abschliessend. Eine Sonderregelung auf kommunaler Ebene sei ausgeschlossen; es sei kein Grund ersichtlich, weshalb der Waldabstand bei Überbauungsordnungen kleiner sein dürfe. Auch hier würden die Bestimmungen über die Waldfeststellung im Rahmen von Planungsmassnahmen gelten. Die Bestimmung, dass die Rodung bis an die Waldgrenzen möglich sei, könne nur als Lizenz zur Eliminierung von Feldgehölzen, landschaftsprägenden Bäumen und Baumgruppen sowie Hecken in Verletzung des NHG verstanden werden. Der Hinweis auf das Erfordernis entsprechender Ausnahmebewilligungen sei deshalb nötig. 5.2 Wie die JGK zutreffend dargelegt hat, verpflichtet Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) die Kantone, einen angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand vorzuschreiben. Dieser beträgt gemäss Art. 25 Abs. 1 des Kantonalen Waldgesetzes vom 5. Mai 1997 (KWaG; BSG 921.11) i.V.m. Art. 34 Abs. 1 der Kantonalen Waldverordnung vom 29. Oktober 1997 (KWaV; BSG 921.111) für baubewilligungspflichtige Vorhaben grundsätzlich 30 m. Liegen besondere Verhältnisse vor, kann gemäss Art. 26 Abs. 2 KWaG der Waldabstand in Überbauungsordnungen und Baureglementen mit Zustimmung der zuständigen Stelle der Volkswirtschaftsdirektion mittels Baulinien verkürzt werden. 5.3 Art. 42 Abs. 2 GBR beinhaltet keine eigenständigen Voraussetzungen, unter denen ein Abweichen vom Waldabstand gemäss Art. 25 Abs. 1 KWaG zulässig wäre; diese Voraussetzungen ergeben sich nach wie vor aus dem kantonalen Recht. Art. 42 Abs. 2 GBR enthält demnach keine selbständige Regelung, sondern gibt lediglich das kantonale Recht wieder. Inwiefern die Bestimmung rechtswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich. Ebenso wiederholt Art. 42 Abs. 3 GBR lediglich Bundesrecht. Dass Bestockungen ausserhalb der festgestellten und in den Zonenplänen eingetragenen Waldgrenzen nicht als Wald gelten, ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 WaG; dass sie demzufolge keiner Rodungsbewilligung bedürfen, folgt aus Art. 4 WaG. Art. 42 Abs. 3 GBR sagt entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin
nichts darüber aus, inwiefern Bestockungen durch andere Spezialgesetze wie das NHG geschützt sind, und regelt auch nicht die Waldfeststellung. Zum beantragten Vorbehalt weiterer Ausnahmebewilligungen bringt die Beschwerdeführerin lediglich vor, dieser sei «sehr bedeutend als Hinweis auf die NHG-Ausnahmebewilligungen». Sie räumt damit selber ein, dass er nur deklaratorisch wäre; der Verzicht darauf ist daher nicht rechtswidrig. Da Art. 42 GBR somit kein Recht verletzt, besteht kein Anlass, auf den alternativen Formulierungsvorschlag der Beschwerdeführerin einzugehen. Es erübrigt sich ebenfalls, zur Frage des Waldabstands und des Schutzes von Hecken und Gehölzen Stellungnahmen des kantonalen Amts für Wald (KAWA) und der ANF einzuholen. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet. 6. Zweitwohnungen 6.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, Art. 5 GBR sei um ein Bewilligungsverbot von Zweitwohnungen zu ergänzen. 6.1.1 Die JGK hat erwogen, die Gemeinde verfüge über einen Zweitwohnungsanteil von rund 48 % (Stand 2008). Zur Stabilisierung des Verhältnisses zwischen Erst- und Zweitwohnungen und zur Schaffung eines leistungsfähigen, den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Erstwohnungsmarkts habe sie neue Wohnzonen primär zu Gunsten von Ortsansässigen ausgeschieden. Auf den Erlass einer generellen Zweitwohnungsbeschränkung oder eines generellen Erstwohnungs-Anteilplans habe sie demgegenüber vorerst verzichtet, weitergehende Massnahmen zur Erhöhung des Erstwohnungsanteils seien erst im Nachgang zur Ortsplanungsrevision mit separater Vorlage vorgesehen. Art. 75b BV betreffend Zweitwohnungen sowie die Verordnung vom 22. August 2012 über Zweitwohnungen (SR 702; nachfolgend: Zweitwohnungsverordnung), in Kraft seit 1. Januar 2013, seien im Baubewilligungsverfahren unmittelbar anwendbar und bedürften keiner Überführung in die kommunalen Baureglemente. Insbesondere schrieben sie den Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als 20 % nicht vor, planerische Massnahmen zur Reduktion dieses Anteils zu treffen. – Die Beschwerdeführerin setzt sich mit den ausführlichen Erwägungen der JGK zu diesem Punkt nicht auseinander. Sie verweist zur Begründung ihres Antrags allgemein auf die Problematik des übermässigen Baus von Zweitwohnungen sowie die Anwendbarkeit von Art. 75b BV und der Zweitwohnungsverordnung.
6.1.2 Art. 75b BV wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 angenommen und ist gleichentags in Kraft getreten (vgl. Art. 195 BV; Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte [BPR; SR 161.1]). Abs. 1 der Bestimmung beschränkt den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 %. Mit Abs. 2 verpflichtet das Gesetz die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen. Gestützt auf die Übergangsbestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV hat der Bundesrat die Zweitwohnungsverordnung erlassen, die am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung gilt (Art. 9 der Zweitwohnungsverordnung). Am 22. Mai 2013 hat sich das Bundesgericht in drei Grundsatzurteilen mit dem zeitlichen Geltungsbereich und der unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 75b BV befasst (BGE 139 II 243, 263 und 271) und namentlich Folgendes erwogen: Soweit Art. 75 Abs. 1 BV eine absolute Grenze von 20 % am Gesamtwohnungsbestand und an der Wohnnutzfläche jeder Gemeinde festschreibt, sind Tatbestand und Rechtsfolge hinsichtlich derjenigen neuen Wohnnutzungen klar, die unzweifelhaft unter den Zweitwohnungsbegriff fallen und in einer Gemeinde mit eindeutig überschiessendem Zweitwohnungsanteil beabsichtigt sind. Der sofortigen Anwendbarkeit dieses «harten Kerns» der neuen, speziellen Verfassungsnorm steht nichts entgegen. Soweit Ausführungsrecht unabdingbar ist, um den Anwendungsbereich und die Rechtswirkungen der Verfassungsnorm definitiv und exakt bestimmen zu können, beschränkt sich die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 BV auf ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % bis zum Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen (BGE 139 II 243 E. 10.5). Art. 75b Abs. 2 BV verpflichtet den Bund, und nicht die Kantone, zur Ausführungsgesetzgebung (BGE 139 II 271 E. 11.1). – Gemäss Art. 75b BV ist das Verbot von Zweitwohnungen somit auf Bundesebene zu konkretisieren, wobei namentlich die Zulässigkeit von bestimmten, besonders intensiv genutzten Arten von Zweitwohnungen («warme Betten») sowie der Umnutzung von Erst- zu Zweitwohnungen zu klären sein wird (vgl. BGE 139 II 243 E. 10.5). Soweit Art. 75b BV unmittelbar anwendbar ist, erübrigt sich eine Wiederholung im kommunalen Recht. Ein weitergehendes Verbot von Zweitwohnungen verlangt die Bestimmung von den Gemeinden nicht, wie die JGK und die Gemeinde zu Recht ausführen.
6.2 Weiter verlangt die Beschwerdeführerin die Streichung von Art. 16 Ziff. 2 GBR. 6.2.1 Art. 16 GBR regelt die Hotelzone HT. Ziff. 2 lautet wie folgt: Es dürfen zusätzlich hotelmässig bewirtschaftete Wohnungen erstellt werden. Der Anteil der Bruttogeschossfläche der hotelmässig bewirtschafteten Wohnungen darf nicht mehr als 40 % der gesamten Bruttogeschossfläche der Hotelanlage betragen. Der Gemeinderat erlässt Ausführungsbestimmungen über die hotelmässige Bewirtschaftung. Die JGK hat ausgeführt, in Art. 16 Ziff. 2 GBR sei nicht genauer ausgeführt, was unter einer hotelmässig bewirtschafteten Wohnung zu verstehen sei. Die Bestimmung lasse damit Raum für eine bundesrechtskonforme Auslegung, wonach nur qualifiziert touristisch genutzte Wohnungen im Sinn von Art. 4 Bst. b der Zweitwohnungsverordnung als zulässige hotelmässig bewirtschaftete Wohnungen zu betrachten seien. Der Gemeinderat werde die bundesrechtlichen Vorgaben beim Erlass der Ausführungsbestimmungen berücksichtigen müssen. – Die Beschwerdeführerin bringt vor, Art. 75b BV sei nicht interpretationsfähig; Art. 4 Bst. b Ziff. 1 der Zweitwohnungsverordnung sei verfassungswidrig und es gehe nicht an, dass mit einem Gemeindereglement definiert werde, was unter einer hotelmässig bewirtschafteten Wohnung zu verstehen sei. 6.2.2 In BGE 139 II 243 hat sich das Bundesgericht mit der Auslegung des Zweitwohnungsbegriffs auseinandergesetzt. Wie es in diesem Zusammenhang erwogen hat (E. 10.4), richtete sich die Initiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen» vor allem gegen sogenannte «kalte Betten» und nicht gegen «warme Betten». In ihrem Argumentarium (auf der Website des Initiativkomitees, auf die auch in den Abstimmungserläuterungen verwiesen wurde) gingen die Initianten davon aus, dass Ferienwohnungen, die kommerziell vermietet werden (Parahotellerie), keine Zweitwohnungen seien, weil sie viel stärker genutzt würden. Dementsprechend geht Art. 4 Bst. b der Zweitwohnungsverordnung davon aus, dass qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden dürfen. Voraussetzung ist, dass die Wohnungen nicht individuell ausgestaltet sind sowie dauerhaft und ausschliesslich zur kurzzeitigen Nutzung durch Gäste zu marktüblichen Bedingungen angeboten werden, sei es im Rahmen strukturierter Beherbergungsformen oder durch im selben Haus wohnende Eigentümerinnen oder Eigentümer. Das Bundesgericht hat festgehalten, es werde letztlich Aufgabe des Gesetzgebers sein, diese Fragen (Umschreibung des Begriffs der Zweitwohnung) zu regeln. – Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, Art. 75b BV beinhalte ein vollständiges Verbot auch
hotelmässig bewirtschafteter Wohnungen. Ob die in Art. 4 der Zweitwohnungsverordnung vorgenommene Umschreibung verfassungskonform ist, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Wie die Gemeinde in ihrer Beschwerdeantwort zu Recht ausführt, handelt es sich bei Art. 16 Abs. 2 GBR um eine Zonenvorschrift, die regelt, welche Nutzungen in der Hotelzone grundsätzlich zulässig sind. Konkrete Vorhaben werden aber nur dann bewilligt werden können, wenn sie (auch) bundesrechtlichen Vorgaben genügen; ihre Vereinbarkeit mit der Zweitwohnungsverordnung (bzw. deren Verfassungsmässigkeit) oder der späteren Ausführungsgesetzgebung sind im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Art. 16 Abs. 2 GBR definiert den Begriff der hotelmässig bewirtschafteten Wohnungen nicht und lässt damit Raum für eine bundesrechtskonforme Auslegung. 6.3 Soweit die Beschwerdeführerin Massnahmen zur Beschränkung des Zweitwohnungsbaus sinngemäss gestützt auf Art. 8 RPG in der Fassung vom 17. Dezember 2010, in Kraft seit 1. Juli 2011, verlangt, ist Folgendes festzuhalten: Gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG bezeichnen Richtpläne die Gebiete, in denen besondere Massnahmen ergriffen werden müssen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Die zu ergreifenden Massnahmen bezwecken insbesondere: (a) eine Beschränkung der Zahl neuer Zweitwohnungen; (b) die Förderung von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen; (c) eine bessere Auslastung der Zweitwohnungen (Art. 8 Abs. 3 RPG). Dieser Auftrag wurde im Massnahmenblatt D_06 des kantonalen Richtplans umgesetzt; der Kanton gewährt den Gemeinden indessen Zeit bis 2014, die geforderten Massnahmen zu treffen. Das AGR hat der Gemeinde in der Genehmigungsverfügung vom 16. Februar 2012 aufgezeigt, dass sie in diesem Bereich ergänzende Vorschriften wird erlassen müssen, was jedoch im Nachgang zur Ortsplanungsrevision geschehen könne und gemäss Erläuterungsbericht auch so vorgesehen sei (act. 1D 7, S. 49 Ziff. 4.47.3). Die Gemeinde war somit auch unter diesem Gesichtspunkt nicht verpflichtet, die erforderlichen Anpassungen bereits in der hier zur Diskussion stehenden Ortsplanungsrevision vorzunehmen. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der Rechtskontrolle stand.
7. Ein- und Umzonungen 7.1 Die Beschwerdeführerin verlangt ferner die Streichung der Ein- bzw. Umzonung Kählen. 7.1.1 Die JGK ist auf das Begehren nicht eingetreten mit der Begründung, die Beschwerde sei in diesem Punkt ungenügend substanziiert. Sie hat erwogen, die Beschwerdeführerin setze sich in ihrer Beschwerde nur mit den Einzonungen ZPP B3A Alpenblick und Hindere Büel auseinander; daraus ergebe sich nicht, inwiefern die Erwägungen des AGR betreffend die Einzonung Kählen falsch sein sollten. Die tatsächliche Ausgangslage sei eine wesentlich andere: Während im Bereich der ZPP B3A Alpenblick und im Gebiet Hindere Büel grössere Flächen neu der Bauzone zugewiesen werden sollten, seien im Bereich Ebnit/Kählen hauptsächlich eine Umzonung (von der Erhaltungszone EZ in die Wohnzone W3a) und nur eine vergleichsweise geringfügige Neueinzonung vorgesehen. Zudem grenzten die beiden Gebiete ZPP B3A Alpenblick und Hindere Büel unmittelbar aneinander und würden über die in der Beschwerde mehrfach erwähnte Grubenstrasse erschlossen, während das Gebiet Kählen weiter südwestlich liege und durch die Neueretstrasse erschlossen werde. 7.1.2 In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht bringt die Beschwerdeführerin vor, die (in der Volksabstimmung vom 3.3.2013 angenommene, noch nicht in Kraft getretene) Änderung des RPG vom 15. Juni 2012 (BBl 2012 S. 5987 ff.) verbiete eine Vergrösserung der Bauzonen mindestens bis zur bundesrätlichen Genehmigung des zu revidierenden kantonalen Richtplans. Schon aus diesem Grund seien der vorinstanzliche Entscheid und die Genehmigung der Bauzonenerweiterungen aufzuheben. Die Trennung der Einzonungen Alpenblick, Hindere Büel und Kählen sei nicht gerechtfertigt, da diese Projekte nur gesamthaft auf ihre Natur- und Landschaftsverträglichkeit und in Bezug auf die Erschliessung beurteilt werden könnten. Unter Hinweis auf BVR 2003 S. 257 (Hotel Alpina) bringt sie vor, es sei nicht tragbar, die Neueretstrasse als Erschliessung für die neue Bauzone Kählen vorzusehen. 7.1.3 Mit ihren Vorbringen argumentiert die Beschwerdeführerin ausschliesslich in der Sache; sie äussert sich hingegen mit keinem Wort dazu, inwiefern die JGK zu Unrecht nicht auf die Beschwerde eingetreten sei. Ihre materiellen Ausführungen genügen als Begründung nicht (vgl. vorne E. 1.3), zumal sie vor der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Einzonung Kählen weder die Bauzonengrösse noch die Erschliessung
thematisiert hat. Die Ausführungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde betreffen wiederum über weite Strecken die ZPP B3A Alpenblick und die Einzonung Hindere Büel. Die Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf den Anfechtungs- und Streitgegenstand beschränkt ist (vorne E. 1.4 und 2) und das Gericht auch dann nicht von Amtes wegen die gesamte Planung überprüft, wenn eine im Bereich des Umweltschutzes bzw. des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigte Organisation Beschwerde erhoben hat. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkt nicht genügend begründet (vorne E. 1.3), weshalb darauf, soweit das Rechtsbegehren 3.5 betreffend, nicht einzutreten ist. Weitere Beweismassnahmen in diesem Zusammenhang sind nicht erforderlich; der in der Replik gestellte Antrag auf Beizug der Akten des Verfahrens betreffend das Hotel Alpina wird abgewiesen. 7.2 Die Beschwerdeführerin beantragt weiter, die «Einzonung der Rosey- Grundstücke» in die Dorfkernzone sei zu streichen. Auf dieses Begehren ist die JGK ebenfalls nicht eingetreten. Sie hat erwogen, weder aus dem Antrag noch aus der Beschwerdebegründung gehe hervor, welche Umzonung die Beschwerdeführerin gestrichen haben möchte. Von den Grundstücken, die der Le Rosey SA in Gstaad gehören, sei kein einziges umgezont worden. Vor Verwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin ihr Begehren insofern ergänzt, als sie beantragt, die Grundstücke «seien in eine Zone mit Planungspflicht einzutragen». Sie äussert sich hingegen nicht dazu, weshalb die JGK auf ihre Beschwerde in diesem Punkt hätte eintreten müssen. Bei den Grundstücken, die das Institut Le Rosey in Gstaad beheimaten, handelt es sich um die Parzellen Nrn. 419, 2346, 2980, 3049 und 4851, die gemäss Grundbuch im Eigentum der Etablissements du Rosey SA stehen. Diese befanden sich bereits bisher in der Kernzone K (vgl. Zonenplan und Schutzzonenplan Nr. 2 vom 22.10.1993, act. 6K); im Rahmen der zu beurteilenden Ortsplanungsrevision wurde daran nichts geändert (vgl. Zonenplan Nr. 4 Gstaad, act. 6M7). Indem die Beschwerdeführerin im Verfahren vor der JGK nicht dargelegt hat, inwiefern die genannten Parzellen planungsrechtlich abweichend zu behandeln wären, ist sie ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen. Der im Verfahren vor Verwaltungsgericht neu gestellte Antrag vermag daran nichts zu ändern. Die JGK ist in diesem Punkt zu Recht auf die Beschwerde nicht eingetreten. 7.3 Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter die Trennung der Projekte des Le Rosey-Instituts und der Orthopädischen Privatklinik in Schönried von der
Ortsplanungsrevision. Die JGK hat die Auffassung des AGR bestätigt, wonach der Einwand verspätet sei, da das beanstandete Vorgehen bereits in der ersten öffentlichen Auflage der Ortsplanungsrevision ersichtlich gewesen, jedoch erst in der Einsprache nach der zweiten öffentlichen Auflage thematisiert worden sei. Die JGK erachtete den Einwand auch in der Sache als unbegründet, da nicht ersichtlich sei, inwiefern die getrennten Planerlassverfahren gegen die Koordinationspflicht von Art. 25a RPG verstiessen. Zu diesem Punkt wiederholt die Beschwerdeführerin in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzig, die Abkopplung der Verfahren sei raumplanerisch bedenklich, weil dadurch die Anwendung des Konzentrationsprinzips verunmöglicht werde. Mit den diesbezüglichen einlässlichen Ausführungen der JGK setzt sie sich ebenso wenig auseinander wie mit der Frage, ob der Einwand rechtzeitig erhoben worden sei. Mangels genügender Begründung (vorne E. 1.3) ist daher in diesem Punkt auf die Beschwerde nicht einzutreten. 7.4 7.4.1 In der Begründung der Einsprache und der Beschwerde an die JGK hat die Beschwerdeführerin verlangt, dass die Gemeinde in Bezug auf grössere Bauvorhaben in Schönried, die noch nicht im Zonenplan erscheinen, Grenzen setzen solle, und dass sie in Schönried und Saanenmöser Parzellen, die wegen mangelnder Erschliessung nicht überbaut werden dürften, in die Nichtbauzone zurückführen solle. Das AGR ist auf dieses sinngemäss gestellte Begehren nicht eingetreten. Die JGK hat offengelassen, ob die dagegen erhobene Beschwerde genügend begründet sei, und das Nichteintreten des AGR bestätigt. Sie hat erwogen, die teilweise interpretationsbedürftigen Anträge seien äusserst pauschal formuliert und – abgesehen vom Hinweis auf den besonderen Charakter des Gebiets Saanenmöser/Schönried und der Behauptung, dass das Entwicklungspotenzial in dieser Gegend erreicht sei – nicht begründet. Der Einsprache habe daher nicht entnommen werden können, welche in der Bauzone gelegenen Parzellen nach Auffassung der Beschwerdeführerin der Landwirtschaftszone zuzuweisen seien. Die Beschwerdeführerin hat dazu auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kein ausdrückliches Rechtsbegehren formuliert. Sie rügt jedoch in der Begründung eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Nichteintretensentscheid und macht geltend, die nochmals vorgetragene Rüge genüge vollauf zur Begründung des Antrags. Es sei an der Gemeinde, die nicht erschlossenen Parzellen zu benennen.
7.4.2 Von der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin darf erwartet werden, dass sie ihre Einwände strukturiert und verständlich darlegt. Aus dem bereits im Genehmigungsverfahren nur in die Einsprachebegründung eingeflochtenen Begehren ist nicht ersichtlich, was sie genau beantragt. Als «grössere Bauvorhaben» nennt sie in der Einsprache und der Beschwerde an die JGK beispielhaft die orthopädische Klinik, die nach dem Willen der Gemeinde in einer separaten Planung geregelt werden soll (vorne Bst. A). In welcher Form die Gemeinde solchen Vorhaben im Zonenplan «Grenzen setzen» solle, legt die Beschwerdeführerin nicht dar. Der Antrag auf Rückzonung nicht genügend erschlossener Parzellen wird in der Einsprache und der Beschwerde an die JGK mit keinem Wort begründet; insbesondere legt die Beschwerdeführerin nicht einmal ansatzweise dar, welche Gebiete damit gemeint sind. Auch wenn nicht verlangt werden kann, dass sie die Parzellen im Einzelnen nennt, ist es ihr doch zumutbar, örtlich einzugrenzen, wo ihrer Auffassung nach die Zoneneinteilung überprüft werden muss, und aus welchen Gründen. Die JGK hat den Nichteintretensentscheid des AGR somit zu Recht bestätigt. Daran vermag der Hinweis in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf die Änderung des RPG vom 15. Juni 2012 nichts zu ändern. 8. Ergebnis und Kosten 8.1 Die Beschwerde ist somit vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). 8.2 Gemeinden haben im Beschwerdeverfahren in der Regel keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 4 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG). Von dieser Regel kann ausnahmsweise abgewichen werden, beispielsweise wenn es sich um eine besonders komplexe Angelegenheit handelt oder die Gemeinde aus anderen Gründen überfordert erscheint (querulatorische Beschwerdeführung, reine Verzögerungstaktik usw.; vgl. BVR 2011 S. 458 [VGE 2009/205 vom 18.2.2011], nicht publ. E. 12.3.1 f., VGE 2013/1 vom 26.11.2013, E. 4.2, 2010/342 vom 1.12.2010, E. 5.2). Die JGK hat für das vorinstanzliche Verfahren derartige besondere Umstände bejaht, was in der Beschwerde nicht beanstandet wird. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sind solche nicht anzunehmen; die zu beurteilenden Fragen sind mit Blick auf den ausführlich und einlässlich begründeten Entscheid der JGK nicht (mehr) besonders komplex, zumal der
Streitgegenstand (teils auf Eintretensfragen) begrenzt ist und die Ausführungen in der Beschwerdeschrift über weite Strecken identisch sind mit den Vorbringen vor der Vorinstanz. Der Aufwand der Gemeinde bewegte sich im Rahmen dessen, was bei Ortsplanungsrevisionen zu erwarten ist. Ihr ist deshalb nach dem Grundsatz von Art. 104 Abs. 4 VRPG keine Parteientschädigung zuzusprechen. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 4. Zu eröffnen: - der Beschwerdeführerin - der Beschwerdegegnerin - der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern - dem Bundesamt für Raumentwicklung - dem Bundesamt für Umwelt Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.