100.2012.394U publiziert in BVR 2014 S. 267 HAT/FRP/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 6. Februar 2014 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident a.o. Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichter Häberli Gerichtsschreiber Freudiger A.________ GmbH handelnd durch die statutarischen Organe vertreten durch Fürsprecher … Beschwerdeführerin gegen Regierungsrat des Kantons Bern vertreten durch die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern, Kramgasse 20, 3011 Bern betreffend Unterstellung des Automaten «Eurodreams» unter das gesetzliche Lotterieverbot (Regierungsratsbeschluss Nr. 1341 vom 12. September 2012)
Sachverhalt: A. Die A.________ GmbH verkauft, vermietet, repariert und handelt mit Spiel-, Unterhaltungs- und Sport-Automaten. Sie beabsichtigte, ab 1. August 2011 Gewerbetreibenden den Spielautomaten «Eurodreams» zur Verfügung zu stellen. Die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK) hatte mit (unangefochten in Rechtskraft erwachsener) Verfügung vom 22. März 2011 eine Unterstellung des Automaten unter das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935.52) verneint. B. Am 21. Februar bzw. 27. Juli 2012 ersuchte die A.________ GmbH die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) um Feststellung, dass der Spielautomat «Eurodreams» nicht unter das Lotterieverbot gemäss Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG; SR 935.51) fällt und damit bewilligungsfrei aufgestellt werden kann. Mit Beschluss vom 12. September 2012 wies der Regierungsrat des Kantons Bern (nachfolgend: Regierungsrat) diesen Feststellungsantrag ab (RRB Nr. 1341). C. Hiergegen hat die A.________ GmbH am 2. November 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben. Sie stellt folgende Rechtsbegehren: «1. Der Regierungsratsbeschluss Nr. 1341 vom 12. September 2012 betreffend die Frage der Unterstellung des Automaten «Eurodreams» unter die Lotteriegesetzgebung sei aufzuheben. 2. Es sei festzustellen, dass der Automat «Eurodreams» nicht unter das Lotterieverbot gemäss Art. 1 LG fällt und damit bewilligungsfrei aufgestellt werden kann. – Unter Kostenfolge –» Der Regierungsrat schliesst mit Vernehmlassung vom 3. Dezember 2012 auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 30 Abs. 4 des kantonalen Lotteriegesetzes vom 4. Mai 1993 [LotG; BSG 935.52]). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Insbesondere strebt sie mit dem Feststellungsbegehren eine vorzeitige Rechtsklärung an, um in die Augen springende Risiken nachteiliger Dispositionen zu vermeiden. Ihr Feststellungsinteresse ist damit ausgewiesen, der Feststellungsantrag ist unstrittig zulässig (vgl. BVR 2014 S. 33 E. 1.4, 2011 S. 564 E. 3.3, 2010 S. 337 E. 3.2; vgl. auch etwa BGE 133 II 68 [Pra 2007 Nr. 136] nicht publ. E. 1 [BGer 2A.529/2006 vom 19.2.2007]; angefochtener RRB, E. 1c). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1 Das SBG regelt das Glücksspiel um Geld oder andere geldwerte Vorteile (Art. 1 Abs. 1 SBG). Gemäss Art. 3 Abs. 1 SBG handelt es sich um ein Glücksspiel, wenn gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht, der ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das SBG stellt den Grunderlass der schweizerischen Geld- bzw. Glücksspielordnung dar (BGE 136 II 291 E. 3.1), wobei gemäss Art. 1 Abs. 2 SBG die Vorschriften des LG vorbehalten bleiben; dieses geht jenem als Spezialgesetz vor, so dass alles, was vom LG erfasst wird, nicht dem SBG untersteht (BGE 137 II 222 E. 6.2 [Pra 2011 Nr. 93], 135 II 338 E. 1.2.2; BGer 2C_693/2011 und 2C_744/2011 vom 10.4.2012, E. 3.1). Als Lotterie im Sinn des LG gilt jede Veranstaltung, bei der gegen Leistung eines Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts ein vermögensrechtlicher Vorteil als Gewinn in Aussicht gestellt wird, über dessen Erwerbung, Grösse oder Beschaffenheit planmässig durch Ziehung von Losen oder Nummern oder durch ein ähnlich auf Zufall gestelltes Mittel entschieden wird (Art. 1 Abs. 2 LG). Solche Lotterien sind grundsätzlich verboten (Art. 1 Abs. 1 LG; zu den hier nicht interessierenden Ausnahmen vom Verbot vgl. Art. 2 und 3 LG). Den Lotterien gleichgestellt – und mithin ebenfalls verboten – sind Preisausschreiben und Wettbewerbe jeder Art, an denen nur nach Leistung eines Einsatzes oder nach Abschluss eines Rechtsgeschäfts teilgenommen werden kann und bei denen der Erwerb oder die Höhe der ausgesetzten Gewinne wesentlich vom Zufall oder von Umständen abhängt, welche die Teilnehmenden nicht kennen (Art. 56 Abs. 2 LG i.V.m. Art. 43 Ziff. 2 der
Verordnung vom 27. Mai 1924 zum Lotteriegesetz [Lotterieverordnung, LV; SR 935.511]). 2.2 Nach der Rechtsprechung handelt es sich um eine Lotterie im Sinn von Art. 1 Abs. 2 LG, wenn folgende vier Merkmale verwirklicht sind: Die Teilnehmenden leisten einen Einsatz (oder schliessen ein Rechtsgeschäft ab), sie haben Aussicht auf einen vermögensrechtlichen Vorteil als Gewinn, Erzielung und Grösse oder Beschaffenheit des vermögensrechtlichen Vorteils hängen vom Zufall ab (aleatorisches Moment) und die Ausrichtung der Gewinne erfolgt nach einem zum Voraus bestimmten Plan, sodass die Veranstalterschaft kein eigenes Risiko trägt (sog. Planmässigkeit; zum Ganzen BGE 137 II 222 E. 7.1 [Pra 2011 Nr. 93], 133 II 68 E. 7.2 [Pra 2007 Nr. 136], 125 IV 213 E. 1a). Die Merkmale Leistung eines Einsatzes, Aussicht auf einen vermögensrechtlichen Vorteil und Planmässigkeit werden auch bei lotterieähnlichen Preisausschreiben und Wettbewerben gemäss Art. 43 Ziff. 2 LV vorausgesetzt. Im Unterschied zu den eigentlichen Lotterien hängen Erzielung und Grösse der ausgeschriebenen Gewinne jedoch nicht gänzlich, sondern bloss im Wesentlichen vom Zufall oder von Umständen ab, welche die Teilnehmenden nicht kennen (BGE 133 II 68 E. 7.2 [Pra 2007 Nr. 136], 125 IV 213 E. 1a). 3. 3.1 Der Spielautomat «Eurodreams» ist rund 170 cm hoch und mit einem Bildschirm, Banknoteneinzug, Münzeinwurf, einer Karten- und Münzausgabe sowie mehreren Tasten ausgestattet. Über dem Bildschirm befindet sich ein halbrunder Leuchtkasten mit den Aufschriften «electronic Lotto – Loterie – Loteria» und «Alternativ-Teilnahme siehe unten». Auf dem Bildschirm selber wird eine Art virtuelles Glücksrad dargestellt, wobei sich – nach Betätigung der Starttaste – ein weisser Punkt (Lauflicht) im Uhrzeigersinn auf einem aus 60 Positionen bestehenden Kreis verschiebt und nach drei bis fünf Sekunden auf einer Gewinn- oder Verlustposition stehen bleibt. Die Spielenden haben keine Möglichkeit, den Spielablauf zu beeinflussen. Hält das Lauflicht auf einer Gewinnposition an (10, 20, 30, 50, 70, 100 oder 500), wird die Gewinnsumme kurz angezeigt und pro zehn Franken Gewinn automatisch eine Karte ausgegeben. Bleibt das Lauflicht nicht auf einer Gewinnposition stehen, ist das Spiel verloren. Der Einsatz für ein Spiel beträgt (grundsätzlich) Fr. 1.--. Als Alternative zum Einwurf von Münzen (oder Geldscheinen) stehen den Spielenden Gratisjetons zur Verfügung, welche dieselben Gewinnchancen vermitteln. Auf die Möglichkeit des Bezugs von Gratisjetons wird an der Gerätefront unterhalb der Tasten hingewiesen. Jetons erhalten die Spielenden, wenn sie mit einem internetfähigen Gerät auf die Homepage ˂www.eurodreams.ch˃ zugreifen, wo sie zuerst über die «Teilnahmebedingungen», den «Jugend- und Minderjährigenschutz» (Teilnahme ab 18 Jahren), das «Spielverhalten» (kein Spielen auf Kredit) und die «Wahrung der Chancengleichheit» (kein Horten von Freispielen) informiert werden. Anschliessend haben die Spielenden ihren Vornamen und Geschlechtsnamen, ihr Alter, ihre Telefonnummer, ihre E-Mail-Adresse und die am Automaten angegebene «Geräte- ID» einzugeben und schliesslich einen Sicherheits-Code korrekt abzutippen, wobei sie mit den Teilnahmebedingungen akzeptieren, dass ihre Daten zu Werbezwecken weiterverwendet werden. Sie erhalten dann kurz darauf eine E-Mail mit einem vielstelligen Freischalt-Code zugesandt.
Gegen Vorweisung dieses Codes können die Spielenden im Betrieb, in dem sich der Automat befindet, einen Jeton erhalten (zum Ganzen Verfügung der ESBK vom 22.3.2011, Vorakten [act. 3A], pag. 8-7; vgl. auch die technische Geräteanalyse der ESBK, Vorakten [act. 3A], pag. 35- 22; vgl. auch Beschwerde, S. 4 und 6). 3.2 Der Regierungsrat hat erwogen, beim Spielautomaten «Eurodreams» seien alle Merkmale einer Lotterie erfüllt, weshalb dieser nicht bewilligungsfrei aufgestellt werden könne. Insbesondere ändere die Möglichkeit, Gratisjetons zu beziehen, nichts daran, dass die Spielenden einen Einsatz im Sinn von Art. 1 Abs. 2 LG zu leisten hätten; dies bereits darum nicht, weil der Wortlaut dieser Bestimmung keine Art. 43 Ziff. 2 LV entsprechende Einschränkung enthalte, wonach eine lotterieähnliche Veranstaltung bloss dann vorliegt, wenn daran «nur» nach Leistung eines Einsatzes teilgenommen werden kann. Eine verbotene Lotterie gemäss Art. 1 Abs. 2 LG sei deshalb – das Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmale vorausgesetzt – auf alle Veranstaltungen anzuwenden, an denen (auch) gegen Leistung eines Einsatzes teilgenommen werden könne. Die Installation einer alternativen Gratisteilnahmemöglichkeit habe somit bei Lotterien keinen Einfluss auf deren Zulässigkeit (angefochtener RRB, E. 4b). – Die Beschwerdeführerin wendet ein, es sei kein Grund ersichtlich, weshalb für lotterieähnliche Unternehmungen – die ja den Lotterien gleichgestellt seien – bezüglich der Leistung eines Einsatzes andere Anforderungen an die Zulässigkeit gestellt werden sollten als für die eigentlichen Lotterien. Deshalb sei das Merkmal der Leistung eines Einsatzes nicht erfüllt, wenn eine Gratisspielmöglichkeit gegeben sei. Weil der Spielautomat «Eurodreams» über eine Gratisspielmöglichkeit verfüge, falle er mithin nicht unter die Lotteriegesetzgebung. 3.3 Der Spielautomat «Eurodreams» erfüllt unbestrittenermassen die Merkmale der Gewinnaussicht, des aleatorischen Moments und der Planmässigkeit, die nach dem Gesagten für das Vorliegen einer (grundsätzlich verbotenen) Lotterie vorausgesetzt werden (vorne E. 2.2). Weiter ist unstreitig, dass es sich nicht um eine lotterieähnliche Unternehmung im Sinn von Art. 43 Ziff. 2 LV handelt, da es ausschliesslich – und nicht bloss in wesentlichem Umfang – vom Zufall abhängt, ob bei einem Spiel ein Gewinn erzielt wird. Mithin ist vorliegend einzig zu prüfen, ob das Merkmal der Leistung eines Einsatzes gegeben ist. 4. 4.1 Als Einsatz im Sinn der Lotteriegesetzgebung gilt der Vermögenswert, den die Einlegerin bzw. der Einleger als Gegenleistung für die Teilnahme an der Verlosung der in Aussicht gestellten Gewinne erbringen muss. Keinen Einsatz bilden insoweit die Kosten, die für die Übermittlung einer Wettbewerbslösung anfallen wie etwa die (üblichen) Telefongebühren (BGE 132 II 240 E. 3.1.2, 125 IV 213 E. 1b/aa, jeweils mit Hinweisen). Damit steht zum einen fest, dass der Einwurf von Münzen oder Geldscheinen am Automaten «Eurodreams» ohne weiteres einen Einsatz im Sinn von Art. 1 Abs. 2 LG darstellt. Zum andern handelt es sich bei den Kosten, die mit der Nutzung eines (mobilen) Internetzugangs verbunden sind und beim Bezug von Gratisjetons gegebenenfalls
anfallen (siehe vorne E. 3.1), um keinen solchen Einsatz. Eine Teilnahme am Spiel unter Verwendung von Gratisjetons würde deshalb das Merkmal eines Einsatzes grundsätzlich nicht erfüllen. Bei diesen Gegebenheiten hängt der Ausgang des vorliegenden Verfahrens davon ab, wie die von den Verfahrensbeteiligten aufgeworfene Frage nach der Bedeutung der Möglichkeit einer Gratisteilnahme zu beantworten ist. 4.2 Mit der Gratisteilnahme hat sich das Bundesgericht vorab im Zusammenhang mit Preisausschreiben und Wettbewerben befasst. Nach seiner Rechtsprechung stellt ein Wettbewerb, an dem auch ohne Leistung eines Einsatzes (bzw. ohne Abschluss eines Rechtsgeschäfts) teilgenommen werden kann, keine lotterieähnliche Unternehmung gemäss Art. 43 Ziff. 2 LV dar. Voraussetzung ist allerdings, dass der Wettbewerb für das Durchschnittspublikum unmissverständlich als Gratisveranstaltung erkennbar ist, an der unabhängig von einem Einsatz mit gleichen Gewinnaussichten teilgenommen werden kann (BGE 132 II 240 E. 3.1.2; 125 IV 213 E. 1c [alternative Gratisteilnahme per Postkarte], 99 IV 25 E. 4a). Anders beurteilt hat das Bundesgericht die Gratisteilnahme bei Geldspielautomaten gemäss Art. 3 SBG, zumal der Anwendungsbereich dieser Bestimmung – anders als jener von Art. 43 Ziff. 2 LV – nicht auf Veranstaltungen beschränkt sei, an denen «nur» nach Leistung eines Einsatzes oder Abschluss eines Rechtsgeschäfts teilgenommen werden könne. Ein Spielautomat, der mit Geld bespielt werden kann, fällt deshalb immer unter die Spielbankengesetzgebung, auch wenn daneben eine Gratisspielmöglichkeit besteht; die Rechtsprechung zu Art. 43 Ziff. 2 LV lässt sich nicht auf Geldspielautomaten übertragen (BGer 2C_693/2011 und 2C_744/2011 vom 10.4.2012, E. 5.5, den Automaten «Super-Competition» betreffend). Das Bundesgericht hat diesbezüglich auch mit dem Schutzzweck des SBG argumentiert und daran erinnert, dass dieses den sozialschädlichen Auswirkungen des Geldspiels vorbeugen soll (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. c SBG). Ein solches Schutzbedürfnis könne erst dann allenfalls verneint werden, wenn an einem Automaten wirklich in genau gleicher Weise gratis gespielt werden könne wie gegen Geldeinsatz, da niemand Geld einwerfen würde, falls der Automat auch unentgeltlich funktioniere (BGer 2C_693/2011 und 2C_744/2011 vom 10.4.2012, E. 5.6). 4.3 Diese höchstrichterliche Rechtsprechung zum SBG kann, wie der Regierungsrat zu Recht erkannt hat, auf Lotterien übertragen werden: 4.3.1 Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 LG ist bezüglich des Merkmals der Leistung eines Einsatzes deckungsgleich mit jenem von Art. 3 Abs. 1 SBG. Beide Bestimmungen erfassen grammatikalisch ohne Einschränkung jene Automaten, an denen «gegen Leistung eines Einsatzes» gespielt werden kann; eine dem Wortlaut von Art. 43 Ziff. 2 LV entsprechende, auf der Formulierung «nur gegen Leistung eines Einsatzes» beruhende Ausklammerung von Veranstaltungen, an denen auch unentgeltlich teilgenommen werden kann, kennen beide Regelungen nicht. Wieso insoweit dennoch für die Lotterien etwas anderes gelten sollte als für die übrigen Geldpiele, ist weder dargetan noch ersichtlich. Der Unterschied zwischen Lotterien und anderen, vom SBG erfassten Geldspielen liegt hauptsächlich im Merkmal der Planmässigkeit und der daraus resultierenden Beschränkung des finanziellen Risikos der Veranstalterschaft; allein bei den Lotterien erfolgt die Ausrichtung der Gewinne nach einem zum Voraus bestimmten Plan (vgl. BGE 137 II 222 E. 7.1
[Pra 2011 Nr. 93]). Mit der Unterscheidung zwischen Lotterien und übrigen Geldspielen ist zudem eine Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen verbunden, verbleiben diesen doch im Lotteriewesen gewisse Regelungskompetenzen, während der Bereich der übrigen Geldspiele durch das SBG abschliessend bundesrechtlich geregelt wird (vgl. BGE 137 II 164 E. 4.4). Abgesehen vom Merkmal der Planmässigkeit und der verbleibenden kantonalen Zuständigkeiten unterscheiden sich die Lotterien und die übrigen, im SBG geregelten Geldspiele indes nicht wesentlich voneinander. 4.3.2 Weiter bezwecken, wie der Regierungsrat richtig erkannt hat, sowohl die Regelung der Geldspiele im SBG als auch jene der Lotterien im LG den Schutz der Spielenden vor den sozialschädlichen Auswirkungen der Geldspiele. Zwar enthält das LG (als wesentlich älterer Erlass) keinen Art. 2 Abs. 1 Bst. c SBG entsprechenden, ausdrücklich dahingehenden Zweckartikel. Aus den Materialien ergibt sich jedoch eindeutig, dass es überhaupt erst der Schutzgedanke bzw. das Bestreben war, «wirtschaftliche und moralische Schäden» wirksamer zu bekämpfen, die den Bundesgesetzgeber zum Erlass des LG und zum Verbot der (gewerbsmässigen) Lotterien veranlasst hat (Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und lotterieähnliche Unternehmungen, in BBl 1918 IV 334 und 343; vgl. auch Amtl. Bull. SR 1921 S. 31). Dass das LG inzwischen 90 Jahre alt ist (und in der einen oder anderen Hinsicht überholt sein mag, vgl. hierzu BGE 137 II 164 E. 3.2), ändert entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nichts an der Aktualität seiner Zielsetzung. Der sozialpolitisch motivierte Schutzzweck des LG, wie er sich aus den Gesetzesmaterialien klar ergibt, ist weder durch Zeitablauf weggefallen noch wegen des Auftauchens von bei Verabschiedung des Gesetzes unbekannten Spielautomaten überholt. Dies bestätigt zum einen der Umstand, dass neuere lotterierechtliche Erlasse nach wie vor den Schutz der Bevölkerung vor sozialschädlichen Auswirkungen der Lotterien und Wetten zum Ziel haben (vgl. Art. 2 der Interkantonalen Vereinbarung vom 7. Januar 2005 über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten [BSG 945.4]). Zum andern ist es gerade der Schutzbedarf der Bevölkerung vor Spielwut, Spielsucht, Übervorteilung oder anderen unerwünschten Auswüchsen des Lotteriewesens, der die Vereinbarkeit des Lotterieverbots mit der durch Art. 27 der Bundesverfassung (BV; SR 101) garantierten Wirtschaftsfreiheit auch heute noch begründet (vgl. BGE 120 Ia 126 E. 4a; BGer 2C_859/2010 vom 17.1.2012, in ZBl 2012 S. 497 E. 4.3 und 4.4.2; BVR 2002 S. 123 E. 6f/bb; Georg Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, in ZBl 1988 S. 141 ff., 145). 4.3.3 Eine unterschiedliche Behandlung des Merkmals des Einsatzes ist ferner mit Blick auf den Umstand abzulehnen, dass die Abgrenzung zwischen Lotterien und den übrigen, vom SBG geregelten Geldspielen bereits hinsichtlich der Planmässigkeit zusehends schwerfällt; verantwortlich hiefür sind die technischen Entwicklungen und die mit ihnen verbundene Annäherung der Spielangebote im Lotto- und Geldspielbereich (vgl. BGE 137 II 164 E. 3.2.1). Vor dem Hintergrund der gleichen, dem Publikumsschutz verpflichteten Zielsetzung der gesetzlichen Regelungen besteht kein Anlass, im Bereich des Merkmals des Einsatzes ohne Not ein zusätzliches Abgrenzungsproblem zu schaffen. Dass ein solches bei unterschiedlicher
Handhabung des Einsatzes entstehen würde, zeigt der Umstand, dass – wie bereits der Regierungsrat betont hat – sich die umstrittene Gratisteilnahmemöglichkeit beim Lotterieautomaten «Eurodreams» kaum von derjenigen beim vom Bundesgericht beurteilten Geldspielautomaten «Super-Competition» unterscheidet (vgl. die Beschreibung in E. 5.4 von BGer 2C_693/2011 und 2C_744/2011; vgl. auch die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 27.7.2012, Vorakten [act. 3A], pag. 53, wonach zwischen den beiden Spielautomaten in Bezug auf die Gratisspielmöglichkeit «nicht der geringste Unterschied» bestehe). 4.3.4 Nach dem Gesagten drängt es sich geradezu auf, Lotterien und übrige Geldspiele (möglichst) gleich zu handhaben, was – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – bezüglich Lotterien und lotterieähnlichen Unternehmungen nicht im selben Mass gilt: Zunächst liegt eine abweichende Handhabung des Merkmals des Einsatzes im je klaren, aber unterschiedlichen Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 LG und Art. 43 Ziff. 2 LV begründet. Weiter hat der Gesetzgeber die lotterieähnlichen Unternehmungen bewusst nicht dem LG unterstellt, sondern dem Bundesrat die Ausdehnung der Regelung der Lotterien auf die lotterieähnlichen Unternehmungen freigestellt (Art. 56 Abs. 2 LG). Wenn dieser das Verbot der lotterieähnlichen Unternehmungen über den Anwendungsbereich der einschlägigen Verordnungsbestimmung enger gefasst hat als jenes der eigentlichen Lotterien, wird der durch den Gesetzgeber eröffnete Spielraum nicht strapaziert. Die unterschiedliche Regelung des Merkmals des Einsatzes bei lotterieähnlichen Unternehmungen und eigentlichen Lotterien liegt letztlich in der unterschiedlichen Rechtsetzungszuständigkeit begründet. 4.3.5 Zusammenfassend hat die Vorinstanz für die Beurteilung, ob der Automat «Eurodreams» das Merkmal des Einsatzes erfüllt, zu Recht auf die zu Art. 3 SBG entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung abgestellt. Diese Bestimmung ist, soweit hier interessierend, gleich formuliert wie Art. 1 Abs. 2 LG und es ist kein Grund ersichtlich, weshalb Letzterer trotz des gleichen Wortlauts anders verstanden werden müsste. Dies umso weniger, als das LG wie das SBG darauf abzielen, den sozialschädlichen Auswirkungen des Geldspiels vorzubeugen. 4.4 Demnach ist mit dem Regierungsrat das Merkmal des Einsatzes als gegeben zu erachten, weil beim Automaten «Eurodreams» – neben der Gratisspielmöglichkeit – auch eine Teilnahme gegen Leistung eines Einsatzes möglich ist (und wohl im Vordergrund stehen dürfte). Eine Gratisspielmöglichkeit mit gleichen Gewinnaussichten vermag gegebenenfalls das Vorliegen einer lotterieähnlichen Unternehmung auszuschliessen (vorne E. 4.2), nicht aber einer Lotterie (insoweit zu Unrecht nicht differenzierend Spitz/Uhlmann, in Handkommentar UWG, 2010, vor Art. 16-20 N. 35, und David/Reutter, Schweizerisches Werberecht, 2. Aufl. 2001, S. 91, jeweils mit Belegstellen zu Urteilen betr. lotterieähnliche Unternehmungen). Dass am Spielautomaten «Eurodreams» in genau gleicher Weise gratis und mit Geldeinsatz gespielt werden könnte, womit nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung allenfalls ein Schutzbedürfnis für die Spielenden entfallen könnte (dazu vorne E. 4.2), wird zu Recht nicht behauptet. Es ist erheblich komplizierter, mit einem Gratisjeton am Spiel teilzunehmen als mit Geld, müssen doch die Spielenden, um einen solchen zu erhalten, über eine Internetverbindung persönliche Daten preisgeben und zudem deren Verwendung zu Werbezwecken zustimmen (vgl. vorne E. 3.1). Bereits die relativ aufwändige
Eingabe der Daten an und für sich, aber insbesondere auch der Umstand, dass sich die Spielenden mit deren Weiterverwendung einverstanden erklären müssen, dürfte eine nicht unerhebliche Hemmschwelle für die Inanspruchnahme der Gratisspielmöglichkeit darstellen. Weiter müssen die Spielenden bei der Betreiberin bzw. dem Betreiber des Geschäfts gegen Vorweisung des elektronisch zugesandten Freischalt-Codes den Jeton persönlich abholen. Angesichts dieses namentlich bei mehrmaligem Spielen umständlichen Ablaufs kann keine Rede davon sein, dass der Spielautomat «Eurodreams» gratis genau gleich wie mit Geldeinsatz funktioniert. 4.5 Der Spielautomat «Eurodreams» ist nach dem Gesagten als Lotterie zu qualifizieren und fällt folglich unter das Lotterieverbot gemäss Art. 1 Abs. 1 LG; er kann nicht bewilligungsfrei aufgestellt werden. 5. Die Beschwerdeführerin bringt allerdings vor Verwaltungsgericht erstmals auch vor, die Unterstellung des Spielautomaten «Eurodreams» unter die Lotteriegesetzgebung verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 10 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]), weil gleichzeitig das Gewinnspiel «Simsala Win» der Coop-Gruppe Genossenschaft (nachfolgend: Coop) zugelassen werde. – Die Beschwerdeführerin vergleicht das Spiel an einem Automaten mit einer gesamtschweizerisch durchgeführten Veranstaltung der Coop. Ob bei diesen beiden Unternehmungen alle tatbestandserheblichen Sachverhaltselemente übereinstimmen, erscheint zweifelhaft, kann aber offenbleiben: Zum einen ist der Regierungsrat des Kantons Bern, der über die Unterstellung von «Eurodreams» unter das Lotterieverbot zu befinden hatte, nicht mit dem Gewinnspiel «Simsala Win» der Coop befasst. Zum anderen hat er seine Beurteilung massgeblich auf den Fachbericht der Lotterie- und Wettkommission (Comlot) vom 28. Juni 2012 gestützt (Vorakten [act. 3A], pag. 42), die inzwischen – worauf der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung vom 3. Dezember 2012 hinweist – Strafanzeige gegen die Coop erstattet hat; sie ist der Auffassung, dass die Durchführung des Gewinnspiels «Simsala Win» gegen die Lotteriegesetzgebung verstosse. Damit ist eine ungleiche Behandlung angeblich gleichartiger Verhältnisse durch ein und dieselbe Behörde von vornherein nicht gegeben. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots kommt mithin weder im allgemeinen Sinn (vgl. BGE 121 I 49 E. 3c) noch in der speziellen Ausprägung eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. BGE 136 I 65 E. 5.6) in Frage (vgl. zum Ganzen auch Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 23 N. 11 f. und 18 ff.). Weitere Ausführungen zur Vergleichbarkeit von «Simsala Win» und «Eurodreams» können deshalb unterbleiben. Der Beweisantrag der POM, bei der Comlot einen entsprechenden Fachbericht einzuholen, wird abgewiesen (vgl. BVR 2012 S. 252 E. 3.3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 18 N. 9 f.).
6. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 4. Zu eröffnen: - der Beschwerdeführerin - dem Regierungsrat des Kantons Bern - dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement und mitzuteilen: - der Lotterie- und Wettkommission (Comlot) Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber: i.V. Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.