Bern Verwaltungsbehörden Gesundheits-, Sozial und Integrationsdirektion 31.08.2017 GEF.2014-12496

Gesundheitsund Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne

Rathausgasse 1 3011 Bern Telefon +41 (31) 633 79 20 Telefax +41 (31) 633 79 09 www.gef.be.ch

kr RA Nr. GEF.2014-12496

BESCHWERDEENTSCHEID vom 31. August 2017

in der Beschwerdesache zwischen

Einwohnergemeinde Y Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt A.___

gegen

Sozialamt (SOA), Rathausgasse 1, 3011 Bern Vorinstanz

betreffend die Auferlegung eines Malus im Jahr 2014 für die wirtschaftliche Sozialhilfe, Berechnung 2012/2013 (Verfügung des SOA vom 9. Oktober 2014)

I. Sachverhalt 1. Am 9. Oktober 2014 verfügte das Sozialamt (SOA; fortan: Vorinstanz) gegenüber der der Einwohnergemeinde Y (fortan: Beschwerdeführerin) was folgt: 1. Dem Sozialdienst Y wird für die Jahre 2012 und 2013 ein Malus von CHF 238'949.25 auferlegt. 2. Der für die Gemeinde Y zu entrichtende Malus beträgt CHF 183'922.70. 3. Der Antrag der Gemeinde Y, formuliert in deren Schreiben vom 24. Februar 2014, 21. Mai 2014 und 12. Juni 2014, es sei auf die Auferlegung eines Malus zu verzichten, wird abgewiesen. http://www.gef.be.ch/

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4. Die Rechnung wird mit separater Post zugestellt. 5. Es werden keine Kosten erhoben.

2. Mit Beschwerde vom 10. November 2014 beantragte die Beschwerdeführerin was folgt: In der Sache: 1. Die Verfügung des Sozialamtes vom 9. Oktober 2014 sei aufzuheben. 2. Eventuell sei die Verfügung des Sozialamtes vom 9. Oktober 20014 [sic] aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Beurteilung an das Sozialamt zurückzuweisen. Prozessual: 3. Der Direktor der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) habe in den Ausstand zu treten und die Angelegenheit sei demzufolge an die ihn stellvertretende Direktorin der Bau-, Verkehr- und Energiedirektion (BVE) zur Instruktion und zum Entscheid weiterzuleiten. 4. Es sei unter Mitwirkung der Beschwerdeführerin ein Sachverständiger als Gutachter zu bestimmen, welcher aus statistischer bzw. mathematischer Sicht zu begutachten hat, ob das in Art. 41b der Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung. SHV, BSG 860.111) bzw. in Anhang 6 der SHV vorgegebene System geeignet ist, die Kosteneffizienz von Sozialdiensten zu bestimmen. Die Beschwerdeführerin schlägt als Gutachter Herrn Prof. Dr. B.___, Professor für Statistik an der Universität C und geschäftsführender Institutsdirektor, Institut für D, Adresse, vor. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

6. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2014 teilte die Beschwerdeführerin dem Bundesamt für Statistik (BFS) mit, sie habe die Methode zur Zählung der leer stehenden Wohnungen geändert, weswegen der Leerwohnungsbestand im Jahr 2014 statt 1% neu 4,44% betrage. Da unter Anwendung der bisherigen Erhebungsmethode die Anzahl der erfassten Leerwohnungen per 1. Juni 2012 und per 1. Juni 2013 jeweils höher gewesen sei als per 1. Juni 2014, müsse davon ausgegangen werden, dass die Leerwohnungsziffer in den Jahren 2012 mindestens gleich hoch gewesen sei wie im Jahr 2014. 7. Am 27. Januar 2015 informierte das BFS die Beschwerdeführerin, sie könnten der Anfrage entsprechen, würden jedoch für jedes der betroffenen Jahre einen neuen Fragebogen benötigen, zudem seien einige Punkte noch zu klären.

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8. Mit Urteil vom 30. Januar 2015 hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern das unter Ziffer 3 gestellte Ablehnungsbegehren abgewiesen. Dieses Urteil ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. 9. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet, 1 holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerdevernehmlassung 18. Mai 2015 die Abweisung der Beschwerde. 10. Am 17. Juni 2015 stellte die Beschwerdeführerin zusätzlich zu den in der Beschwerde vom 10. November 2014 gestellten Rechtsbegehren Nr. 1, 2 und 4 folgende Verfahrensanträge: 1. Es sei eine Instruktionsverhandlung durchzuführen, um unter Mitwirkung der Parteien einen geeigneten Sachverständigen zu bestimmen und die durch den Sachverständigen gutachterlich zu klärenden Fragen (betreffend die Tauglichkeit, mit dem in Art. 41b bzw. Anhang 6 der SHV vorgegebenen System die Kosteneffizienz von Sozialdiensten beurteilen zu können) festzulegen. 2. Eventualiter: Es sei den Parteien ein Vorschlag für einen Sachverständigen zu unterbreiten und es sei den Parteien eine angemessene Frist anzuberaumen, um die ihres Erachtens durch den Sachverständigen gutachterlich zu klärenden Fragen (betreffend die Tauglichkeit, mit dem in Art. 41b bzw. Anhang 6 der SHV vorgegebenen System die Kosteneffizienz von Sozialdiensten beurteilen zu können) einzureichen. 3. Subeventualiter: Es sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist zur Erstattung einer Replik anzusetzen. 11. Mit Replik vom 28. Oktober 2015 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren fest. 12. Mit Duplik vom 25. Januar 2016 beantragte die Vorinstanz erneut die Abweisung der Beschwerde vom 10. November 2014. 13. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 10. Februar 2016 beantragte die Beschwerdeführerin die Ansetzung einer angemessenen Frist zur Erstattung einer Triplik sowie die Einsetzung der Professoren E.___, ETH Zürich, und B.___, Universität C, als Sachverständige zur gutachterlichen Klärung, ob das System gemäss Art. 41b bzw. Anhang 6 der SHV geeignet sei, die Kosteneffizienz von Sozialdiensten zu beurteilen.

1 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121)

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14. Nachdem sich die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz zu den Personen der vorgeschlagenen Gutachter sowie den diesen zu unterbreitenden Fragen geäussert hatten, wurden am 21. Juni 2016 die Professoren em. Dr. E.___ und Dr. B.___ mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragt. Zu überprüfen war, ob die in Art. 41b und Anhang 6 SHV festgesetzten Faktoren, Koeffizienten und Formeln nachvollziehbar und geeignet seien, Aussagen zur Kosteneffizienz von Sozialdiensten zu machen. 15. Das Gutachten der Professoren em. Dr. E.___ und Dr. B.___ betreffend die Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kantons Bern erging am 30. August 2016. Am 21. November 2016 nahm die Vorinstanz und am 19. Dezember 2016 die Beschwerdeführerin Stellung zum Gutachten vom 30. August 2016. Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen 1. Sachurteilsvoraussetzungen 1.1 Die in der Sache zuständige Direktion beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen von ihr untergeordneten Verwaltungseinheiten wie Ämtern (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG 2 ). Die GEF ist damit zuständig für die Beurteilung der Beschwerde vom 10. November 2014. 1.2 Zur Beschwerde ist befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist sowie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 65 Abs. 1 Bst. a-c VRPG). Ein Gemeinwesen ist zur Beschwerde befugt, soweit es gleich oder ähnlich wie Private betroffen ist. 3

Das ist insbesondere der Fall, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist, 4 wie etwa dann, wenn das Gemeinwesen Entscheide des Lastenausgleichs anficht. 5 Für das Gemeinwesen sind die Organe prozessführungsbefugt, welche die Gesetzgebung mit der Vertretung beauftragt. Mitunter ermächtigt das Gesetz bestimmte Verwaltungseinheiten oder

2 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 3 BGE 138 I 143 E. 1.3.1; 138 II 506 E.2.1.1 4 BGE 127 II 32 E. 2.d); 125 II 192 E. 2a/aa 5 Pflüger, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, in: BVR 2013 S. 201, 2010; BGE 135 I 43 E. 1.3, 123 V 290; BGer 2C_775/2011 vom 3.2.2012, E. 1.2 https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=23a913aa-113e-45cf-8ed0-e435fbf040ce&source=docLink&SP=10|hih2c1#cons_1_3 https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=50b11c76-77cb-4310-90f1-b6b2f79055ac&source=docLink&SP=10|hih2c1

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Behörden zur Prozessführung. 6 Gemeinden handeln durch ihre Organe (Art. 10 Abs. 1 GG 7 ). Gemeindeorgane sind unter anderem der Gemeinderat und seine Mitglieder, soweit sie entscheidbefugt sind (Art. 10 Abs. 2 Bst. c GG). Im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung waren dem Sozialdienst Y die Gemeinden W, H und J mit Leistungsvertrag angeschlossen sind. 8 Gemeinden mit einem gemeinsamen Sozialdienst bilden eine einzige Sozialbehörde (Art. 16 Abs. 4 SHG 9 ). Trägerschaft des Sozialdienstes Y ist die Beschwerdeführerin. Diese hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist nach dem Gesagten in vermögensrechtlichen Interessen betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die Beschwerdeführerin, handelnd durch den Gemeinderat, ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ist gehörig bevollmächtigt (vgl. Vollmacht vom 3. November 2014). 1.3 Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 10. November 2014 ist einzutreten. 1.4 Die GEF prüft, ob die Vorinstanz von einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts ausgegangen ist, ob sie Recht verletzt hat (einschliesslich allfälliger Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens) und ob die angefochtene Verfügung unangemessen ist (Art. 66 VRPG). Der GEF steht somit volle Kognition zu.

2. Anfechtungsobjekt, Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen 2.1. Anfechtungsobjekt (Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2014) Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2014 (Anfechtungsobjekt). Die Vorinstanz begründet diese im Wesentlichen wie folgt: Die Kosteneffizienz eines Sozialdienstes werde unter Berücksichtigung der individuellen Ausgangslage durch eine Schätzung der Kosten pro Einwohner ermittelt. Diese Schätzung erfolge durch eine Hochrechnung von vier Soziallastfaktoren. Die geschätzten Kosten würden sodann den effektiven Kosten gegenübergestellt. Für den Sozialdienst Y würden für die Jahre 2012 und 2013 die geschätzten Kosten pro Einwohner CHF 308.59 und die effektiven Kosten pro Einwohner durchschnittlich CHF 439.26 betragen. Die effektiven Kosten würden die geschätzten Kosten um 42.3% überschreiten, was einen Malus zur Folge habe. Der Malus betrage zehn Prozent des die ge-

6 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, Art. 11 Nrn. 1 und 10 7 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) 8 Vgl. www.Y.ch/de/verwaltung/abteilungen/detail.php?i=10, www.bernerzeitung.ch/region/seeland-jura/H-will-wegvon-Y/story/30540746, zuletzt besucht am 11. August 2017 9 Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) http://www.lyss.ch/de/verwaltung/abteilungen/detail.php?i=10

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schätzten Kosten übersteigenden Betrags, vorliegend CHF 13.067 pro Einwohner. Dieser Betrag werde multipliziert mit der Anzahl Einwohner (Stand 2013 = 14'075), was für die Beschwerdeführerin einen Malus von CHF 183'922.70 ergebe. Die der Berechnung zugrundliegende Formel und die darin enthaltenen Faktoren seien durch den Regierungsrat des Kantons Bern festgesetzt und legitimiert worden. Die Vorinstanz sei zur Anwendung der Formel verpflichtet. Es liege nicht in ihrem Ermessen, die einzelnen Faktoren zu ersetzen oder nicht anzuwenden. Auf sämtliche Kritik an der Zusammensetzung der Faktoren für die Berechnung der Kosteneffizienz oder an der Formel selbst sei daher nicht einzugehen. Auf die Auferlegung eines Malus werde verzichtet, wenn die Gemeinde nachweise, dass der Malus sachlich unhaltbar sei und aufgrund von Faktoren zustande gekommen sei, die durch die Gemeinde nicht beeinflussbar und in der Berechnungsformel nicht berücksichtig worden seien. Aufgrund der quantifizierbaren Soziallasten werde die Ausgangslage von Y nicht als besonders schwierig taxiert und die Kosten für die Sozialhilfe infolgedessen als tief eingeschätzt. Demgegenüber seien die effektiven Kosten pro Dossier sehr hoch. Der Sozialdienst Y weiche in mehreren der vom Kanton erhobenen Rubriken signifikant vom kantonalen Durchschnitt ab: In den Jahren 2012 und 2013 seien im Durchschnitt pro Dossier CHF 2'411.00 für die übrigen situationsbedingten Leistungen (SIL) ausbezahlt worden. Der gesamtkantonale Durchschnitt bewege sich dagegen um CHF 1'370.00 pro Dossier. Die Kosten des Sozialdienstes Y für übrige SIL seien somit 75% über dem kantonalen Durchschnitt. Für das Jahr 2013 lägen weiter auch die Kosten pro Dossier für vorsorgliche ambulante Massnahmen um 83% 10 sowie die lastenausgleichsberechtigten Kosten aufgrund vormundschaftlicher Massnahmen („Nebenkosten") um 138% über den Durchschnittskosten von vergleichbaren Sozialdiensten. Bei einem Vergleich aller lastenausgleichsberechtigten Aufwandpositionen pro Dossier schliesslich weise der Sozialdienst Y für das Jahr 2013 mit CHF 24‘700.00 die vierthöchsten absoluten Ausgaben aller 68 Sozialdienste im Kanton Bern auf. Das Bonus-Malus-System beurteile ausschliesslich die Kosteneffizienz der Sozialdienste und nicht die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben. Die Sozialdienste hätten bei der Ausrichtung von Leistungen (insbesondere den SIL) einen erheblichen Ermessenspielraum. Nicht zwingende zusätzliche Leistungen zur Unterstützung des Hilfsprozesses lägen beispielsweise in ihrem Ermessensbereich. Aufgrund des Ermessensspielraums sei es möglich, trotz einer gesetzeskonformen, jedoch äusserst grosszügigen Auslegung der gesetzlichen Vorgaben, eine ungenügende Kosteneffizienz aufzuweisen. Der Sozialdienst Y reize den Ermessensspielraum zu

10 gemäss den Auswertungen der Differenzierten Wirtschaftlichen Hilfe

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Lasten der Kosteneffizienz voll aus. Bei einer anderen Handhabung des Ermessens und noch konsequenteren Integrationsbemühungen wäre ein Verlassen des Malus-Bereichs auch bei Wahrung des Sozialhilfeanspruchs aller berechtigten Personen möglich. Die Kostenineffizienz des Sozialdienstes Y hänge nicht von äusseren unbeeinflussbaren Faktoren ab. Ein Verzicht auf die Auferlegung des Malus rechtfertige sich daher nicht. Die Beschwerdeführerin weise einen hohen Einwohneranteil an Schweizer Familien und dementsprechend einen geringen Ausländeranteil auf. Dadurch sollten dem Sozialdienst Y auch geringere effektive Kosten entstehen. Nicht nur ein gesamtschweizerisch überdurchschnittlich hoher Anteil an sozialhilfebeziehenden Alleinerziehenden (nach Angaben der Beschwerdeführerin für das Jahr 2012 42.3%), sondern auch der generelle Anteil der Alleinerziehenden im Einzugsgebiet eines Sozialdienstes sowie der Anteil der effektiv finanziell unterstützten Alleinerziehenden seien entscheidend. Gemäss Sozialhilfestatistik des Bundes betrage der Anteil von Alleinerziehenden an allen Haushalten der Bevölkerung im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y ca. 4.7%, demgegenüber belaufe sich der entsprechende gesamtkantonale Anteil auf ca. 4.2%. Die Beschwerdeführerin weise somit lediglich einen leicht überdurchschnittlichen Anteil an Alleinerziehenden an der Gesamtbevölkerung auf. Der Anteil Alleinerziehender an allen Unterstützungsfällen betrage im Jahr 2012 22.8%. 21 Sozialdienste im Kanton Bern hätten jedoch einen höheren Anteil an unterstützten Alleinerziehenden und befänden sich nicht im Malus-Bereich. Somit seien der Anteil an unterstützten Alleinerziehenden und damit die effektive Last des Sozialdienstes Y nicht so hoch, als dass sie einen verzichtbegründenden Faktor darstellen würden. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach die geltende Berechnungsformel ihre Soziallast nicht korrekt erfasse und sie als Agglomerationsgemeinde eine ländlich geprägte Sozialquote aufweisen müsste, treffe nicht zu: Das BFS habe vor rund 20 Jahren gesamtschweizerisch eine Gemeindetypologie erstellt. Diese Typologie werde periodisch überarbeitet. Unterschieden würden 9 Hauptgemeindetypen von „Zentren" bis zur „agrarischen Gemeinden". Massgebende Kriterien seien beispielsweise die Bevölkerungsstruktur, die wirtschaftliche Situation der Einwohner, die Arbeitsplatzsituation sowie die Zentrumsfunktionen der entsprechenden Gemeinden. Die dem Sozialdienst Y angehörenden Gemeinden würden folgenden Gemeindetypen zugeordnet: Gemeinde Y: Zentren; Gemeinde J: Industrielle und tertiäre Gemeinden; Gemeinde W: Ländliche Pendlergemeinde und die Gemeinde H: agrar-gemischte Gemeinde. In diesen vier relevanten Gemeindetypen sei ausser dem Sozialdienst Y kein Sozialdienst im Malus. Man könne also nicht von einem Problem der Sozialdienste im Bereich der erweiterten Agglomeration sprechen. Die Verteilung der Sozialdienste im Malus lasse den Schluss nicht zu, dass bei gewissen Gemeindetypen die geschätzten Kosten systematisch unterschätzt worden seien.

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Die Beschwerdeführerin führe aus, im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y befinde sich das Seelandheim J, eines der Grossheime im Kanton Bern. Da die Bewohnerinnen und Bewohner des Seelandheims in anderen Gemeinden registriert seien, würden dem Sozialdienst Y Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen (nachfolgend: EL) „verloren" gehen. Von den rund 241 Plätzen im Seelandheim J seien nur 42 von Personen aus dem Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y besetzt. Knapp 200 Plätze würden anderen Gemeinden angerechnet. Ausserdem habe die Beschwerdeführerin eine sehr junge Gemeindebevölkerung und der Anteil an Senioren und Seniorinnen an der Gemeindebevölkerung sei signifikant tiefer als der Durchschnitt im Kanton Bern. Deswegen unterscheide sich die Beschwerdeführerin wesentlich von anderen Gemeinden. Die Vorinstanz führt dazu aus, die Beschwerdeführerin mache keine Angaben dazu, wie viele der Heimbewohnerinnen und Heimbewohner auch EL beziehen würden. Erwartungsgemäss sei dies jedoch nicht bei sämtlichen 200 Personen aus anderen Gemeinden der Fall. Zudem sei zu beachten, dass mehrere andere Gemeinden mit ebenfalls einem Grossheim im Einzugsgebiet ihres Sozialdienstes nicht im Malus-Bereich seien. Zwischen dem Anteil der EL- Beziehenden an der Bevölkerung (EL-Quote) und den effektiven Kosten bestehe kein kausaler, jedoch ein statistischer Zusammenhang. Das bedeute, dass die EL-Quote die effektiven Sozialhilfekosten pro Einwohner nicht direkt beeinflusse. EL-Beziehende würden zudem eher selten Sozialhilfeleistungen beanspruchen. Da die EL-Quote aber ein guter Armutsindikator sei, sei sie in die Kosteneffizienzberechnung aufgenommen worden. Da die EL-Quote lediglich ein Armutsindikator darstelle, entständen im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y keine effektiven zusätzlichen Sozialhilfekosten durch die EL-Beziehenden. Zudem seien bei der Berechnung der Bonus-Malus-Formel die EL-Zahlen der Ausgleichskasse des Kantons Bern verwendet worden. Der statistische Zusammenhang zwischen EL-Quote und effektiven Sozialhilfekosten bestehe somit stets zwischen der Wohnsitzgemeinde und den Sozialhilfekosten in der Wohnsitzgemeinde. Für eine EL-Bezügerin aus der Gemeinde K, die im Seelandheim J wohne, werde beispielsweise der EL-Bezug dieser Person bereits bei der Ermittlung des statistischen Zusammenhanges der Gemeinde K angerechnet. Die statistisch nachweisbare Last des Sozialdienstes Y sei damit korrekt erfasst und die entsprechenden Argumente der Beschwerdeführerin würden keinen Verzicht auf die Malus Auferlegung rechtfertigen. Weiter mache die Beschwerdeführerin geltend, auf dem Gemeindegebiet von H stehe das grösste Durchgangszentrum (DZ) für Asylsuchende im Kanton Bern. Dessen Bewohnerinnen und Bewohner seien jedoch nicht in H angemeldet und würden für die Bonus-Malus- Berechnung nicht erfasst. In der Stadt L hätten sich Asylsuchende fremdenpolizeilich anzumelden und würden demnach in die Bonus-Malus-Berechnung miteinbezogen. Auch würden aufgrund des nahegelegenen DZ keine Flüchtlinge und keine vorläufig Aufgenommenen in der Gemeinde Y platziert, was ebenfalls für die Bonus-Malus-Berechnung relevant wäre. Die

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Beschwerdeführerin werde damit doppelt bestraft. Die Vorinstanz führt dazu aus, für die Berechnung des Anteils an Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen stütze sie sich auf die Zahlen des Bundesamts für Migration (BFM). Dafür massgebend seien keine Asylsuchenden, sondern ausschliesslich vorläufig Aufgenommene und anerkannte Flüchtlinge. Die Anrechnung der Flüchtlinge und vorläufig aufgenommen Personen erfolge somit für die Beschwerdeführerin und die Gemeinde L unter denselben Voraussetzungen, die Aussage der Beschwerdeführerin sei somit falsch. Anders als bei der EL-Quote führe die Quote an vorläufig aufgenommen Personen im Einzugsgebiet eines Sozialdienstes direkt zu höheren effektiven Sozialhilfekosten. Da im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y nur wenige Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene leben würden, entständen deswegen keine hohen effektiven Kosten. Der Sozialdienst Y weise somit insoweit eine gute Ausgangslage auf. Die Argumentation sei daher nicht stichhaltig, um den Verzicht auf die Auferlegung des Malus zu rechtfertigen. Die Beschwerdeführerin lege dar, das Verfahren zur Erhebung des Anteils der leerstehenden Wohnungen sei unpräzis. Die Vorinstanz führt dazu aus, gemäss Statistikerhebungsverordnung 11 werde in der ganzen Schweiz jährlich der Bestand der Leerwohnungen erhoben. Die Mitwirkung der Gemeinden für die Durchführung dieser Erhebung sei obligatorisch. Obligatorische Auskünfte müssten gemäss BstatG 12 wahrheitsgetreu sein. Die Zahlen betreffend Leerwohnungsbestand würden dem BFS von den Gemeinden gemeldet. Die Gemeinden seien verpflichtet, korrekte Daten zu liefern. Die Organisation der Datenerhebung sei Sache der jeweiligen Gemeinde. Komme die Beschwerdeführerin ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur korrekten Datenerhebung nicht in genügendem Masse nach, sei dies kein stichhaltiges Argument für den Verzicht auf die Auferlegung eines Malus. Die Beschwerdeführerin argumentiere weiter, für sie würden die Besonderheiten stark ins Gewicht fallen, wie ein Vergleich mit ähnlich gelagerten Sozialdiensten wie K und M zeige. Würde bei den Soziallastfaktoren für den Sozialdienst Y nur jeweils der schlechteste bzw. statistisch günstigste Wert eines Berechnungsfaktors von K oder M verwendet, befände sich der Sozialdienst Y nicht im Malus. Die Vorinstanz hält dem entgegen, jeder Gemeinde müssten die tatsächlich ermittelten Zahlen zu Grunde gelegt werden. Bei einem Austausch der Zahlen würde wohl bei jeder Gemeinde ein anderes Resultat eintreten. Der von der Beschwerdeführerin getätigte Vergleich mit den Sozialdiensten K und M sei nicht relevant und könne nicht als Grund für den Verzicht auf die Auferlegung des Malus herangezogen werden. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin müssten sodann, um ihrer Situation gerecht zu werden, Faktoren wie der Anteil günstiger Neuwohnungen, die durchschnittliche Höhe der

11 Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (Statistikerhebungsverordnung; SR 431.0121) 12 Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BstatG; SR 431.01)

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Mieten, die Erschliessung durch öffentlichen und privaten Verkehr, das ausgebaute familienergänzende Betreuungsangebot, der Zuzug von Klienten aus anderen Gemeinden, der Anteil Niedriglohn-Arbeitsplätze und der Anteil Arbeitslose für die korrekte Berechnung der Kosteneffizienz einbezogen werden. Die Beschwerdeführerin begründe nicht weiter, weshalb diese Faktoren in Betracht zu ziehen seien, um der Situation der Gemeinde gerecht zu werden bzw. weshalb unter Einfluss dieser Faktoren ein Malus ausgeblieben wäre und weise auch den tatsächlichen Einfluss dieser Faktoren auf die Berechnung der Kosteneffizienz nicht nach. Die vorgebrachten Argumente seien entsprechend eher als Formelkritik zu werten, die nicht zielführend seien. Somit vermöge die Beschwerdeführerin keine Gründe, die auf Faktoren beruhen, welche sie nicht beeinflussen könne, darzulegen. Infolgedessen erscheine die Auferlegung des Malus nicht als sachlich unhaltbar. Im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y bestehe keine besondere Situation, welche durch die bestehende Formel nicht berücksichtigt werde. Vielmehr werde die tatsächliche Soziallast der Beschwerdeführerin durch die bestehende Formel für die Berechnung der Kosteneffizienz korrekt berücksichtigt. Demnach rechtfertige sich der Verzicht auf die Auferlegung des berechneten Malus nicht, und die Beschwerdeführerin habe einen Malus von CHF 183'922.70 zu bezahlen.

2.2. Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen Streitgegenstand und zu prüfen ist vorliegend (neben formellen Rügen) insbesondere die Rechtmässigkeit des in Art. 41b SHV und Anhang 6 zu Art. 41b Abs. 4 SHV 13 vorgegebenen Systems. Die massgebenden Rechtsgrundlagen finden sich in Art. 80d bis 80f SHG 14 sowie Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 der SHV.

13 Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) 14 Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe vom 11. Juni 2001 (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1)

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Art. 80d SHG, 1. Bonus und Malus, Anrechenbarer Aufwand der Gemeinden 1 Die zuständige Stelle der Gesundheits- und Fürsorgedirektion beurteilt jährlich die Wirkungen und Leistungen der Sozialdienste. 2 Die Überprüfung der Wirkungen und Leistungen erfolgt insbesondere aufgrund der Kosteneffizienz der Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe. 3 Der Kanton richtet denjenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, einen Bonus aus. 4 Diejenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, entrichten dem Kanton einen Malus.

Art. 80e SHG, 2. Beurteilung der Kosteneffizienz 1 Die Kosteneffizienz wird ermittelt, indem die tatsächlichen Aufwendungen für die wirtschaftliche Hilfe pro Einwohner verglichen werden mit den um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen (Vergleichswert). 2 Der Regierungsrat regelt durch Verordnung, welche strukturellen Faktoren in die Berechnung mit einbezogen und wie die Ergebnisse ermittelt werden. 3 Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion steht den Sozialdiensten und den Gemeinden zur Verbesserung der Situation beratend zur Verfügung.

Art. 80f SHG, 3. Berechnung und Eröffnung 1 Der Bonus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechnete Vergleichswert unterschritten haben, jedoch maximal 20 Franken pro Einwohner. 2 Der Malus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten Vergleichswert überschritten haben, jedoch maximal 20 Franken pro Einwohner. 3 Der Bonus oder Malus wird allen dem Sozialdienst angeschlossenen Gemeinden gutgeschrieben oder belastet. 4 Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion eröffnet den Entscheid über die Ausrichtung eines Bonus oder Auferlegung eines Malus den Trägerschaften der Sozialdienste mit der Lastenausgleichsabrechnung.

Art. 41b SHV, Bemessung 1 Massgebend für die Ermittlung der Bonus-Malus-Ergebnisse pro Sozialdienst sind folgende strukturelle Faktoren: a der Anteil an Ausländerinnen und Ausländern an der Wohnbevölkerung,

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b der Anteil an Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezügern an der Wohnbevölkerung, c der Anteil an Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen an der Wohnbevölkerung, d der Anteil der leer stehenden Wohnungen am Gesamtwohnungsbestand (Leerwohnungsziffer). 2 Für die Berechnung der strukturellen Faktoren sind die folgenden Grundlagen massgebend: a für die Anzahl der Ausländerinnen und Ausländer die Daten der ständigen Wohnbevölkerung des Bundesamtes für Statistik, b für die Anzahl der Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger die Daten der Ausgleichskasse des Kantons Bern, c für die Anzahl der Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommenen die Daten des Bundesamtes für Migration, d für die Leerwohnungsziffer die Daten des Bundesamtes für Statistik. 3 Die für die Berechnung massgebende Wohnbevölkerung bestimmt sich nach Artikel 7 FILAG 15 . 4 Der Bonus oder Malus wird nach der im Anhang 6 wiedergegebenen Formel berechnet. 5 Die Auswirkungen des Bonus-Malus-Systems werden regelmässig evaluiert und das System wird bei Bedarf angepasst. Die Berechnungsformel wird periodisch aktualisiert. 6 Bei regionalen Sozialdiensten wird der Bonus oder Malus den angeschlossenen Gemeinden nach Massgaben des Bevölkerungsanteils gutgeschrieben oder belastet.

Art. 41c SHV, Verzicht Das SOA verzichtet auf die Auferlegung eines Malus, wenn die Trägerschaft des Sozialdienstes nachweisen kann, dass der Malus sachlich unhaltbar ist und aufgrund von Faktoren zustande kam, die durch die Gemeinde nicht beeinflusst werden können und die in der Formel gemäss Anhang 6 nicht berücksichtigt werden.

Anhang 6 zu Artikel 41b Absatz 4 SHV, Berechnung Bonus-Malus G = 1048 * (AAus) + 6485 * (AEL) + 11243 * (AFV) + 3851 * (Lwz) – 146, im Minimum aber 180 Franken, wenn sich für einen Sozialdienst bei einer Berechnung gemäss dieser Formel ein Malus ergibt. G Geschätzte Pro-Kopf-Kosten der betreffenden Sozialdienstregion (abzüglich Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen) in Franken AAus Anteil Ausländerinnen und Ausländer der betreffenden Sozialdienstregion AEL Anteil Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger der betreffenden Sozialdienstregion AFV Anteil Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene der betreffenden Sozialdienstregion Lwz Leerwohnungsziffer der betreffenden Sozialdienstregion Wenn (E im Dreijahresdurchschnitt) < (G im Dreijahresdurchschnitt) * 0.7: Ein Bonus wird ausgerichtet Wenn (E im Dreijahresdurchschnitt) > (G im Dreijahresdurchschnitt) * 1.3: Ein Malus ist zu entrichten

15 Gesetz vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG; BSG 631.1)

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Berechnung und Skalierung von E: E (Skalierte effektive Pro-Kopf-Kosten der betreffenden Sozialdienstregion (SD) abzüglich Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen der SD) (Summe Kanton Bern aller Ensk im Basisjahr 2012) / (Summe Kanton Bern aller Ensk im betreffenden Jahr) * Ensk Ensk (Nicht skalierte effektive Pro-Kopf-Kosten der betreffenden Sozialdienstregion abzüglich Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen der SD) ((Nettokosten für die betreffende SD gemäss Sozialhilferechnung) – (Überdurchschnittliche Platzierungskosten für den betreffenden SD gemäss Differenzierung der wirtschaftlichen Hilfe)) / (Einwohner betreffender SD) Überdurchschnittliche Platzierungskosten für die betreffende SD gemäss Differenzierung der wirtschaftlichen Hilfe (Kosten jedes Dossiers der betreffenden SD mit Platzierungskosten oder Kosten für ambulante Massnahmen, die eine Obergrenze für die SD überschreiten) – (Kosten Obergrenze SD) Kostenobergrenze SD Durchschnittliche Nettokosten aller Dossiers der betreffenden SD ohne Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen.

3. Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör 3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe das Recht, sich zu allen rechtlich relevanten Aspekten äussern zu können. Die Vorinstanz habe ihr mit Schreiben vom 14. Mai 2014 jedoch lediglich die Möglichkeit geboten, Gründe nach Art. 41c SHV für den Verzicht auf die Auferlegung eines Malus darzulegen. Darin sei eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu sehen. Ungeachtet dessen habe die Beschwerdeführerin Kritik an den Soziallastfaktoren vorgebracht und jedenfalls sinngemäss auch deren willkürliche und rechtsungleiche Festsetzung gerügt. 16

Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerdeführerin substantiiere einerseits nicht, zu welchen rechtlichen Aspekten sie sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs nicht habe äussern können und inwiefern sie dadurch beschwert sei. Andererseits habe sich das gewährte rechtliche Gehör nicht auf Art. 41c SHV, sondern auf die Auferlegung eines Malus im Allgemeinen beschränkt. 17

3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV 18 und Art. 26 Abs. 2 KV 19 haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Gemäss Art. 21 Abs. 1 VRPG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie verfügt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine grundlegende Verfahrensgarantie. Er

16 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 21 ff. 17 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 18 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) 19 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1)

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dient der Sachaufklärung und stellt ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Das rechtliche Gehör wird als formeller Anspruch bezeichnet. Das bedeutet, dass eine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selber grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt. Die Praxis lässt die Heilung einer Gehörsverletzung zu, wenn die Rechtsmittelbehörde in den Fragen, in denen das rechtliche Gehör verweigert worden ist, die gleiche Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und das Versäumte nachholen kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der verfassungsrechtliche Gehörsanspruch insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden, Einsicht in die Akten zu nehmen und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Ein uneingeschränktes Recht auf Äusserung haben die Beteiligten hinsichtlich der für die Verfügung oder den Entscheid wesentlichen Sachfragen. Da die Behörden das Recht von Amtes wegen anzuwenden haben (Art. 20a Abs. 1 VRPG) – es gilt insofern die Offizialmaxime – besteht im Allgemeinen kein Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Beurteilung der Sachfragen besonders zu äussern. Den Parteien ist jedoch Gelegenheit zur vorgängigen Äusserung einzuräumen, wenn sich die Behörde auf Sachumstände oder Rechtsnormen stützen will, die bisher nicht einbezogen oder angesprochen wurden und mit deren Heranziehen sie nicht rechnen mussten, wenn eine der Parteien ihren Rechtsstandpunkt ändert oder gar die Rechtsstellung einer Partei zu ihrem Nachteil verändert werden soll. Konnte die betroffene Person ihre Rechte trotz Gehörsverletzung vollumfänglich wahren, ist von einer Rückweisung abzusehen. 20 Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör das Recht, von allen beim Gericht eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Es ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine Entgegnung erforderlich ist oder nicht. Dieses Replikrecht besteht unabhängig davon, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, eine Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme oder zur Orientierung zugestellt worden ist. Dabei wird erwartet, dass eine Partei, die eine Eingabe ohne Fristansetzung erhält und dazu Stellung nehmen will, dies umgehend tut oder zumindest beantragt; ansonsten wird angenommen, sie habe auf eine weitere Eingabe verzichtet. Das Gericht kann Eingaben somit auch lediglich zur Kenntnisnahme zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend unaufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen. 21

20 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 1, 4 und 7f. sowie 16 21 BGE 138 I 484 E. 2.1, 2.2 und 2.4, mit Hinweisen

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3.3 Vorliegend hatte die Beschwerdeführerin am 24. Februar 2014 beantragt, gegenüber ihrem Sozialdienst sei gestützt auf Art. 41c SHV auf die Auferlegung eines Malus zu verzichten. Diesen Antrag hat die Beschwerdeführerin ausführlich begründet. Dabei hat sie sich nicht nur zu den vier Soziallastfaktoren, sondern auch zur grundsätzlichen Zulässigkeit des Bonus- Malus-Systems, zur Bevölkerungsstruktur in Y und der Sozialhilfesituation im Sozialdienst Y geäussert. Mit Schreiben vom 14. Mai 2014 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin, die effektiven Kosten des Sozialdienstes Y lägen 43% über den geschätzten Kosten, weswegen ihr gestützt auf Art. 80d Abs. 4 SHG ein Malus in der Höhe von CHF 244‘039.11 aufzuerlegen sei. Die Vorinstanz bat die Beschwerdeführerin um Stellungnahme innert Frist, ob sie an der kostenlosen Durchführung eines Qualitäts- und Leistungschecks interessiert sei und ob sie den berechneten Malus akzeptiere oder nicht. Für den Fall, dass sie den Malus nicht akzeptieren sollte und um eine Umsetzung der Ausnahmeklausel von Art. 41c SHV ersuche, verlangte die Vorinstanz eine entsprechende Begründung. Mit Schreiben vom 21. Mai 2014 teilte die Beschwerdeführerin mit, sie akzeptiere den Malus nicht. Ein Modell, das auf einer vom Sozialdienst zu 80% nicht beeinflussbaren Berechnung basiere, erachte sie grundsätzlich als fragwürdig. Wie bereits mit Schreiben vom 24. Februar 2014 mitgeteilt und ausführlich begründet, sei Art. 41c SHV anzuwenden. Die von der Vorinstanz verlangten weiteren Abklärungen und Quantifizierungen werde sie bis am 22. Juni 2014 einreichen. Mit Schreiben vom 12. Juni 2014 reichte die Beschwerdeführerin die Datenauswertung „Struktur der Unterstützungseinheiten 2010 – 2012“ des BFS sowie den Prüfungsbericht von Markus Pfeuti vom 30. Januar 2014 ein und beantragte erneut, auf die Auferlegung eines Malus sei zu verzichten. Sie habe in die notwendigen Abklärungen zum Nachweis einer Sondersituation im Sinne von Art. 41c SHV erheblichen Aufwand investiert. Zudem wies sie unter anderem auf die hohe Quote von Alleinerziehenden hin. 3.4 Die Beschwerdeführerin hat sich demnach nicht nur zu den Faktoren gemäss Art. 41c SHV geäussert, sondern wiederholt auch zu weiteren Aspekten wie etwa der grundsätzlichen Zulässigkeit des Bonus-Malus-Systems sowie verschiedenen Soziallastfaktoren Stellung genommen. Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung auch nicht auf bis dahin nicht angesprochene Sachumstände oder Rechtsnormen gestützt. Zudem wäre eine allfällige Gehörsverletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren ohnehin geheilt worden, da die Beschwerdeinstanz volle Kognition hat und die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren stets Gelegenheit hatte, sich umfassend zu äussern und ihren Standpunkt darzulegen. Demnach ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs unbegründet.

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4. Rüge der Rechtsverweigerung 4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz wäre verpflichtet gewesen, die anzuwendenden Normen vorfrageweise auf ihre Konformität mit dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV und dem Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV zu überprüfen. Stattdessen habe sie in der Verfügung vom 9. Oktober 2014 nur lapidar festgehalten, sie habe die in der SHV vorgegebene Formel anzuwenden, da dies vom Regierungsrat so beschlossen worden sei. 22

Die Bindung der Verwaltung an das Recht bedeute, nur „gültiges Recht" anzuwenden. Widerspreche eine kantonale Norm auf Verordnungsstufe übergeordnetem kantonalen Recht oder sogar dem Verfassungsrecht, sei sie ungültig und nicht anzuwenden. 23

Die Vorinstanz wendet ein, sie habe weder willkürlich gehandelt noch gegen andere verfassungsmässige Rechte verstossen. 24 Art. 66 Abs. 3 KV untersage den Justizbehörden die Anwendung kantonaler Erlasse, die höherrangigem Recht widersprächen. Erstinstanzlich verfügende Behörden seien jedoch keine Justizbehörden und daher nicht zur vorfrageweisen Normenkontrolle verpflichtet. 25

4.2 Gemäss Art. 66 Abs. 3 KV dürfen kantonale Erlasse, die höherrangigem Recht widersprechen, von den Justizbehörden nicht angewandt werden. Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und verpflichtet die Justizbehörden zur Überprüfung der Rechts- und Verfassungskonformität der dem konkreten Entscheid zugrunde liegenden kantonalen Normen (konkrete Normenkontrolle). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass kantonale Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, dürfen sie nicht angewandt werden. Justizbehörden sind alle kantonalen Organe, die auf Beschwerde oder Klage hin Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden haben (Verwaltungsjustiztätigkeit), wogegen verfügende Behörden, offenkundige Fälle gegebenenfalls vorbehalten, keine Pflicht zur Normenkontrolle trifft. 26

4.3 Demnach war die Vorinstanz nicht verpflichtet, Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 der SHV vorfrageweise auf ihre Konformität mit übergeordnetem Recht zu überprüfen. Ein offenkundiger Fall liegt nicht vor, wie die Notwendigkeit einer eingehenden Überprüfung der massgebenden Bestimmungen der SHV und der Anordnung eines Gutachtens im Rahmen dieses Verfahrens zeigt. Selbst bei Verpflichtung der Vorinstanz zur vorfrageweisen Überprüfung der massgebenden Verordnungsbestimmungen auf ihre Konformität mit übergeordnetem Recht wäre ein allfälliger Mangel im vorliegenden Beschwerdeverfahren aufgrund der umfassenden

22 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 21 ff. 23 Replik vom 28. Oktober 2015, Rz. 9 ff. 24 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 25 Duplik vom 25. Januar 2016, Ziff. 2.2.2 26 BVR 2008 S. 284, 286 Erwägung 5.2, mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 14

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Kognition der Beschwerdeinstanz geheilt worden. 27 Die Rüge der Rechtsverweigerung erweist sich damit als unbegründet.

5. Rüge der unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes 5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe mit Schreiben vom 24. Februar 2014 (Ziff. 8) dargelegt, dass die in der Statistik des BFS aufgeführten Zahlen bei weitem nicht dem tatsächlichen Leerwohnungsbestand entsprächen. Die tatsächliche Leerwohnungsziffer widerlege die statistisch-mathematische Hypothese, dass der Sozialdienst Y kostenineffizient arbeite. Indem die Vorinstanz die erhebliche und nachgewiesene Abweichung des tatsächlichen Leerwohnungsbestandes von dem in der BPS-Statistik aufgeführten Leerwohnungsbestand in der Gemeinde Y nicht berücksichtigt habe, habe sie den rechtserheblichen Sachverhalt ungenügend erhoben. 28 In der Wegleitung des BFS 29 werde die Verwendung unterschiedlicher bzw. mehrerer Quellen für die Erfassung der Leerwohnungen empfohlen. Dem Gebot der wahrheitsgemässen Angabe werde durch die Anwendung einer dieser Methoden Genüge getan. Dies habe die Beschwerdeführerin immer getan, indem sie die Werte aus den Befragungen der bekannten und bedeutenden Liegenschaftsverwaltungen ermittelt habe. Nun habe die Beschwerdeführerin den Leerwohnungsstand rückwirkend nach drei unterschiedlichen Methoden erhoben. Dabei hätten die Werte je nach Erhebungsmethode um ein Mehrfaches auseinandergelegen. Welcher dieser Werte der „richtige“ Wert sei, lasse sich nicht sagen. Die Beschwerdeführerin habe den mittleren Wert aus den drei Erhebungsmethoden verwendet. Das derzeitige System zur Meldung des Leerwohnungsbestandes erlaube die Einreichung sehr unterschiedlicher Werte beim BFS. Ein Wert, der je nach Erhebungsmethode ganz unterschiedlich ausfalle, tauge nicht als (Soziallast-)Faktor in einem statistischen Erklärungsmodell. Solche exogenen Faktoren müssten, um wissenschaftlichen Standards zu genügen, unbeeinflussbar sein, was beim Leerwohnungsbestand gerade nicht der Fall sei: Tendenziell würden die Gemeinden eher tiefe Werte beim BFS eingeben, um für Investoren attraktiv zu bleiben. Gemeinden mit drohendem Sozialhilfe-Malus würden demgegenüber notgedrungen auf eine Erhebungsmethode, aus der ein höherer Leerwohnungsbestand resultiere, wechseln. Massgebend sei der Sachverhalt im Zeitpunkt des Entscheids, weswegen die beim BFS für die Jahre 2012, 2013 und 2014 korrigierten Leerwohnungsbestände für die Berechnung zu verwenden seien. 30

27 BVR 2008 S. 284, E. 5.3, mit Hinweisen 28 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 25 ff. 29 Wegleitung des BFS für die jährliche Zählung leer stehender Wohnungen für durchführende Stellen (Gemeinden, Kantone), Stand 3.2014, vgl. Beschwerdebeilage 10 30 Replik vom 28. Oktober 2015, Rz. 28 ff.

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Die Vorinstanz hält dem entgegen, ihr könne keine ungenügende und rechtsfehlerhafte Erhebung des rechtserheblichen Sachverhaltes vorgeworfen werden, wenn die Beschwerdeführerin dem Bundesamt für Statistik nicht dem korrekten Leerwohnungsbestand entsprechende Zahlen einreiche. 31 Im Zeitpunkt der Verankerung der Soziallastfaktoren in der Sozialhilfeverordnung im Oktober 2013 habe sie davon ausgehen können, dass die Leerwohnungsstatistik des BFS als öffentlich zugängliche Bundesstatistik über ein ausreichendes Qualitätsniveau verfüge. Die publizierten Leerwohnungszahlen im Kanton Bern bis und mit 2012 seien keinen grossen Schwankungen unterlegen. Die Leerwohnungsziffer sei im Kanton Bern in den Jahren 2009 bis 2012 insgesamt lediglich um 11% gestiegen. Vor diesem Hintergrund sei die Leerwohnungsziffer ein geeigneter Soziallastfaktor. Die Beschwerdeführerin habe die Erhebungsmethode für den Leerwohnungsbestand im Herbst 2014 geändert, d.h. genau im Zeitpunkt der Auferlegung eines Malus. Sie gebe in ihrem Schreiben vom 23. April 2015 an den Volkswirtschaftsdirektor des Kantons Bern auch unumwunden zu, dass sie die Erhebungsmethode einzig aufgrund des drohenden Malus geändert habe. Gemäss den neuen Zahlen betrage die Leerwohnungsziffer für das Jahr 2013 neu 394 (statt ursprünglich 94). Dies entspreche einer Korrektur von 320%. Ob diese massive Erhöhung nur durch (zulässige) unterschiedliche Methoden bei der Erhebung zurückzuführen sei, bleibe dahin gestellt. Die Vorgehensweise der Beschwerdeführerin verstosse jedoch in jedem Fall gegen Treu und Glauben. Es sei zu bezweifeln, dass das BFS eine Korrektur vornehmen würde, wenn ihm bekannt wäre, dass diese einzig und allein zwecks Umgehung einer Sanktion erfolgen solle. Die geforderte Korrektur sei mitunter auch deshalb noch nicht erfolgt, weil sich das BFS gemäss seinem Schreiben vom 27. Januar 2015 gewisse Differenzen nicht erklären könne. 32

5.2 Der Anteil der leer stehenden Wohnungen am Gesamtwohnungsbestand (Leerwohnungsziffer) ist ein für die Ermittlung der Bonus-Malus-Ergebnisse massgebender struktureller Faktor (Art. 41b Abs. 1 Bst. d SHV) und wird basierend auf den Daten des Bundesamtes für Statistik berechnet (Art. 41b Abs. 2 Bst. d SHV). Der Wegleitung des BFS für die jährliche Zählung leer stehender Wohnungen 33 lässt sich entnehmen, dass die Erhebung des Leerwohnungsbestandes von den konkreten Gegebenheiten in den einzelnen Kantonen und Gemeinden sowie der Gemeindegrösse abhänge. Zur Erhebung des Leerwohnungsbestandes könnten folgende Quellen benutzt werden: 1. Kombinierte Einwohner-/Gebäudedatei: Gemeinden im Besitz einer kombinierten Einwohner- und Gebäudedatei könnten alle am 1. Juni nicht bewohnten Wohnungen ausdrucken lassen. Insbesondere dann, wenn nicht bekannt sei, ob es sich tatsächlich

31 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 32 Duplik vom 25. Januar 2016, Ziff. 2.2.4 33 Wegleitung des BFS für die jährliche Zählung leer stehender Wohnungen für durchführende Stellen (Gemeinden, Kantone), Stand 3.2014, vgl. Beschwerdebeilage 10

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um Leerwohnungen und nicht um Umbau- oder Abbruchobjekte handle, müssten die entsprechenden Verwaltungen/Eigentümer kontaktiert werden. Falls die Daten einem (kantonalen oder eidgenössischen Gebäude- und Wohnungs-) Register entnommen würden, seien die einzelnen Wohnungen mit geeigneten Mitteln oder zusätzlichen Quellen auf ihren tatsächlichen Leerstand zu überprüfen. 2. Einwohnerkontrolle: Je nach Organisation der Einwohnerkontrolle könne ermittelt werden, an welchen Adressen ein Wegzug und kein Zuzug gemeldet worden sei. Auch hier sei zu überprüfen, ob es sich um eigentliche Leerwohnungen und nicht Umbauoder Abbruchobjekte handle. 3. Rundschreiben an Liegenschaftsverwaltungen, Treuhand-, Notariats- und Architekturbüros: Sämtliche auf dem Gemeindegebiet tätigen Liegenschaftsverwaltungen, Treuhand-, Notariats- und gegebenenfalls Architekturbüros könnten angeschrieben und mit einem Erhebungsformular bedient werden. Dieses Vorgehen könne – zusammen mit anderen Quellen – vor allem in städtischen Gebieten genutzt werden. 4. Elektrizitätswerk: Die meisten Elektrizitätswerke seien in der Lage, Angaben darüber zu machen, in welchen Wohnungen am 1. Juni bzw. ca. 4-5 Tage vorher oder nachher Stromzähler installiert, aber keine Abonnenten vorhanden seien, in welchen Wohnungen im Stichzeitraum Abonnemente gekündigt und keine neuen Abonnenten gemeldet worden seien und in welchen Wohnungen im Stichzeitraum Zähler neu installiert worden seien (Neubauwohnungen). Um festzustellen, ob es sich bei den gemeldeten Objekten tatsächlich um Leerwohnungen handle, müssten, zumindest in mittleren und grösseren Gemeinden, die Hauseigentümer bzw. Hausverwaltungen befragt werden. Namen und Adressen der Hauseigentümer/Verwaltungen müssten allenfalls aus einer Gebäudedatei, dem Grundbuch oder bei der Gebäudeversicherungs-Anstalt ermittelt werden. 5. Baupolizei, Bauinspektorat: Die örtliche Baupolizei oder das örtliche Bauinspektorat könnten Angaben über neu erstellte Wohnungen machen. Wenn unbekannt sei, welche dieser Objekte Leerwohnungen seien, müssten die entsprechenden Eigentümer bzw. Verwaltungen kontaktiert werden. 6. Aufruf im amtlichen Anzeiger und/oder in Tageszeitungen: Hauseigentümer und Verwaltungen könnten im amtlichen Anzeiger der Gemeinde und/oder in den meistverbreiteten Tageszeitungen zur Meldung leer stehender Wohnungen aufgerufen werden. Weil nicht von einer lückenlosen Folgeleistung eines entsprechenden Aufrufs auszugehen sei, eigne sich dieser Weg vor allem als Ergänzung anderer Quellen.

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7. Zeitungsinserate: Die in den Zeitungen erscheinenden Wohnungsinserate könnten ausgewertet und die Inserenten angeschrieben oder telefonisch kontaktiert werden. Dieses Vorgehen eigne sich ebenfalls vor allem als Ergänzung zu anderen Quellen. Um Doppelzählungen zu vermeiden, müssten die aus den verschiedenen Quellen stammenden Adressen der Leerwohnungen zwingend abgeglichen werden. Eine vollständige Erfassung von Leerwohnungen verlange unter Umständen die Verwendung mehrerer der erwähnten Quellen. 5.3 Die Beschwerdeführerin hatte den Leerwohnungsbestand ursprünglich gestützt auf die Angaben diverser Immobilienbüros ermittelt. Diese Ermittlungsmethode ergab einen durchschnittlichen Leerwohnungsbestand von 1%. Neu erhob die Beschwerdeführerin die Leerwohnungsziffer elektronisch mit einem Abgleich vom GERES 34 und der Einwohnerkontrolle und überprüfte anschliessend die so ermittelten 366 Daten manuell (einzeln). 35 Mit Schreiben vom 29. Dezember 2014 informierte die Beschwerdeführerin das BFS über die Änderung der Methode zur Zählung der leer stehenden Wohnungen im Herbst 2014 und wies darauf hin, dass dadurch die tatsächliche Situation in adäquater Weise wiedergegeben werde. Von insgesamt 6‘570 Wohnungen seien im Jahr 2014 366 Leerwohnungen gemäss System bzw. 292 Leerwohnungen nach Überprüfung, der Leerwohnungsbestand betrage demnach 4,44%. Da die Anzahl der erfassten Leerwohnungen per 1. Juni 2012 und per 1. Juni 2013 jeweils höher gewesen sei als per 1. Juni 2014, sei davon auszugehen, dass die korrekte Leerwohnungsziffer in den Jahren 2012 und 2013 mindestens gleich hoch gewesen sei wie im Jahre 2014, weswegen die entsprechenden Zahlen in der statistischen Erfassung für die Jahre 2012-2014 nachträglich korrigiert werden müssten. 5.4 Die Behörden sind in Anwendung von Art. 18 Abs. 1 VRPG verpflichtet, den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsgrundsatz), wobei die Untersuchungspflicht ihre Grenzen an der Mitwirkungspflicht der Parteien findet (Art. 20 Abs. 1 VRPG). Die Behörde hat die materielle Wahrheit (d.h. die wirkliche Sachlage) zu suchen und darf sich nicht mit der formellen (d.h. der sich aus den eingebrachten Informationen ergebenden) Wahrheit zufrieden geben. 36 Die Sachverhaltsfeststellung umfasst das Zusammentragen, Nachprüfen und Bewerten der Sachumstände (Tatsachen), die für die Rechtsanwendung massgebend sind, d.h. die Behörde erhebt den rechtserheblichen Sachverhalt. 37 Die Behörde muss sich von der Richtigkeit der zusammengetragenen Sachverhaltselemente überzeugen. Das setzt voraus, dass die erforderlichen Beweismittel erhoben und gewürdigt werden. Mit der Würdigung der Beweismittel ist der massgebende Sachverhalt erstellt und die Sachverhalts-

34 Elektronisches Einwohnerregister 35 Aktualisierter Leerwohnungsbestand der EWG Lyss vom 6. November 2014, Beschwerdebeilage 8 36 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N 1 37 BVR 2004 S. 446 E. 4.2.; auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N 2, Art. 66 N 7

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feststellung abgeschlossen. 38 Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände und/oder Beweismittel erhoben hat. Unrichtig ist sie, wenn die Behörde die Beweismittel falsch gewürdigt oder einen rechtserheblichen Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat. 39

5.5 Vorliegend sind für die Berechnung der Leerwohnungsziffer die Daten des BFS massgebend (Art. 41b Abs. 2 Bst. d SHV). Das BFS akzeptiert sämtliche in der Wegleitung aufgeführten Berechnungsmethoden, und zwar einzeln oder kombiniert. Es liegt in der Eigenverantwortung der Gemeinden, welche Methode(n) sie schliesslich wählen und welche Zahlen sie liefern. Die Gemeinden sind verpflichtet, der Vorinstanz bis Ende März jedes Jahres die für die Abrechnung des Lastenausgleichs erforderlichen statistischen Angaben zu liefern (Art. 44 Abs. 1 SHV). Die Vorinstanz ist demgegenüber nicht verpflichtet, die Daten des BFS (d.h. die von den Gemeinden dem BFS eingereichten Zahlen) nachzurechnen oder gar zu überprüfen, ob die Wahl einer anderen Berechnungsmethode allenfalls zu einem anderen Ergebnis führen würde. In Anbetracht dessen, dass die Beschwerdeführerin die Leerwohnungsziffer erst gegen Ende des Jahres 2014 und somit lange nach Ablauf der Frist Ende März 2014 korrigiert hat, ist die Vorinstanz nicht verpflichtet, nachträglich eine andere Berechnungsweise zu akzeptieren und entsprechend den Bonus-Malus-neu zu berechnen. Somit kann der Vorinstanz keine ungenügende Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden, indem sie die von der Beschwerdeführerin nachgereichte Ergebung der Leerwohnungsziffer nicht berücksichtigt und den Bonus-Malus nicht neu berechnet hat. Ebenso wenig kann jedoch der Beschwerdeführerin ein treuwidriges Verhalten vorgeworfen werden, wenn sie eine andere Methode bzw. einer Kombination anderer Methoden zur Erhebung der Leerwohnungsziffer verwendet, solange diese Methode vom BFS anerkannt wird und dieses die Methodenwahl den Gemeinde überlässt. Dass die Ergebnisse der Berechnung der Leerwohnungsziffer je nach Wahl der Berechnungsmethode zum Teil erheblich voneinander abweichen, betrifft jedoch nicht die Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen, sondern die grundsätzliche Frage, ob die Leerwohnungsziffer überhaupt ein geeignetes strukturelles Merkmal darstellt und zu Recht in die Berechnungsformel aufgenommen wurde. Insoweit wird die Tauglichkeit des Regressionsmodells an sich in Frage gestellt. Diese Frage wird in Erwägung 11 hiernach behandelt. Die Rüge der fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung erweist sich demnach als nicht begründet.

38 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 7 39 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 8

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6. Rüge der Verletzung der Begründungspflicht 6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die angefochtene Verfügung sei derart widersprüchlich begründet, dass die rechtserheblichen Überlegungen der Vorinstanz nicht ersichtlich seien. Die Vorinstanz vermische willkürlich statistische Argumente und Überlegungen zur tatsächlichen Situation, statt sich kurz zu halten und lediglich das mathematische Ergebnis gemäss Anhang 6 SHV sowie die statistisch nicht nachgewiesene Signifikanz der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Faktoren zur Erklärung der Abweichung vom Vergleichswert/Schätzwert (Art. 41c SHV) aufzuführen. Die Vorinstanz werfe der Beschwerdeführerin vor, durch eine andere Handhabung des Ermessens und konsequentere Integrationsbemühungen hätte sie den Malus-Bereich verlassen können. Diese Aussage werde nicht belegt und erscheine in Anbetracht dessen, dass der Sozialdienst Y bei den skalierten Kosten pro Dossier nur minimal (+2,1%) über dem kantonalen Durchschnitt liege, reichlich zynisch. Das Ermessen müsse stets pflichtgemäss und einzelfallgerecht ausgeübt werden, weswegen die Ermessensausübung nicht im Belieben des Sozialdienstes Y stehe. Der Vorwurf der zu grosszügigen Gewährung von SIL werde einzig damit begründet, die Kosten für die SIL lägen über dem kantonalen Durchschnitt. Der Vorinstanz habe überdies der externe Prüfbericht „Situationsbedingte Leistungen 2012" vorgelegen. Dieser Bericht komme zum Ergebnis, dass „die ausgerichteten Leistungen vernünftig begründet" seien, demnach also angemessen gewährt würden. Die Beschwerdeführerin könnte überdies den Malus-Bereich auch dann nicht verlassen, wenn der Sozialdienst Y bei den SIL im kantonalen Durchschnitt läge. Auch im Weiteren argumentiere die Vorinstanz völlig widersprüchlich. 40

Die Vorinstanz wendet ein, sie habe die angefochtene Verfügung eingehend begründet und die Anforderungen an die Begründungspflicht damit erfüllt. 41

6.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 26 Abs. 2 KV) gebietet die Begründung staatlicher Entscheide. Dementsprechend muss eine Verfügung nach bernischem Verfahrensrecht ausdrücklich die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich stützt, enthalten (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Die Begründung soll der oder dem Betroffenen einerseits die Tatsachen und Rechtsnormen zur Kenntnis bringen, welche für die entscheidende Behörde massgeblich waren. Andererseits soll die oder der Betroffene in die Lage versetzt werden, den Entscheid "sachgerecht" anzufechten. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegun-

40 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 31 ff. 41 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2

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gen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sie ihren Entscheid stützt. 42

Je komplexer oder umstrittener ein Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die individuellen Rechte eingreift und je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto ausführlicher und differenzierter muss auch die Begründung ausfallen. Einschneidende oder stark belastende Verwaltungsakte bedürfen einer sorgfältigen Begründung. Ist der Sachverhalt umstritten, hat die Behörde anzugeben, wie sie die Beweislage gewürdigt und auf welche Darstellung sie abgestellt hat. 43 Grundsätzlich führt eine Verletzung der Begründungspflicht, die zugleich einen Verstoss gegen den Gehörsanspruch bedeutet, zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Nach der bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen Praxis kann eine Gehörsverletzung von der oberen Instanz geheilt werden, wenn dieser hinsichtlich der interessierenden Frage die gleiche Überprüfungsbefugnis zukommt. Für die Betroffenen darf daraus kein Nachteil resultieren. Werden die Entscheidgründe erst im Rechtsmittelverfahren ausführlich dargelegt, kann dies ein Recht auf Replik begründen. 44

6.3 Die Begründung der angefochtenen Verfügung vom 9. Oktober 2014 enthält den für die Vorinstanz entscheidrelevanten Sachverhalt sowie die entscheidrelevanten Rechtsgrundlagen und Überlegungen der Vorinstanz (vgl. dazu Erwägung 2.1 hievor). Die ausführliche Begründung der angefochtenen Verfügung setzt sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander und lässt ohne weiteres auf die rechtserheblichen Überlegungen der Vorinstanz schliessen. Dementsprechend wird ein sachgerechter Weiterzug an die nächsthöhere Instanz ermöglicht. Dass die Beschwerdeführerin nicht mit dem Inhalt der Begründung einverstanden ist, beschlägt nicht die formelle Frage der rechtsgenügenden Begründung (des rechtlichen Gehörs), sondern vielmehr die materiellen Fragen der grundsätzlichen Tauglichkeit des statistischen Modells und der richtigen Rechtsanwendung durch die Vorinstanz. Aufgrund der umfassenden Kognition der Beschwerdeinstanz, der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels im vorliegenden Beschwerdeverfahren sowie der umfassenden Gelegenheit der Verfahrensbeteiligten, im vorliegenden Verfahren stets zu allen Aspekten Stellung zu nehmen, wäre ein allfälliger Mangel in der Begründung (d.h. eine Verletzung des rechtlichen Gehörs) ohnehin geheilt worden. Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht erweist sich damit als unbegründet.

42 BGer, Urteil 6P.55/2001/6S.267/2001 vom 26.6.2001 E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1; 129 I 232 E. 3.2 43 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 8 44 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 11

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7. Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht 7.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die abgaberechtlichen Grundsätze, wonach öffentliche Abgaben in ihren Grundzügen und wesentlichen Elementen durch ein Gesetz im formellen Sinn festzulegen seien, würden durch Art. 80d SHG nicht eingehalten. Namentlich ergebe sich daraus weder die Bemessung der Abgabe noch gehe daraus hervor, wie die „Kosteneffizienz" der Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe konkret überprüft werde. Von einer hinreichenden demokratischen Abstützung durch den Gesetzgeber könne keine Rede sein. Zu beachten sei auch, dass ein Malus gerade nicht Teil des Lastenausgleichs sei, sondern es sich um eine eigenständige Abgabe handle, was sich eindeutig aus der Systematik des FILAG ergebe. 45

Die Vorinstanz führt dazu aus, das geltende Bonus-Malus-Modell sei in einem breiten fachlichen und politischen Prozess ab dem Jahr 2008 entwickelt und konsolidiert worden. Vertreter der Praxis, der Kommunalverbände sowie Experten hätten an dessen Erarbeitung mitgewirkt. Das Modell sei auf breite Akzeptanz gestossen. Im Dezember 2009 hätten sich anlässlich einer Umfrage der Kommunalverbände 93% der bernischen Gemeinden (einwohnergewichtet gar 97%) für das Modell ausgesprochen. Sowohl das Bonus-Malus-System als auch die Berechnungsformel für die Kosteneffizienz der Sozialdienste seien somit demokratisch legitimiert. 46

7.2 Alle grundlegenden und wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts sind in der Form des Gesetzes zu erlassen. Dazu gehören Bestimmungen über den Gegenstand von Abgaben, die Grundsätze ihrer Bemessung und den Kreis der Abgabepflichtigen mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe (Art. 69 Abs. 4 Bst. d KV). Das Gesetz kann die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegieren. In diesem Fall muss das Gesetz jedoch zumindest folgende Punkte umschreiben: 1. den Kreis der Abgabepflichtigen; 2. den Gegenstand der Abgabe (d.h. den abgabebegründenden Tatbestand); 3. die absolute Höhe der Abgabe, wenigstens aber die Bemessungsgrundlagen; 4. die Ausnahmen von der Abgabepflicht, soweit solche bestehen sollen. Auch wenn für öffentliche Abgaben demnach nicht in allen Teilen eine detaillierte Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes erforderlich ist, muss die Ordnung mit genügender Bestimmtheit in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe sind in den einschlägigen Rechtssätzen so

45 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 39 ff. 46 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2

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genau zu umschreiben, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für die Betroffenen hinreichend voraussehbar sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie ab. 47

7.3 Vorliegend findet sich die Grundlage für die Ausrichtung eines Bonus oder die Entrichtung eines Malus im SHG in den Bestimmungen zum anrechenbaren Aufwand der Gemeinden im Lastenausgleich (Art. 80d bis 80g SHG). - Aus Art. 80d Abs. 1 und 2 SHG geht hervor, dass die GEF jährlich die Wirkungen und Leistungen der Sozialdienste beurteilt, wobei insbesondere die Kosteneffizienz der Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe massgebend ist. - Art. 80e Abs. 1 SHG legt fest, dass die Kosteneffizienz mittels Vergleich der tatsächlichen Aufwendungen für die wirtschaftliche Hilfe pro Einwohner mit den um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen (Vergleichswert) ermittelt wird. - Der Kreis der Abgabepflichtigen wie auch der abgabebegründende Tatbestand werden in Art. 80d Abs. 4 SHG definiert. Danach entrichten Gemeinden, die Trägerschaft eines Sozialdienstes sind und deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, dem Kanton einen Malus. - Die Bemessungsgrundlage für den Malus findet sich in Art. 80f Abs. 2 SHG: Danach beträgt der Malus zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten Vergleichswert überschritten haben, jedoch maximal 20 Franken pro Einwohner. - Die Bestimmung der strukturellen Faktoren sowie der konkreten Methode für die Ermittlung der Ergebnisse werden gemäss Art. 80e Abs. 2 SHG an den Regierungsrat delegiert. Art. 80d bis 80f SHG definieren damit die erforderlichen Punkte (den Kreis der Abgabepflichtigen, den abgabebegründenden Tatbestand und die Bemessungsgrundlagen). Sie legen insbesondere auch fest, dass die Kosteneffizienz eines Sozialdienstes durch einen Vergleich der effektiven Kosten eines Sozialdienstes mit einem zu ermittelnden Sollwert (Vergleichswert) überprüft werden soll und dass dieser Vergleichs- bzw. Sollwert den um strukturelle Faktoren

47 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 59 Rz. 1-4, mit Hinweisen etwa auf BGE 123 I 248 E. 2 S. 250; BGE 126 I 180 E. 2a/bb S. 183

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korrigierten Aufwendungen entspricht. Dementsprechend stellen die Art. 80d bis 80f SHG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Entrichtung eines Malus dar. Somit erweist sich die Rüge der Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips im Abgaberecht als unbegründet.

8. Verletzung der Delegationsnorm in Art. 80e Abs. 2 SHG 8.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, als Vergleichswert definiere Art. 80e Abs. 1 SHG die „um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen" für die Sozialhilfe. Dem Gesetzgeber sei zwar bewusst gewesen, dass es sich beim Vergleichswert um eine theoretische Grösse handle, er sei aber davon ausgegangen, dass sich ein solcher Vergleichswert bezogen auf das gesamte Kantonsgebiet exakt bestimmen lasse. Entsprechend habe er auch nicht von einem Schätzwert gesprochen. In der parlamentarischen Debatte im Grossen Rat sei zudem explizit auf die Wichtigkeit hingewiesen worden, einen Vergleichswert zu schaffen, welcher tatsächlich die strukturellen Einflüsse auf die Sozialhilfekosten korrigieren könne. Das Parlament habe Art. 80d und 80e SHG demnach unter der Annahme zugestimmt, es lasse sich tatsächlich ein objektiver und zuverlässiger Vergleichswert berechnen. Die umfangreichen und (kosten-)aufwändigen Arbeiten am Bonus-Malus-System und insbesondere die Untersuchungen der Firma Ecoplan hätten nun aber gezeigt, dass ein objektiver Vergleichswert utopisch sei. So würden die Schwächen des Modells im Bericht von Ecoplan deutlich: Von potentiell 22 in Frage kommenden und getesteten Variablen seien nur deren vier signifikant und damit verwendbar – was freilich in keiner Weise den Umkehrschluss zulasse, dass die weiteren getesteten strukturellen Faktoren ohne Einfluss auf die Sozialhilfekosten seien. Der richtige Schluss aus diesen Tests wäre gewesen, die ganze Übung abzubrechen. Gerade die Tests von Ecoplan würden nämlich zeigen, dass die Sozialhilfeabhängigkeit und die damit unmittelbar zusammenhängenden Sozialhilfekosten ein multikausales Problem seien, welches sich nicht auf vier Faktoren beschränken lasse und von denen ein Faktor (EL-Bezüger) noch nicht einmal eine Kausalität aufweise. Vielleicht wäre in einem Kanton mit weniger grossen strukturellen Unterschieden ein besseres Erklärungsmodell denkbar – für den Kanton Bern sei die Ermittlung eines objektiven Vergleichswerts (gestützt auf die bestehende Datenlage) jedoch nicht möglich gewesen. Indem trotz der eigentlich klaren Erkenntnis, keinen zuverlässigen Vergleichswert im Sinne von Art. 80e SHG ermitteln zu können, eine für die Ermittlung der Kosteneffizienz ungeeignete Verordnungsbestimmung erlassen worden sei, sei der durch die Delegationsnorm von Art. 80 Abs. 2 SHG gewährte Rechtsetzungsrahmen verlassen worden.

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Damit könne sich Art. 41b SHV nicht auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage abstützen, weil nur ein grober Schätzwert anstelle eines eigentlichen Vergleichswertes vorgesehen sei. 48

8.2. Gemäss Art. 80e Abs. 2 SHG regelt der Regierungsrat durch Verordnung, welche strukturellen Faktoren in die Berechnung mit einbezogen und wie die Ergebnisse ermittelt werden. Der Regierungsrat ist demnach ermächtigt und verpflichtet, ein konkretes Modell für die Bestimmung der Kosteneffizienz und die Berechnung des Bonus und Malus zu entwickeln. Der Regierungsrat hat Art. 80e Abs. 2 SHG mit Erlass der Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 der SHV umgesetzt. Die insbesondere in Art. 80d SHG formulierte politische Zielsetzung wird von der SHV in dem Sinne konkretisiert, als dass nur dann ein Malus verfügt wird, wenn die Grenze überschritten wird und demgegenüber auf einen Malus bei Unterschreitung des Minimalbetrags von CHF 180.00 oder begründeten Abweichungen im Sinne von Art. 41c SHV verzichtet wird. 49

Die Beschwerdeführerin rügt, entgegen der Delegation sehe die Umsetzung des Regierungsrates keinen eigentlichen Vergleichswert, sondern nur einen groben Schätzwert vor, weswegen die Verordnungsbestimmungen für die Ermittlung der Kosteneffizienz untauglich seien. Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Delegation in Art. 80e Abs. 2 SHG die Erarbeitung eines tauglichen Berechnungsmodells zum Inhalt hat. Ob das Berechnungsmodell im Einzelnen für die Ermittlung der Kosteneffizienz tauglich ist, beschlägt jedoch eine andere Frage als diejenige der Einhaltung des Delegationsrahmens. Die Frage der Tauglichkeit des gewählten Modells und insbesondere auch die Festlegung des Vergleichswertes werden in Erwägung 11 hiernach ausführlich behandelt. Es ist jedoch festzuhalten, dass das vom Regierungsrat ausgearbeitete Modell keineswegs auf den ersten Blick untauglich ist. Vielmehr zeugt das Modell davon, dass es in einem sorgfältigen und langen Prozess erarbeitet und versucht wurde, alle massgebenden und verfügbaren Faktoren zu berücksichtigen. Auch die Sachverständigen attestieren, dass der Schritt der Auswahl der Variablen von Ecoplan gemäss dem Stand guter Praxis ausgeführt worden sei und die Erarbeitung des Regressionsmodells den Standards der guten Praxis entspreche. 50 Dementsprechend erwiesen sich im vorliegenden Verfahren auch eingehende Untersuchungen, darunter die Anordnung eines Gutachtens, als notwendig, um die Tauglichkeit des gewählten Modells beurteilen zu können. 8.3. Somit ist festzuhalten, dass die Tauglichkeit des Vergleichswertes und damit die Tauglichkeit des Modells an sich zwar fraglich und zu prüfen ist, die SHV jedoch kein offensichtlich untaugliches Modell für die Ermittlung der Kosteneffizienz vorsieht. Eine Verletzung der Dele-

48 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 15 ff., Rz. 43 ff. 49 Vgl. Gutachten Proff. B.___ / E.___, Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kantons Bern: Beurteilung der statistischen Fragen zum Bonus-Malus-System vom 30. August 2016, S. 12 f. Rz. 31 50 Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 9 Rz. 23 und S. 10. Rz. 24

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gationsnorm in Art. 80e Abs. 2 SHG ist demnach zu verneinen und die entsprechende Rüge abzuweisen.

9. Rechtsfehlerhafte Berechnung 9.1. Die Beschwerdeführerin rügt, gemäss Art. 80d Abs. 3 SHG seien für die Berechnung eines allfälligen Bonus oder Malus die Aufwendungen „während dreier Jahre“ massgebend. Zwar sehe Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen zum FILAG vor, dass bereits im Jahr 2014 eine Berechnung aufgrund der Daten aus den Jahren 2012 und 2013 erfolge. Diese Bestimmung gehe aber von einem Einbezug in die Lastenausgleichsberechnung 2015 aus – was von der Vorinstanz noch nicht einmal ansatzweise erwogen worden sei. Wenn nun aber die Vorinstanz Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG als nicht anwendbar erachte, bedeute dies gleichzeitig, dass eben erst auf dreijähriger Datenlage ein Malus verfügt werden könne. Die Berechnung der Vorinstanz widerspreche entweder Art. 80d Abs. 3 SHG (dreijährige Datenlage) oder Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen zum FILAG (Einbezug in die Lastenausgleichsberechnung 2015) und erweise sich demnach als rechtsfehlerhaft. 51

Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe die Berechnung der Kosteneffizienz der Sozialdienste im Jahr 2014 für die Jahre 2012 und 2013 gemäss Ziffer 12 der Übergangsbestimmungen zum FILAG durchgeführt. Der Saldo der Boni-Mali-Beträge werde im Jahr 2015 in die Lastenausgleichsabrechnung einbezogen. Die massgebenden rechtlichen Bestimmungen bei der Berechnung der Kosteneffizienz seien damit korrekt angewendet worden. Ein Fehler in der Berechnung der Kosteneffizienz sei weder ersichtlich noch nachgewiesen. 52

9.2. Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG lautet wie folgt: Ein Bonus oder Malus gemäss Artikel 80d ff. SHG wird erstmals im Jahre 2014 aufgrund der Daten aus den Jahren 2012 und 2013 ermittelt und gemäss Art. 82 Absatz 3 SHG in die Lastenausgleichsabrechnung des Jahres 2015 einbezogen. 53 Art. 80d Abs. 3 SHG hat folgenden Inhalt: Der Kanton richtet denjenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, einen Bonus aus. Das SHG enthält zudem eine mit Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG identische Bestimmung. 54

9.3. Die Vorinstanz hat mit Verfügung vom 9. Oktober 2014 die Kosteneffizienz des Sozialdienstes Y für die Jahre 2012 und 2013 berechnet und dem Sozialdienst Y einen Malus aufer-

51 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 17, Rz. 51 f. 52 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, S. 3 Ziff. 2.3 53 FILAG, Art. T3-1 der Übergangsbestimmungen der Änderung vom 01.02.2011 54 SHG, Art. T1-1 der Übergangsbestimmungen der Änderung vom 01.02.2011

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legt. Dieser Malus sollte im Jahr 2015 in die Lastenausgleichsabrechnung einbezogen werden. Dieses Vorgehen entspricht den am 1.1.2012 in Kraft getretenen Übergangsbestimmungen des FILAG und des SHG. Diese Übergangsbestimmungen wurden genau für die vorliegende Konstellation erlassen und gehen demzufolge Art. 80d Abs. 3 SHG vor; jene Bestimmung ist erst nach der Übergangsphase, d.h. erst ab dem Jahr 2015, anzuwenden. Deswegen ist unbeachtlich, dass die Berechnung für das Jahr 2014 Art. 80d Abs. 3 SHG widerspricht. Damit erweist sich die Rüge der mangelhaften Berechnung als unbegründet und ist abzuweisen.

10. Verletzung des Rückwirkungsverbots 10.1. Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe am 30. Oktober 2013 die Soziallastfaktoren in Art. 41b SHV geändert. Da diese Änderung praktisch am Ende des für die vorliegend angefochtene Verfügung massgebenden Zeitraums erfolgt sei (massgebend seien die Daten der Jahre 2012 und 2013), habe sie keine Zeit gehabt, sich die Auswirkungen des Systems zu vergegenwärtigen und allenfalls gestützt darauf sinnvolle Dispositionen zu treffen (z.B. von einem zulässigen System der Berechnung der Leerwohnungsziffer zu einem anderen zulässigen System zu wechseln). Die neuen Normen fänden damit auf einen Sachverhalt Anwendung, welcher sich vor ihrem Erlass ereignet habe; es handle sich mithin um eine sog. Rückwirkung. Eine solche sei grundsätzlich nur zulässig, wenn sie sich begünstigend auswirke. Die Vorinstanz hätte zumindest berechnen müssen, ob die Beschwerdeführerin unter Berücksichtigung der vor dem 30. Oktober 2013 geltenden Soziallastfaktoren ebenfalls mit einem Malus belastet worden wäre. Die Beschwerdeführerin sei aufgrund des Datenmonopols der Vorinstanz zu einer solchen Berechnung nicht in der Lage. 55

Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe sich bei den Berechnungen der Kosteneffizienz an den im Zeitpunkt der Berechnung geltenden rechtlichen Rahmen mit den entsprechenden Soziallastfaktoren zu halten. Bereits im Rahmen der SHV-Revision 2011 sei transparent darauf hingewiesen worden, dass die unbeeinflussbaren Soziallastfaktoren allenfalls per 2014 geändert würden, da erst dann die relevanten Daten der Differenzierten Wirtschaftlichen Hilfe (DWH) erstmals vorlägen. Dem Sozialdienst Y sei seit April 2011 bekannt, dass seine (provi-

55 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 17 f., Rz. 53 ff.

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sorisch berechneten) Bonus-Malus-Werte schlecht seien. Entsprechend hätte ausreichend Reaktionszeit bestanden. 56

Die Beschwerdeführerin repliziert, es gehe nicht um die Kostenseite (Wert E), sondern den Vergleichswert G. Die Soziallastfaktoren seien nämlich nicht unbeeinflussbar. Vielmehr hange der Parameter „Leerwohnungsziffer“ von der Erhebungsmethode letzterer ab. Hätte sie bereits 2011 gewusst, dass die Leerwohnungsziffer für die Berechnung eines allfälligen Bonus/Malus Berücksichtigung finde, hätte sie bereits früher ihre Erhebungsmethode angepasst. 57

10.2. Neues Recht wirkt grundsätzlich in die Zukunft und entfaltet daher in der Regel auch keine Rechtswirkungen auf Sachverhalte, die vor seinem Inkrafttreten abgeschlossen waren. Nehmen Rechtsnormen auf bereits Geschehenes Bezug, besteht die Gefahr, dass die Betroffenen durch die Rechtsänderung überrascht werden und sich anders verhalten hätten, wenn ihnen das neue Recht bekannt gewesen wäre. Rückwirkendes Recht kann damit in Widerspruch zu Rechtssicherheit und Vertrauensschutz geraten. Es besteht auch ein Spannungsfeld zum Legalitätsprinzip, da bereits Geschehenes nicht nach dem im Zeitpunkt des Geschehens geltenden Recht beurteilt wird. Aus diesem Grund sind gewisse Formen der Rückwirkung verboten. Dieser Grundsatz beruht nicht auf einer expliziten Verfassungsgrundlage. Es wird aber als rechtsstaatlicher Grundsatz behandelt. Grundsätzlich unzulässig ist die echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat. Die echte Rückwirkung eines Erlasses ist nach der bundesgerichtlichen Praxis nur unter mehreren, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen zulässig: Sie muss im fraglichen Erlass ausdrücklich angeordnet oder klar gewollt, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt sein, und sie darf keine stossenden Rechtsungleichheiten und keinen Eingriff in wohlerJe Rechte bewirken. Weiter können „zwingende“, d.h. besonders wichtige Gründe die Anwendbarkeit neuen Rechts verlangen. Als um der öffentlichen Ordnung willen sofort anwendbar sind etwa Teile des Gewässerschutz- und des Umweltrechts zu betrachten. Demgegenüber ist die Rückwirkung begünstigender Erlasse grundsätzlich zulässig. Für eine die Adressatinnen und Adressaten begünstigende Rückwirkung ist aber zu beachten, dass keine Rechte Dritter beeinträchtigt werden. 58

10.3. Vorliegend sind Art. 41b SHV am 1. Januar 2012 und Art. 41c SHV am 1. Januar 2014 neu in die SHV eingefügt worden. Vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2013 und damit während der relevanten Berechnungsperiode enthielt Art. 41b Abs. 1 SHV nur drei Soziallast-

56 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, S. 3 Ziff. 2.3 57 Replik vom 28. Oktober 2015, S. 7 Rz. 20 f. 58 Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, § 5 Rz. 266 ff. mit Hinweisen etwa auf BGE 138 I 189, 193 f.; 126 V 134, 135; 125 I 182, 186; 124 III 266, 271 f.; 122 V 405, 408; 119 Ia 254, 257 ff.; 113 Ia 412, 425; sowie Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 7, ebenfalls mit Hinweisen

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faktoren (Ausländeranteil, Anteil an Ergänzungsleistungsbezügern, Bevölkerungsdichte). Per 1. Januar 2014 wurde Art. 41b SHV dahingehend geändert, dass der Faktor der Bevölkerungsdichte gestrichen und die Faktoren Flüchtlingsanteil und Leerwohnungsziffer hinzugefügt wurden. Die Kosteneffizienz der Beschwerdeführerin in den Jahren 2012 und 2013 wurde demnach gestützt auf eine erst nach Ablauf der Berechnungsperiode in Kraft getretene Regelung ermittelt. Eine solche Rückwirkung ist nach dem Gesagten grundsätzlich unzulässig. Die nach der Praxis des Bundesgerichts für eine Ausnahme erforderlichen kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen liegen nicht vor. Ebenso bleibt unklar und von den Verfahrensbeteiligten nicht belegt, ob sich die neue Regelung belastend, begünstigend oder neutral auf die Ermittlung der Kosteneffizienz der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Unter diesen Umständen kann jedenfalls nicht von einer rein begünstigenden Neuerung gesprochen werden. Ebenfalls ist unbeachtlich, ob der Beschwerdeführerin bekannt war, dass die unbeeinflussbaren Soziallastfaktoren allenfalls [sic] per 2014 geändert würden. Massgebend ist der Zeitpunkt des tatsächlichen Inkrafttretens der konkreten Änderungen von Art. 41b SHV, mithin der Zeitpunkt der tatsächlichen Änderung der Soziallastfaktoren. 10.4. Die Auswahl der Soziallastfaktoren (der strukturellen Merkmale) kann einen massgeblichen Einfluss auf die Ermittlung der Kosteneffizienz haben: Die Auswahl der Soziallastfaktoren ist das Resultat einer umfassenderen Datenanalyse einer deutlich grösseren Zahl potentiell wichtiger Einflussgrössen. Aus einer längeren Liste von Variablen mussten jene ausgewählt werden, die sich für einen hohen Erklärungsgehalt des Modells als nützlich erweisen, unter Berücksichtigung der Datenverfügbarkeit. 59 Je nachdem, welche Soziallastfaktoren gewählt werden und in welcher Form sie in das Berechnungsmodell Eingang finden, kann sich das Resultat – d.h. die Aussage zur Kosteneffizienz und die Anordnung eines Bonus oder Malus – erheblich verändern. 60 Die Beschwerdeführerin hätte somit zumindest während der beurteilungsrelevanten Periode vom 1. Januar 2012 bis am 31. Dezember 2013 wissen müssen, welche Faktoren für die Ermittlung der Kosteneffizienz sowie für die Berechnung eines allfälligen Bonus oder Malus relevant sind, um allenfalls noch Einfluss auf das Ergebnis nehmen zu können (z.B. durch eine andere Handhabung des Ermessens, wie durch die Vorinstanz selber angeregt). Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Erhebung der Leerwohnungsziffer sind nicht von der Hand zu weisen: Je nachdem, welche der zulässigen Methoden bzw. welche Methodenkombination gewählt werden, können sich die Ergebnisse erheblich unterscheiden. Solange das BFS verschiedene Methoden bzw. deren Kombination akzeptiert, steht die Wahl der Methode oder Methodenkombination den Gemeinden jedoch

59 Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 7 Rz. 16 60 Vgl. dazu Erwägung 11 sowie Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 9 f. Rz. 23, S. 11 Rz. 27 und S. 15 Rz. 40

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frei, auch wenn diese Wahl den primären Zweck verfolgt, eine möglichst hohe Leerwohnungsziffer zu erreichen (vgl. dazu Erwägungen 5 und 11). 10.5. Damit erweist sich die Rüge der unzulässigen Rückwirkung als begründet und Art. 41b SHV wäre in seiner alten Fassung, in Kraft vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2013, anzuwenden. Eine entsprechende Neuberechnung erweist sich jedoch als entbehrlich, weil das in Art. 41b und Art. 41c sowie Anhang 6 der SHV verankerte Regressionsmodell aus anderen Gründen nicht anzuwenden ist, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen.

11. Willkür in der Rechtsetzung und Rechtsgleichheit – konkrete Normenkontrolle 11.1. Argumentation der Verfahrensbeteiligten Willkürverbot 11.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton Bern habe versucht, mittels einer statistischen Formel die Effizienz von Sozialdiensten zu beurteilen. Die Idee, ohne Betrachtung des Einzelfalls durch blosses Multiplizieren und Addieren von Faktoren ein mathematisches Ergebnis zur Trennung der „guten“ von den „schlechten“ Sozialdiensten entspreche nicht den Grundsätzen eines Rechtsstaates: Ein Rechtsstaat zeichne sich vielmehr dadurch aus, dass der Einzelfall analysiert werde. Besonders stossend sei, dass mit Art. 41c SHV eine eigentliche Beweislastumkehr erfolge: Halte ein Sozialdienst den ermittelten Vergleichswert nicht ein, so habe nicht der Kanton nachzuweisen, dass der Sozialdienst ineffizient arbeite (er könnte dies freilich mit einem blossen Erklärungsmodell für Sozialhilfekosten auch gar nicht), sondern der Sozialdienst müsse nachweisen, dass andere als die in Art. 41b SHV aufgeführten Faktoren ursächlich für die Abweichung vom Vergleichswert seien. Ein solcher Nachweis könne die Gemeinde praktisch nicht erbringen, weil sie die statistische Signifikanz von Variablen nicht mit vertretbarem Aufwand untersuchen könne. Sie müsste dazu die Arbeit von Ecoplan für ihr eigenes Gemeindegebiet nochmals durchführen, wobei sie nicht über hinreichend objektivierbare Daten verfüge. Die Formel gemäss Art. 41b und Anhang 6 SHV stelle ein über weite Strecken taugliches Modell dar, um Sozialhilfekosten bzw. Sozialhilfeabhängigkeit zu erklären. Das Modell könne rund 76% der Sozialhilfekosten (bezogen auf das gesamte Kantonsgebiet) erklären. Unzulässig und willkürlich sei jedoch der Umkehrschluss, dass alles, was das Modell nicht zu erklären vermöge, der Effizienz oder der Ineffizienz eines Sozialdienstes zuzuschreiben sei. Der grösste Teil der Kosten eines Sozialdienstes sei nicht beeinflussbar, sondern hänge von äussern Faktoren ab. Es sei willkürlich, aus der Abweichung vom Vergleichswert auf die Effizienz von Sozialdiensten zu schliessen. Beliebig andere Faktoren könnten für diese Abweichung ur-

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sächlich sein. Für die Beschwerdeführerin gelte freilich die Besonderheit, dass die Abweichung durch die Verwendung der korrekten Leerwohnungsziffer schlüssig erklärt werden könne. Wie willkürlich der Schluss von einer Abweichung vom Schätzwert auf die Kostenineffizienz eines Sozialdienstes sei, zeige im Übrigen die Tatsache, dass keine der an den Sozialdienst Y angeschlossenen Gemeinden einen Malus zu entrichten hätte, wenn die Soziallastfaktoren lediglich bezogen auf die jeweiligen Gemeindegebiete berechnet und mit dem in der jeweiligen Gemeinde anfallenden skalierten Aufwand verglichen würde. Dass der Sozialdienst Y für die Anschlussgemeinden, nicht aber für die Sozialhilfebezüger aus dem Gemeindegebiet von Y kosteneffizient arbeite, glaube (hoffentlich) selbst die Vorinstanz nicht. Auch die Festsetzung der Soziallastfaktoren in der Berechnungsformel von Art. 41b SHV sei willkürlich: Die Quote der Ergänzungsleistungsbezüger sei eine Variable, die zwar mit der Sozialhilfequote korreliere, jedoch keine Kausalität aufweise: Wer von (sozialversicherungsrechtlichen) Ergänzungsleistungen profitiere, sei in der Regel gerade nicht auf Sozialhilfe angewiesen. Aus rechtlicher Sicht sei ein Kausalzusammenhang jedoch unerlässlich. Die Variable der Leerwohnungsziffer sodann genüge den Anforderungen an ein statistisches Erklärungsmodell nicht, da die Daten nicht manipulierbar sein dürften. Vorliegend hänge die Leerwohnungsziffer aber stark vom gewählten Berechnungsmodell ab. Eine verbindliche Vorgabe für die Erhebung des Leerwohnungsbestandes in einer Gemeinde existiere nicht. Das BFS habe bestätigt, dass für die Leerwohnungsstatistik schlicht die Eingaben der Gemeinden übernommen würden, die Art der Erhebung spiele dabei keine Rolle. Das BFS interveniere nur, wenn die Eingabe schlichtweg unplausibel erscheine. Eine Veränderung der Leerwohnungsziffer um über 250% (d.h. um das dreieinhalbfache!) bei einzelnen Sozialdiensten sei für das BFS noch kein Grund, diese Eingaben zu hinterfragen. Auch die Variable des Ausländeranteils könne im sehr heterogenen Kanton Bern zu einem verzerrten Bild führen: Insbesondere für die Touristikgebiete des Kantons sei davon auszugehen, dass Ausländerinnen und Ausländer deutlich weniger stark unterstützungsbedürftig seien als in industrialisierten Regionen. Dementsprechend seien die touristisch ausgerichteten Gebiete im Berner Oberland praktisch durchgehend im Bonus-Bereich angesiedelt. Ecoplan habe in ihrem Schlussbericht noch ganz andere exogene Faktoren als in Art. 41b SHV aufgelistet, um die Sozialhilfekosten bei der wirtschaftlichen Hilfe zu begründen. Auch eine Studie des Büros für Arbeits- und Sozialplanerische Studien (BASS) komme zu ganz anderen Schlüssen als Ecoplan, wobei insbesondere darauf hingewiesen werde, dass die Einflussfaktoren regional stark unterschiedlich sein könnten. Die Festlegung der Modell-Parameter (die in die Formel eingehenden konkreten Frankenbeträge zur Bewertung der einzelnen strukturellen Faktoren) und des Mindestbetrags von CHF 180.00 seien nicht nachvollziehbar.

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Schliesslich erweise sich auch die Behauptung in der Ecoplan-Studie, wonach der Vergleich der geschätzten und effektiven Kosten eine relativ genaue Vorhersage der Schätzwerte die tatsächlichen Pro-Kopf-Kosten erkennen lasse, als kühn. Die Aussage, dass das verwendete Modell die strukturellen Voraussetzungen einer Gemeinde verhältnismässig gut abbilde, sei unwissenschaftlich und insofern auch willkürlich. 61

11.1.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, bei der Beurteilung der Effizienz der Sozialdienste sei eine individuelle Wirtschaftlichkeitsprüfung wegen der grossen Anzahl Sozialdienste nicht zu bewältigen, weswegen ein multiples Regressionsmodell entwickelt worden sei. Dieses berücksichtige mit hinreichender Gewissheit die relevanten Strukturfaktoren und erlaube ein valides Benchmarking. Ein Erklärungsgehalt von 0.76 sei für eine empirische Querschnittsanalyse ein hoher Wert. Die zur Identifizierung der erklärenden Variablen verwendete Methode sei in der empirischen Analyse weit verbreitet. Dabei würden jene Variablen ausgeschlossen, die die Sozialhilfekosten pro Einwohner nicht in genügender Weise erklären könnten. Gewisse erklärende Variablen müssten zudem aufgrund mangelnder Verfügbarkeit oder Datenqualität verworfen werden. Eine Gemeinde könne gemäss Art. 41c SHV ihre Kosten mit einem im Schätzmodell nicht berücksichtigten lokalen Faktor erklären. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, wonach die Abweichung der effektiven von den geschätzten Kosten praktisch nie mit der Effizienz des Sozialdienstes zusammenhänge, werde durch die ersten Ergebnisse der Sozialhilferechnung 2014 widerlegt: Im Jahr 2014 hätten von den 13 Sozialdiensten, die in der Bonus-Malus-Berechnung 2013 am schlechtesten abgeschnitten hätten, 85% (11 Sozialdienste) sinkende Nettokosten aufzuweisen, bei den restlichen Sozialdiensten sei dies lediglich bei 51% der Fall. Die Beschwerdeführerin habe ihre Nettokosten gegenüber dem Jahr 2013 um CHF 1.29 Mio. oder 12% senken können. Die Bonus-Malus-Berechnung sei demnach stichhaltig und die Sozialdienste könnten zumindest einen Teil der Nettokosten beeinflussen und die Kosteneffizienz mit geeigneten Massnahmen verbessern. 62

11.1.3 Die Beschwerdeführerin erwidert in ihrer Replik, die Vorinstanz gestehe implizit ein, dass sich der Erklärungsgehalt von 76% der Sozialhilfekosten auf den ganzen Kanton Bern (und nicht auf eine einzelne Sozialdienstregion) beziehe. Das Modell sei damit nicht in der Lage, regionale Unterschiede – wie etwa zwischen dem tourismusgeprägten N und dem O – angemessen zu berücksichtigen. Die Aussage der Vorinstanz, wonach die durch die vier Soziallastfaktoren nicht erklärbaren restlichen 24% der effektiven Sozialhilfekosten grösstenteils

61 Beschwerde vom 10. November 2014 62 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 35 von 68

durch die Kosteneffizienz der Sozialdienste beeinflusst würden, sei aus wissenschaftlicher Sicht unhaltbar. Für diesen Umkehrschluss auf die Kosteneffizienz gebe es keinen logischen Ansatzpunkt. Auch aus den allgemein zugänglichen Berichten von Ecoplan lasse sich kein solcher Umkehrschluss ableiten. Eine deutliche Abweichung vom statistischen Erwartungswert bedeute aus wissenschaftlicher Sicht zunächst einzig, dass eine statistische Auffälligkeit vorliege. Dies gelte für den Sozialdienst N, der bei rund 20% der statistisch erwarteten Kosten liege genauso wie für den Sozialdienst Y, der über dem statistischen Erwartungswert liege. Auf welchen exogenen oder internen Faktoren die Abweichung beruhe, könne das Modell – wie jedes rein statistische Modell – nicht beantworten. Um bei einer statistischen Abweichung auf ein ungenügendes Kostenbewusstsein schliessen zu können, müssten in einem zweiten Schritt die Dossierkosten als einer der wichtigsten Indikatoren in Betracht gezogen werden. Lägen diese – wie bei der Beschwerdeführerin der Fall – im kantonalen Durchschnitt, spreche aus w