Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_28/2026
Urteil vom 15. Juli 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Stiftung A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Zehnder,
gegen
Stadtrat Zofingen,
Kirchplatz 26, Postfach, 4800 Zofingen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mischa Berner,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau,
Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, Buchenhof, Postfach 2254, 5001 Aarau,
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
Gegenstand
Baubewilligung (Umnutzung),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 26. November 2025 (WBE.2025.301 / sr / jb).
Sachverhalt
A.
Die Parzelle Nr. 227 in Zofingen liegt in der Wohn- und Arbeitszone WA4, einer Zone mit gemischter Nutzung. Am 9. Dezember 1992 bewilligte der Stadtrat Zofingen der F.________ AG den Neubau eines dreigeteilten Mehrfamilienhauses (Hottigergasse 2-6) mit insgesamt 27 Nutzungseinheiten auf dieser Parzelle. Die Bruttogeschossfläche (BGF) wurde dabei aufgeteilt in 1'806 m2 (82,2 %) für Wohnen und 390 m2 (17,8 %) für Gewerbe. Die Bewilligung enthielt die Auflage, dass der Gewerbeanteil nicht zu Wohnzwecken umgenutzt werden dürfe.
Am 31. März/22. April 2020 stellte die " Stiftung A.________ " als neue Eigentümerin der Parzelle Nr. 227 beim Stadtrat Zofingen ein Gesuch für die Umnutzung der Gewerbeflächen in Wohnraum. Dieses Gesuch wies der Stadtrat mit Entscheid vom 21. Februar 2024 ab. Gleichzeitig ordnete er den "Rückbau" der unbewilligten Wohnnutzung der Gewerberäume bis spätestens acht Monate nach Rechtskraft des Entscheids an. Eine von der " Stiftung A.________ " dagegen erhobene Beschwerde wies das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau am 16. Juli 2025 ab. Daraufhin gelangte die " Stiftung A.________" an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, das ihre Beschwerde allerdings mit Urteil vom 26. November 2025 ebenfalls abwies, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 15. Januar 2026 beantragt die " Stiftung A.________ ", das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Entscheid des Stadtrats seien aufzuheben und die Baubewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Bewilligung des Baugesuchs, subeventualiter zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung an den Stadtrat zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das BVU beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat beantragt deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Die weiteren Verfahrensbeteiligten (Mieter und Mieterinnen der betroffenen Liegenschaft) haben sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Planungsrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
Unzulässig ist der Antrag, auch den Entscheid des Stadtrats aufzuheben. Dieser ist durch den Entscheid des BVU und in der Folge durch denjenigen des Verwaltungsgerichts ersetzt worden und gilt als inhaltlich mitangefochten (BGE 139 II 404 E. 2.5 mit Hinweis). Entsprechend ist auf die in der Beschwerde verschiedentlich geäusserte Kritik an den Entscheiden des Stadtrats und des BVU nicht einzugehen.
Die Beschwerdeführerin legt ihrer Beschwerde das Räumliche Entwicklungsleitbild (REL) von Zofingen bei. Dieses wurde vom Stadtrat am 17. Dezember 2025 und damit erst nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts beschlossen, weshalb es nach Art. 99 Abs. 1 BGG nicht zu berücksichtigen ist. Im Übrigen hat das Leitbild keinen Rechtsatzcharakter und würde seine Berücksichtigung am Ausgang des Verfahrens nichts ändern.
Die Rügen sind hinreichend zu begründen, was eine substanziierte Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts erfordert (Art. 42 Abs. 2 und
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanzen, wonach es Regelungszweck der Zone WA4 sei, hier einen Nutzungsmix von Wohnen und Gewerbebetrieben zu erreichen, sei offensichtlich unrichtig und damit bundesrechtswidrig.
§ 7 der Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Zofingen vom 21. Mai 2012 (BNO) sieht vor, dass die Wohn- und Arbeitszonen WA2, WA3 und WA4 für Wohnen sowie mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt sind. § 5 BNO legt zudem den maximalen Ausnützungsziffer (AZ) -Anteil für Wohnen bei der WA4 auf 0.80 fest. Wie diese Bestimmungen auszulegen bzw. was ihr Zweck ist, betrifft die Rechtsauslegung, nicht die Sachverhaltsfeststellung. Da die Beschwerdeführerin allerdings nicht behauptet, das Verwaltungsgericht habe die §§ 5 oder 7 BNO willkürlich ausgelegt (was auch nicht erkennbar ist), ist auf ihr Vorbringen nicht weiter einzugehen. Eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG ist jedenfalls zu verneinen.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV). Der Stadtrat habe sie im Glauben gelassen, die Umnutzung sei bewilligt worden.
Das Verwaltungsgericht hat sich in E. 5 seines Urteils ausführlich mit der Frage, ob die Behörden bei der Beschwerdeführerin einen Vertrauenstatbestand geschaffen hätten, auseinandergesetzt und verneinte dies. Die Beschwerdeführerin geht auf diese Darlegungen nicht ein. Es ist nicht nachvollziehbar, wie sie zur Behauptung gelangt, der Stadtrat habe sie im Glauben gelassen, die Umnutzung sei bewilligt worden. Auf ihre Beschwerde ist in diesem Punkt nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 BGG).
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin weist auf Rechtsänderungen hin, die seit der 1992 erteilten Baubewilligung erfolgt seien. Dabei bezieht sie sich insbesondere auf die Planungsziele und -grundsätze des verdichteten Bauens und der haushälterischen Nutzung des Bodens gemäss Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a bis und b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. a bis RPG (SR 700). Auch § 46 des Gesetzes des Kantons Aargau über Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) verpflichte die Gemeinden zur Förderung einer verdichteten Bauweise. Das Raumplanungsgesetz und das Baugesetz verlangten ausdrücklich, dass die vollständige Ausnutzung bestehender Gebäude gutgeheissen werde. Die Ausnützungsziffern ergäben hier keinen Sinn. Es würden ja keine neuen Bauten erstellt. In den letzten 33 Jahren sei eine gewerbliche Nutzung unmöglich gewesen. Eine solche sei für die Bewohnerinnen und Bewohner störend und bringe mit dem ständigen Publikumsverkehr auch Sicherheitsprobleme. Die Parzelle Nr. 227 sei zudem nur 27 m breit und liege zwischen reinen Wohnzonen. Vor diesem Hintergrund sei der Entscheid der Vorinstanz unverhältnismässig. Diese sei zudem ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen und habe den Anspruch auf rechtliches Gehör auch insofern verletzt, als sie die beantragten Beweise nicht abgenommen habe (Augenschein und Prüfung der Möglichkeiten einer gewerblichen Nutzung; Prüfung, weshalb in den letzten 32 Jahren eine gewerbliche Nutzung nicht möglich gewesen sei; Befragung der Bewohnerinnen und Bewohner der Liegenschaft zur heutigen Nutzung, zur Nutzungsänderung, zu den zu erwartenden Immissionen mit einer Gewerbenutzung, zu baulichen Veränderungen, zur Parkierung etc.).
4.2. Das Verwaltungsgericht hielt zutreffend fest, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Argumentation die Zweckmässigkeit der Zonenzuweisung ihrer Parzelle zu einer Mischzone mit Wohn- und Gewerbenutzung anstelle einer reinen Wohnzone in Frage stelle. Eine vorfrageweise Überprüfung der Nutzungsplanung sei jedoch an die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG geknüpft, die im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien.
4.3. Mit den vorinstanzlichen Erwägungen zu Art. 21 Abs. 2 RPG (vgl. E. 10.2 des angefochtenen Urteils) setzt sich die Beschwerdeführerin nicht auseinander, weshalb auf ihre Beschwerde auch insoweit nicht einzutreten ist (Art. 42 Abs. 2 BGG). Vor diesem Hintergrund ist auch nicht hinreichend dargetan, weshalb das Verwaltungsgericht die erwähnten Beweise hätte abnehmen müssen. Schliesslich ist der angefochtene Entscheid entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch hinreichend begründet. Das Verwaltungsgericht legte die für seinen Entscheid wesentlichen Punkte dar und ermöglichte es ihr ohne Weiteres, diesen sachgerecht anzufechten (vgl. BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen).
5.
5.1. Formell rechtswidrige Bauten, die nachträglich nicht bewilligt werden werden können, sind grundsätzlich zu beseitigen (BGE 136 II 359 E. 6 mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Befugnis der Behörden, im Fall einer rechtswidrig errichteten bzw. genutzten Baute innerhalb der Bauzone die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen, im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich auf 30 Jahre beschränkt (BGE 147 II 309 E. 5; 136 II 359 E. 7; je mit Hinweisen). Auch vorher kann die Wiederherstellungsanordnung jedoch nach den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts (ganz oder teilweise) ausgeschlossen sein, insbesondere wenn ihr Gründe des Vertrauensschutzes entgegenstehen (BGE 136 II 359 E. 6).
5.2. Das Verwaltungsgericht verneinte das Vorliegen eines Vertrauenstatbestands, was die Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestreitet. Sie ist hingegen der Auffassung, die behördliche Befugnis zur Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sei verwirkt. Diesbezüglich macht sie geltend, die Behörden hätten den Beweis zu erbringen, dass es früher eine gewerbliche Nutzung gegeben habe.
5.3. Hinsichtlich der Beweislast gilt im öffentlichen Recht Art. 8 ZGB analog (vgl. BGE 138 II 465 E. 6.8.2; Urteil 1C_674/2025 vom 6. Mai 2026 E. 3.2). Gemäss dieser Bestimmung hat, wo es das Gesetz nicht anders bestimmt, derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr Rechte ableitet. Ohne Bewilligung erstellte zonenwidrige Anlagen sind grundsätzlich zu beseitigen (Wiederherstellung als Regel). Insofern ist der Verzicht auf eine - normalerweise gebotene - Beseitigung rechtlich als Begünstigung anzusehen (Urteil 1C_469/2019 vom 28. April 2021 E. 6.4, nicht publ. in: BGE 147 II 309). Demnach trägt die Beschwerdeführerin die Beweislast dafür, dass während mindestens 30 Jahren für die Gewerbenutzung bewilligte Flächen stattdessen zum Wohnen verwendet worden sind. Da dies unbewiesen geblieben ist, verneinte das Verwaltungsgericht zu Recht eine Verwirkung.
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin stellt sich schliesslich auf den Standpunkt, unter den gegebenen Umständen Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung nach § 67 BauG zu haben, um von den AZ-Vorschriften, namentlich dem maximalen Wohnanteil an der AZ, abweichen zu können. Es bestehe kein öffentliches Interesse an einer gewerblichen Nutzung. Ihre Liegenschaft befinde sich inmitten von reinen Wohnbauten. Eine Ablehnung der Wohnnutzung sei unzweckmässig und würde für die Mieterschaft zu inakzeptablen Härten führen.
6.2. Gemäss § 67 Abs. 1 BauG kann der Gemeinderat bei der Bewilligung von Bauten und Anlagen, unter billiger Abwägung der beteiligten privaten Interessen, Ausnahmen von kommunalen Nutzungsplänen gestatten, wenn a) es mit dem öffentlichen Wohl sowie mit Sinn und Zweck der Rechtssätze vereinbar ist und b) ausserordentliche Verhältnisse vorliegen oder die Anwendung der Pläne zu hart wäre.
6.3. Das Verwaltungsgericht legte dar, ausserordentliche Verhältnisse oder eine besondere Härte, die hier ein Abweichen von den Zonenvorschriften betreffend den maximalen Wohnanteil an der AZ zulassen oder sogar gebieten würden, seien nicht einmal im Ansatz erkennbar. Derselbe maximale Wohnanteil an der AZ gelte auch für alle anderen Gebäude in der Zone WA4. Sollte es sich dabei um reine Wohnbauten handeln, sei davon auszugehen, dass diese eine AZ von 0,8 einhielten und eine AZ von 1,00 nur mit teilgewerblicher Nutzung erreicht werde. Gegenteiliges werde von der Beschwerdeführerin nicht behauptet. In den umliegenden Zonen W2 und W3 betrage die AZ mit 0,45 (W2) und 0,6 (W3) sogar deutlich weniger als bei Grundstücken in der Zone WA4. Der Nachteil, den die Beschwerdeführerin beklage, sei somit nicht gegeben. Bei der Behauptung, der Markt sei für bestimmte (hier: gewerbliche) Nutzungen gesättigt, handle es sich um einen Grund, den alle Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer in der Zone WA4 für sich anführen könnten. Eine Ausnahmebewilligung dürfe jedoch nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen; auf diesem Weg würde das Gesetz ausgehöhlt bzw. abgeändert.
6.4. Mit ihrer eingangs zitierten Kritik wiederholt die Beschwerdeführerin ihre Vorbringen aus ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht, ohne sich mit der Begründung des angefochtenen Urteils inhaltlich zu befassen. Sie übersieht zudem, dass das Bundesgericht die Anwendung von § 67 Abs. 1 BauG nur auf Willkür (Art. 9 BV) überprüft. Willkür ist hier allerdings ohne Weiteres zu verneinen. Denn es ist nicht erkennbar, inwiefern die Situation der Parzelle der Beschwerdeführerin im Vergleich zu anderen in der gleichen Zone gelegenen Parzellen als aussergewöhnlich bezeichnet werden könnte. Wie das Verwaltungsgericht treffend festhielt, würde es das Gesetz bzw. die Planung unterlaufen, in derartigen Situationen eine Ausnahmebewilligung zu erteilen (vgl. Urteil 1C_471/2024 vom 16. Juni 2025 E. 6.3).
7.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat Zofingen, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, B.________, C.________, D.________, E.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Juli 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Dold