Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_65/2025
Sentenza del 29 gennaio 2026
III Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Moser-Szeless, Presidente,
Stadelmann, Parrino, Beusch, Bollinger,
Cancelliera Cometta Rizzi.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata da Procap Svizzera Servizio Giuridico,
ricorrente,
contro
Ufficio dell'assicurazione invalidità
del Cantone Ticino,
via C. Ghiringhelli 15a, 6501 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
Assicurazione per l'invalidità (diniego di giustizia e ritardata giustizia; spese giudiziarie in procedura cantonale),
ricorso contro la sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino del 23 dicembre 2024 (32.2024.71).
Fatti
A.
A.a. A.________, nata nel 1961, titolare del diploma d'infermiera pediatrica, attiva a tempo parziale quale infermiera in casa anziani e quale terapista complementare indipendente - è anche formatrice presso B.________ e collaboratrice di C.________ - ha inoltrato nel febbraio 2014 all'Ufficio assicurazione invalidità del Cantone Ticino (di seguito UAI) una domanda di prestazioni AI per adulti a seguito di un pregiudizio alla salute di natura oncologica. Esperiti gli accertamenti medico-amministrativi del caso (tra i quali figura il referto della perizia pluridisciplinare del 2 giugno 2016 presso il Centro ABI [Aerztliches Begutachtungsinstitut GmbH di Basilea]), l'UAI con decisione del 4 ottobre 2017 ha negato all'assicurata il diritto a una rendita d'invalidità.
A.________ si è aggravata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino che, con sentenza del 25 luglio 2018 (incarto n. 32.2017.189), ha accolto il gravame, annullato la decisione amministrativa e retrocesso gli atti all'UAI per ulteriori approfondimenti.
A.b. Eseguiti gli accertamenti prospettati - tra cui una nuova perizia pluridisciplinare di decorso presso il Centro ABI (cfr. rapporto peritale del 15 aprile 2020e successiva precisazione del 20 maggio 2020), l'UAI con decisione del 3 febbraio 2021 ha assegnato a A.________ una mezza rendita d'invalidità limitatamente al periodo dal 1° ottobre 2014 al 31 marzo 2015. Contro tale pronuncia l'assicurata ha nuovamente introdotto il 10 marzo 2021 un ricorso al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, chiedendo l'annullamento della decisione amministrativa e, in via principale, il riconoscimento di una rendita d'invalidità intera a partire almeno dal mese di maggio 2018, mentre in via subordinata ha chiesto il rinvio degli atti all'amministrazione per una perizia psichiatrica ad opera però di un altro centro peritale.
Con sentenza dell'8 novembre 2021(incarto n. 32.2021.33), il Tribunale cantonale ha annullato la decisione dell'UAI del 3 febbraio 2021 e ha rinviato gli atti all'amministrazione per accertamenti e per nuova pronuncia sul diritto alla rendita d'invalidità, fermo restando il diritto di A.________ a una mezza rendita d'invalidità dal 1° ottobre 2014 al 31 marzo 2015.
A.c. Non appena gli sono stati retrocessi gli atti il 14 gennaio 2022, l'UAI ha attuato gli accertamenti prescritti dalla sentenza cantonale: il proprio Servizio Medico Regionale (SMR), dopo aver aggiornato la documentazione medica, ha predisposto dapprima una perizia bidisciplinare nel febbraio 2022 e successivamente, viste le allegazioni dell'assicurata, una perizia pluridisciplinare nel novembre 2022. Dopo vari scambi di corrispondenza tra l'UAI e l'assicurata (segnatamente in relazione al centro peritale da scegliere, alla lingua della perizia, come pure all'invio di ulteriore documentazione medica), il SMR ha incaricato il Servizio Accertamento Medico dell'Assicurazione Invalidità (di seguito SAM) di eseguire la perizia pluridisciplinare, il cui referto è datato 28 maggio 2024. Esso è stato oggetto di contestazione da parte di A.________ il 20 giugno 2024. L'assicurata ha in seguito inoltrato il 26 agosto 2024 un "reclamo" all'UAI con cui ha criticato l'operato dei medici del SAM e del SMR, domandando una decisione formale per il periodo posteriore al 27 gennaio 2021 separata da quella che dovrebbe poi seguire per il periodo antecedente, da emanare entro e non oltre il 26 settembre 2024, altrimenti avrebbe interposto un ricorso per denegata giustizia. Con scritto del 23 settembre 2024, l'UAI ha riassunto l'iter procedurale verificatosi negli anni e informato l'assicurata sia del complemento nel frattempo richiesto al SAM, come pure sulla necessità di ulteriori accertamenti a livello economico, concludendo poi che a suo dire non vi sarebbero i presupposti per una denegata giustizia, segnatamente non vi sarebbero né ritardi e nemmeno un'immobilità istruttoria ad esso imputabili. L'UAI ha inoltre spiegato il motivo per cui non sarebbe stato possibile suddividere le decisioni nel senso voluto dall'assicurata, ovvero una immediata sulla rendita per il periodo dal gennaio 2021 e poi una decisione separata per il periodo precedente, in considerazione degli accertamenti medici ed economici ancora pendenti.
B.
A.________ ha inoltrato al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino il 4 ottobre 2024 un ricorso per denegata/ritardata giustizia, chiedendo che "sia fatto obbligo di emanare nei tempi più contenuti il preavviso per il periodo antecedente al gennaio 2021 e una decisione per il periodo successivo al gennaio 2021. Un termine di 15 giorni appare congruo per quest'ultima evenienza alla luce della facilità con cui essa può venire presa. Un termine generale di 15 giorni dal ricevimento del referto peritale ci sembra parimenti congruo per rendere il preavviso" (memoriale di ricorso cantonale, pag. 6).
Con sentenza del 23 dicembre 2024, l'autorità giudiziaria precedente ha respinto il gravame e addossato alla ricorrente fr. 500.- per le spese di procedura.
C.
A.________ inoltra il 31 gennaio 2025 (timbro postale) un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale con cui chiede di annullare o riformare la sentenza cantonale, di accogliere il ricorso accertando almeno una ritardata/denegata giustizia, di ordinare all'UAI di rendere senza indugio la decisione finale per le prestazioni dal 27 luglio 2021, rispettivamente di procedere celermente alla determinazione delle prestazioni dal 2015 al luglio 2021, come pure di dichiarare la procedura cantonale esente da spese e di rinviare la causa al Tribunale cantonale per nuova decisione su spese e ripetibili, rinunciando infine al prelevamento delle spese nel senso dell'art. 66 cpv. 1 LTF.
Invitati a pronunciarsi sul ricorso, l'UAI e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) hanno rinunciato a determinarsi.
Diritto
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico (nel senso dell'art. 82 segg. LTF) può essere presentato per violazione del diritto, così come stabilito dagli
2.
Oggetti del contendere sono la questione se l'UAI è incorso in un diniego di giustizia, rispettivamente in una ritardata giustizia in relazione alla domanda di prestazioni dell'assicurazione per l'invalidità inoltrata da A.________ nel febbraio 2014, come pure le corrispondenti spese di procedura cantonale.
3.
3.1. Conformemente a quanto già esposto nei considerandi della sentenza impugnata - a cui può essere fatto riferimento e portata adesione - vi è diniego/ritardo di giustizia (art. 51 in combinazione con l'art. 56 cpv. 2 LPGA) quando un'autorità amministrativa o giudiziaria competente non si occupa di una domanda (DTF 133 V 188 consid. 3.2 con riferimenti), rispettivamente non se ne occupi in maniera tempestiva, ovvero entro un termine ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1), così come previsto dal principio di celerità (art. 29 cpv. 1 Cost., art. 61 lett. a LPGA e art. 6 n. 1 CEDU). Per determinare si vi è un diniego di giustizia, rispettivamente se la durata del procedimento sia compatibile con il diritto dei cittadini a una tutela giuridica entro un termine ragionevole, occorre operare una valutazione delle circostanze oggettive nel singolo caso concreto (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine) dopo aver eseguito un apprezzamento globale (DTF 124 I 139) : sono decisivi in particolare il tipo di procedimento, la complessità della materia e il comportamento delle parti coinvolte (9C_74/2021 dell'11 marzo 2021 consid. 1 con riferimenti). Va altresì precisato che l'interesse giuridicamente protetto è quello di ottenere una decisione che possa essere portata davanti a un'autorità giudiziaria di ricorso, indipendentemente dal fatto che, nel merito, la ricorrente ottenga o meno ragione (sul tema cfr. anche DTF 125 V 118 consid. 2b).
3.2. Il Tribunale cantonale ha constatato che l'UAI, nella procedura ora in rassegna, ha proceduto agli accertamenti prescritti nella sentenza cantonale di rinvio dell'8 novembre 2021 (incarto n. 32.2021.33), senza che siano trascorsi lassi di tempo eccessivi, in considerazione anche delle varie richieste della ricorrente, a cui ha dato puntuale risposta. Anche relativamente al rifiuto dell'UAI di dar seguito alla richiesta dell'assicurata di emanare due decisioni separate sul diritto alla rendita per i periodi dal 2015 al luglio 2021 e dal 27 luglio 2021, l'autorità giudiziaria precedente ha sostanziato perché la posizione dell'UAI andava tutelata, ritenuto che non poteva emettere una decisione relativa a un periodo di rendita parziale perché l'istruttoria non era terminata (art. 74 cpv. 1 OAI). Il Tribunale cantonale ha infine sottolineato l'assenza di ritardo ingiustificato anche relativamente alla prima sentenza di rinvio del 25 luglio 2018 (incarto n. 32.2017.189).
3.3. La ricorrente censura una ritardata/denegata giustizia dell'UAI nel caso di specie, in particolare con riferimento a una sentenza menzionata anche dall'autorità giudiziaria precedente, la quale ne avrebbe fatto una lettura a suo dire parziale e pertanto arbitraria. L'insorgente si riferisce alla DTF 129 V 411, in virtù della quale sostiene che la durata della procedura dovrebbe già essere considerata irragionevole o eccessiva in ragione del solo fatto che sono trascorsi più di dieci anni dall'inoltro della domanda di prestazioni.
La ricorrente non può essere seguita nelle sue censure, per i motivi che seguono.
3.3.1. La ricorrente mostra una certa incoerenza nel suo gravame, ossia da un lato sottolinea che è ragionevole che la durata di un procedimento venga valutata alla luce delle circostanze particolari della fattispecie, tenendo conto della complessità del caso, dell'importanza della controversia per l'interessato, del suo comportamento e di quello delle autorità competenti, indicando tra l'altro varie sentenze del Tribunale federale, tra cui la DTF 144 II 486 consid. 3.4 e la 143 IV 373 consid. 1.3.1. D'altro lato però l'insorgente, richiamata la DTF 129 V 411, pretende che si decida che il solo trascorrere del tempo di dieci anni consenta, in modo astratto, di ritenere irragionevole o eccessiva la durata di una procedura. In effetti a suo dire, questa conclusione andrebbe applicata sia alla controversia in rassegna che ai futuri ipotetici casi. La ricorrente domanda espressamente che venga elaborata una sentenza di principio che stabilisca che le procedure che concernono l'assegnazione di una rendita d'invalidità che durano più di dieci anni dal momento in cui è presentata la domanda vengano ritenute di durata eccessiva e dunque che venga decretato il diniego di giustizia, rispettivamente la ritardata giustizia.
Il Tribunale federale non può però dar seguito a tale richiesta in quanto contraria all'ordinamento giuridico - che non prevede termini assoluti - e alla sua giurisprudenza in materia di diniego/ritardata giustizia e di principio della celerità (all'art. 29 Cost. e art. 6 n. 1 CEDU), la quale esige un apprezzamento globale di ogni situazione concreta e dunque esclude una qualsivoglia generalizzazione automatica. La ricorrente non menziona e nemmeno pretende poi essere realizzati i presupposti per un cambiamento di giurisprudenza (sul tema cfr. DTF 150 IV 277 consid. 2.3.1 con i riferimenti). Si tratta di una mera aspettativa della ricorrente di un cambiamento di prassi, non avvenuto, che inoltre nemmeno realizza le severe esigenze di motivazione (consid. 1).
3.3.2. Neppure tutelabile la lettura operata dalla ricorrente della DTF 129 V 411 che non prevede l'automaticità del termine di 10 anni per decidere se il tempo sia o no ragionevole, come del resto mai sostenuto dal Tribunale cantonale che, nella sentenza impugnata al suo consid. 2.4. ha riportato molteplici casi concreti decisi dal Tribunale federale, in cui è stata effettuata un'analisi conforme alla giurisprudenza, ovvero in considerazione delle circostanze oggettive del singolo caso concreto dopo un apprezzamento globale (cfr. consid. 3.1 sopra).
3.3.3. La censura di formalismo eccessivo in cui sarebbe incorso l'UAI con il rifiuto di rendere una decisione parziale non può neanche essere ammessa. Il formalismo eccessivo è una forma particolare di diniego di giustizia; esso è ravvisabile nell'ipotesi in cui per una determinata procedura siano predisposte delle regole rigide, senza però che un simile rigore sia materialmente giustificato. Vi è formalismo eccessivo qualora l'applicazione rigorosa di determinate regole non è giustificata da nessun interesse degno di protezione, diventa un fine a sé stante e impedisce o complica in modo insostenibile la realizzazione del diritto materiale (cfr. DTF 142 IV 299 consid. 1.3.2 e DTF 125 I 166 consid. 3a in merito al previgente art. 4 cpv. 1 vCost. menzionato dalla ricorrente).
Nel caso in esame non vi è alcun formalismo eccessivo ad opera dell'UAI nell'applicare la legislazione in materia di assicurazione per l'invalidità, come compiutamente evidenziato dall'autorità giudiziaria precedente. L'art. 74 cpv. 1 OAI dispone che l'UAI si pronuncia sulla richiesta di prestazioni non appena terminata l'intera l'istruttoria e quindi l'amministrazione non può rilasciare una decisione relativa riferita a un periodo parziale. Al Tribunale cantonale, ma nemmeno all'UAI, può essere censurato un qualsivoglia formalismo eccessivo, né tanto meno malafede, per avere rispettato e applicato quanto previsto dalla legislazione in materia di assicurazione per l'invalidità. L'istituto del formalismo eccessivo non deve essere utilizzato dalla ricorrente per censurare il suo malcontento rispetto all'istruttoria, con critiche per di più formulate in modo appellatorio (sul tema cfr. DTF 148 IV 205 consid. 2.6 con riferimenti), dunque già di per sé inammissibili.
3.3.4. Il Tribunale cantonale, ha confermato l'assenza di diniego/ritardo giustizia, considerata la complessità del caso, in cui vi sono due sentenze cantonali di rinvio per accertamenti sia di natura valetudinaria che economica, per i quali l'amministrazione si è sempre premurata di considerare le obiezioni e le richieste della ricorrente. Si rinvia espressamente ai fatti accertati dall'autorità giudiziaria precedente in cui si evince l'esauriente riassunto dell'iter processuale successivo in particolare alla decisione giudiziaria dell'8 novembre 2021, di cui al consid. 2.5 e 2.6 della sentenza del 23 dicembre 2024 ora impugnata. Anche se può sembrare eccessivo il tempo dall'inizio della prima domanda di prestazioni nel febbraio 2014, l'amministrazione non è rimasta inattiva nel senso ritenuto idoneo a giustificare un eventuale diniego/ritardo di giustizia (cfr. l'esposizione dei fatti A.c). Non si realizza diniego o ritardo di giustizia solo per il fatto che la ricorrente non abbia ottenuto quanto voluto nei termini da lei auspicati.
3.4. Visto quanto sopra esposto l'UAI non è incorso in nessun diniego/ritardo di giustizia. Il ricorso su tale aspetto va quindi respinto.
4.
4.1. Per quanto attiene alle spese di procedura cantonale, l'autorità giudiziaria precedente, visto l'esito della vertenza - il gravame è stato respinto - ha caricato un importo di fr. 500 alla ricorrente, indicando che si trattava di una controversia relativa a prestazioni dell'AI e dunque soggetta a spesa in virtù dell'art. 69 cpv. 1
bis LAI in vigore dal 1° gennaio 2021.
4.2. La ricorrente censura sia il principio del prelevamento delle spese giudiziarie che l'importo di fr. 500.-, e ne postula l'esenzione, concludendo per il rinvio all'autorità giudiziaria precedente per nuova decisione su spese e ripetibili.
4.3.
4.3.1. L'art. 61 LPGA disciplina le esigenze cui deve soddisfare la procedura dinanzi al tribunale cantonale. In particolare, l'art. 61 lett. a LPGA nel suo tenore in vigore fino al 31 dicembre 2020 prevedeva, tra l'altro, una procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni gratuita per le parti, con la riserva che la tassa di giudizio e le spese di procedura potevano tuttavia essere imposte alla parte con un comportamento temerario o sconsiderato. Tale gratuità della procedura dinanzi ai tribunali cantonali era già presente nelle specifiche disposizioni applicabili nei diversi rami del diritto delle assicurazioni sociali prima dell'entrata in vigore della LPGA, il 1° gennaio 2003 (sui motivi alla base del principio di gratuità cfr. MIRIAM LENDFERS, in Kommentar zum Bundesgestz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 5a ed. 2024, n. 64 segg. ad art. 61 LPGA). Successivamenteè stata introdotta un'eccezione con l'art. 69 cpv. 1
bis LAI in vigore dal 1° luglio 2006, in virtù del quale, in deroga all'art. 61 lett. a LPGA, la procedura di ricorso in caso di controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese.
Con la revisione della LPGA, in vigore dal 1° gennaio 2021 (RU 2020 5137; FF 2018 1303), il Parlamento federale ha modificato la regolamentazione sulle spese nelle procedure dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni, abolendo il principio della gratuità generale previsto all'art. 61 lett. a LPGA e aggiungendo l'art. 61 lett. f
bis. LPGA, secondo cui la procedura, in caso di controversie relative a prestazioni, è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede, ritenuto che altrimenti il tribunale può imporle solo alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato (FF 2018 1334; per una panoramica sui lavori parlamentari, cfr. sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.2 con riferimenti; come pure la dottrina più recente: cfr. JEAN MÉTRAL, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2a ed. 2025, n. 19a segg. ad art. 61 LPGA con i riferimenti; SUSANNE BOLLINGER, in Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2a ed. 2025, n. 67 segg. ad art. 61 LPGA; MIRIAM LENDFERS, op. cit., n. 189 segg. ad art. 61 LPGA).
L'abolizione del principio della gratuità generale di cui all'art. 61 lett. a LPGA e il nuovo art. 61 lett. fbis. LPGA che concerne solo "le controversie sulle prestazioni" (entrambi in vigore dall'inizio del 2021), non significa però che ora si debbano sempre pagare le spese processuali se non si tratta di una controversia sulle prestazioni; la questione delle spese processuali è lasciata ai Cantoni. Se un Cantone vuole applicare delle spese al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. fbis LPGA, deve prevedere una base legale chiara ed esplicita per questo tributo causale (art. 127 Cost.; sentenze 9C_369/2022 del 19 settembre 2022 consid. 6.2 e 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.4, entrambe con riferimenti).
Ad oggi nel Cantone Ticino nel diritto delle assicurazioni sociali vige il principio della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni [Lptca]: RL/TI 178.100; sul tema cfr. sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.4.3).
4.3.2. Nel caso in rassegna, occorre determinare se il ricorso per denegata/ritardata giustizia inoltrato dalla ricorrente il 4 ottobre 2024 al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, con cui chiedeva una decisione in materia di prestazioni AI debba essere considerato una controversia relativa a prestazioni nel senso dell'art. 61 lett. fbis LPGA e dunque debba essere soggetto a spese, così come preteso dall'istanza giudiziaria precedente.
Si evidenzia preliminarmente che tale questione era stata lasciata aperta dall'allora I Corte di diritto sociale del Tribunale federale, nella sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.3.
Per stabilire se la procedura sia onerosa o gratuita occorre determinare se il ricorso verte su prestazioni nel senso dell'art. 61 cpv. 1 lett. f
bis LPGA, ovvero su prestazioni in natura o pecuniarie di cui agli
Nel caso in esame l'oggetto della lite (cfr. consid. 2) è determinare se l'UAI sia incorso in un diniego di giustizia, rispettivamente in una ritardata di giustizia. Non si tratta di una controversia relativa a una prestazione secondo la LPGA. In tal senso anche la recente dottrina, che ha specificato che un ricorso per diniego/ritardo di giustizia non porta direttamente sulla concessione o sul rifiuto di una prestazione (cfr. JEAN MÉTRAL, op. cit. n. 19f ad art. 61 LPGA con riferimenti, in particolare THOMAS ACKERMANN, Verfahrenskosten in der Sozialversicherung, in Kieser (ed.) Sozialversicherungsrechtstagung 2013, San Gallo 2016, pag. 207).
Constatata l'assenza di una base legale, il Tribunale cantonale non poteva prelevare le spese di procedura. Il ricorso su tale aspetto è dunque da accogliere.
5.
Ne discende che il ricorso deve essere parzialmente accolto, limitatamente al non prelievo delle spese giudiziarie nella procedura cantonale. Il dispositivo n. 2 della sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino emessa il 23 dicembre 2024 va riformato nel senso che non si riscuotono spese giudiziarie per la procedura cantonale. Per il resto, ovvero per la questione del diniego, rispettivamente della ritardata giustizia, il ricorso deve essere respinto. Viste le peculiarità del caso, si giustifica la rinuncia ad addossare le spese giudiziarie alle parti (art. 66 cpv. 1 LTF) e l'opponente è tenuto a versare un'indennità ridotta per ripetibili della sede federale alla ricorrente parzialmente vittoriosa in causa e assistita da Procap Svizzera (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso è parzialmente accolto e il dispositivo n. 2 della sentenza del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino emessa il 23 dicembre 2024 è riformato nel senso che non sono riscosse spese giudiziarie per la procedura cantonale. Per il resto, il ricorso è respinto.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
L'opponente verserà alla Procap Svizzera un'indennità ridotta di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili per la procedura dinanzi al Tribunale federale.
4.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.
Lucerna, 29 gennaio 2026
In nome della III Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: Moser-Szeless
La Cancelliera: Cometta Rizzi