Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_483/2015
{T 0/2}
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Arrêt du 22 mars 2016
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,
Seiler, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
X.________ SA,
représentée par Me Jean-Charles Sommer, avocat,
recourante,
contre
Services industriels de Genève.
Objet
Facture de mise à disposition d'eau d'extinction,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 28 avril 2015.
Faits :
A.
X.________ SA est une société qui a pour but l'acquisition, l'exploitation, la direction d'hôtels, de restaurants, cafés ou autres commerces similaires. Elle est inscrite au registre du commerce de la République et canton de Genève. Elle est propriétaire d'une parcelle en ville de Genève sur laquelle se trouve un hôtel.
B.
Le 16 janvier 2014, les Services industriels de Genève ont adressé à la société une " facture de consommation janvier 2014 - période année 2014" pour un montant total de 1'103 fr. 82 (TVA incluse). La facture indiquait " consommation relevée (détail au verso) total eau " et faisait mention au dos de onze bouches à incendie au prix unitaire de 97 fr. 90, hors TVA. Le 10 février 2014, l'intéressée a contesté cette facture. Dans une décision sur réclamation du 12 février 2014, les Services industriels de Genève ont maintenu leur position. Le 24 mars 2014, l'intéressée a interjeté recours contre cette décision auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice).
Par arrêt du 28 avril 2015, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a en substance considéré que la taxe litigieuse était une taxe causale, plus particulièrement un émolument d'utilisation, qui respectait le principe de la légalité, aussi bien les contribuables que le tarif étant définis dans une base légale.
C.
Dans un acte intitulé " RECOURS DE DROIT PUBLIC ", X.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 28 avril 2015, la décision des Services industriels de Genève du 24 février 2014 et la facture du 16 janvier 2014 de 1'103 fr. 80 ainsi que d'ordonner la restitution des montants facturés les dix dernières années, soit 11'038 fr. " avec intérêts à 5% dès le 10 février 2014". Elle se plaint de violation du droit fédéral et en particulier de violation du principe de la légalité.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Les Services industriels de Genève concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Dans des observations finales, X.________ SA persiste dans ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) ne tombant pas sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte. Bien que l'institution du "recours de droit public" devant le Tribunal fédéral ait disparu avec l'entrée en vigueur de la LTF au 1
er janvier 2007, la dénomination erronée employée par la recourante, qui est représentée par un avocat, ne saurait lui nuire si son acte répond aux exigences de la voie de droit à disposition (ATF 138 I 367 consid. 1.1 p. 370; 133 I 300 consid. 1.2 p. 302 s.). Le mémoire de recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (
1.2. Dans la mesure où la recourante demande l'annulation de la décision des Services industriels de Genève du 24 février 2014 et de la facture du 16 janvier 2014, ses conclusions sont irrecevables en raison de l'effet dévolutif complet du recours auprès de la Cour de justice (ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543; concernant spécifiquement la République et canton de Genève, cf. arrêts 8C_47/2013 du 28 octobre 2013 consid. 4.2; 2C_886/2012 du 29 juin 2013 consid. 1, non publié in ATF 139 II 529).
1.3. L'objet de la contestation qui peut être porté devant le Tribunal fédéral est déterminé par la décision attaquée (arrêts 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 2.2, non publié in ATF 136 II 241; 2D_144/2008 du 23 mars 2009 consid. 3 et 2C_669/2008 du 8 décembre 2008 consid. 4.1 et les références citées) et par les conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF). En l'espèce, et même si l'autorité précédente est, à tort, entrée sans réserve en matière sur cette question, la facture à la base de la présente procédure porte exclusivement sur la contribution relative à la mise à disposition d'eau pour lutter contre les incendies, pour l'année 2014, si bien que le litige ne saurait s'étendre aux contributions prélevées lors des périodes précédentes, qui ont fait l'objet de décisions entrées en force. Par conséquent, en tant que la recourante demande la restitution des montants facturés les dix dernières années, soit 11'038 fr. " avec intérêts à 5% dès le 10 février 2014", son recours doit être déclaré irrecevable.
2.
2.1. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement juridique sur les faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire (ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51) - ou en violation du droit (art. 105 al. 2 LTF). Le recourant qui entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF) doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
2.2. Le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf.
3.
Selon l'autorité précédente, le présent litige concerne une taxe prélevée auprès des propriétaires de bâtiments pour la mise à disposition de l'eau nécessaire à la lutte contre l'incendie. La Cour de justice considère cette taxe comme étant une contribution causale, plus précisément comme un émolument d'utilisation, puisque selon elle, les bouches à incendie procurent à l'hôtel de la recourante un avantage, c'est-à-dire le fait de pouvoir bénéficier immédiatement de l'eau à grande pression, en cas d'incendie.
La recourante ne conteste pas les faits qui fondent la contribution en cause, malgré l'intitulé de la facture qui lui a été adressée par les Services industriels de Genève et qui fait état de "consommation" d'eau. Elle invoque une violation du principe de la légalité et soutient que les règlements et tarifs qui fixent le montant de la contribution litigieuse ne font pas référence à la loi genevoise du 25 janvier 1990 sur la prévention des sinistres, l'organisation et l'intervention des sapeurs-pompiers (LPSSP/GE; RSGE F 4 05), mais à la loi genevoise du 5 octobre 1973 sur l'organisation des Services industriels de Genève (LSIG/GE; RSGE L 2 35). Elle ajoute que la LPSSP/GE n'a trait qu'à des investissements uniques et que cette loi ne délègue aucune compétence aux Services industriels de Genève pour fixer un tarif. En outre, elle relève encore que la LPSSP/GE prévoit à son art. 22 que les frais d'installation des prises d'eau pour l'incendie sont à la charge des communes et qu'il est dès lors étonnant que ce soient les Services industriels de Genève qui perçoivent les taxes. En tout état de cause, la recourante conteste encore le montant de la taxe, estimant que celui-ci ne remplit ni le principe de l'équivalence, ni celui de la couverture des frais.
4.
L'arrêt entrepris retient que " les bouches à incendie litigieuses procurent à l'hôtel un avantage, en l'occurrence le fait de pouvoir bénéficier d'eau, à grande pression, immédiatement, en cas d'incendie ". Ajoutant que la LPSSP/GE prévoit la gratuité de la mise à disposition de l'eau nécessaire, la Cour de justice en déduit que " la taxe concernée ne peut en conséquence être qualifiée d'impôt ", mais qu'elle doit être considérée comme une contribution causale, plus précisément comme un émolument d'utilisation.
4.1. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6
e éd. 2002, p. 5 s.; XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse, 4
e éd. 2012, § 1 n° 3; RYSER/ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 4
e éd. 2002, p. 3).
4.1.1. Les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2, 4 s.; HÖHN/ WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9
e éd., 2000, § 1 n° 3 s.; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 507; OBERSON, op. cit., § 1 n
os 5, 6, 10). Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2; OBERSON, op. cit., § 1 n° 6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat - émolument administratif - ou de l'utilisation d'une infrastructure publique - émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; OBERSON, op. cit., § 1 n° 7).
4.1.2. Les impôts représentent quant à eux la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont en principe dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat (ATF 138 II 70 consid. 5.2 p. 73; 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 122 I 305 consid. 4b p. 309 s.). Toutefois, les impôts spéciaux d'affectation sont destinés à couvrir des dépenses spécifiques qui sont provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent plus directement à certaines catégories de personnes qu'à la majorité des citoyens; on parle dans ce dernier cas d'impôts d'attribution des coûts ("Kostenanlastungssteuern") (cf. ATF 131 II 271 consid. 5.3 p. 277; 129 I 346 consid. 5. 1 p. 354 s.; 124 I 289 consid. 3b p. 291; BLUMENSTEIN/ LOCHER, op. cit., p. 10; OBERSON, op. cit., § 1 n° 25; RYSER/ROLLI, op. cit., p. 4 et 19). Le cercle des contribuables comprend les personnes à la charge desquelles, pour des motifs objectifs et raisonnables, la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. En d'autres termes, il n'est pas nécessaire que le contribuable retire un avantage individuel particulier pour justifier l'imposition (ATF 124 I 289 consid. 3b p. 291 s.; 122 I 61 consid. 3b p. 67 s., 305 consid. 4b p. 309 s.; OBERSON, op. cit., § 1 n° 26). Le fait de délimiter les contribuables pouvant être appelés à participer au devoir fiscal, par des motifs objectifs et raisonnables, concrétise le principe de l'égalité (ATF 124 I 289 consid. 3b p. 291 s.; arrêt 2C_469/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.1).
4.2. Dans l'ATF 122 I 305 consid. 4c p. 310 s., le Tribunal fédéral a jugé que s'il était possible d'admettre qu'une taxe prélevée en vue de l'entretien et du renouvellement des réseaux d'eau d'extinction pouvait présenter des analogies avec une contribution causale, en l'occurrence avec une charge de préférence, l'avantage particulier dont sont censés bénéficier les propriétaires de bâtiments assujettis n'est pas suffisamment concret pour être qualifié comme telle. Certes, ces propriétaires ont un intérêt à la mise sur pied et à l'entretien d'un service du feu; cet intérêt ne se concrétisera cependant que lors d'un éventuel incendie, ceux-ci ne bénéficiant auparavant d'aucun avantage notamment économique particulier par rapport au reste de la population (du moins pas plus que l'hôte d'une station touristique qui n'en utilise pas les installations mais doit quand même s'acquitter de la taxe de séjour, cf. ATF 101 Ia 437 consid. 3a p. 439 s.). Le Tribunal fédéral a donc retenu qu'il était plus exact de considérer la contribution non pas comme une charge de préférence mais comme un impôt (spécial) d'affectation lié à certains coûts particuliers, c'est-à-dire à un impôt d'attribution des coûts, devant par conséquent satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles strictes qu'un impôt (ATF 122 I 305 consid. 4c p. 310 s. et les références citées).
Cependant, dans la jurisprudence précitée, la taxe en cause était calculée à un taux fixe, sur la base de la valeur assurée du bâtiment en cause (cf. ATF 122 I 305 consid. 4c p. 310 s.). Or, le Tribunal fédéral a déjà indiqué que le mode de calcul du prélèvement d'une contribution était un élément qui devait être pris en compte pour statuer sur la qualification de celle-ci (arrêt 2P.8/2001 du 18 juin 2002 consid. 3.2). Puisque dans le cas d'espèce, la contribution est calculée en fonction du nombre de bouches à incendie se trouvant dans l'hôtel et permettant de combattre un éventuel incendie, la situation doit être considérée comme étant différente de celle exposée dans l'ATF 122 I 305. Le propriétaire de l'hôtel qui dispose de telles bouches à incendie a un avantage particulier que tous les autres propriétaires d'immeuble n'ont pas. Ce qui précède tend à admettre l'existence d'une taxe causale. Toutefois, la question de la qualification de la contribution en cause peut être laissée indécise en l'espèce, pour les raisons qui suivent.
5.
En citant l'art. 127 al. 1 Cst., la recourante invoque une violation du principe de la légalité.
5.1. Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140).
Les taxes causales doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. arrêt 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). Selon le principe de l'équivalence, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). Quant au principe de la couverture des frais, il prévoit que le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; arrêt 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2).
5.2. L'art. 36 LPSSP/GE, considéré par l'autorité précédente comme étant la base légale fondant la contribution en cause, dispose que les propriétaires de bâtiments ou de groupes de bâtiments sont tenus de contribuer dans une mesure équitable aux dépenses occasionnées par les installations hydrauliques faites pour la protection de leurs biens. Quant à cette disposition, dont la teneur n'a pas changé depuis 1989 et le projet de loi du Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat), le commentaire y relatif, fourni par la commission chargée d'étudier ledit projet est le suivant: " Actuellement, lorsqu'une nouvelle construction fait l'objet d'une autorisation de construire, l'inspection cantonale du feu étudie les voies d'accès et le réseau hydraulique. Au vu des prises d'eau existantes, elle peut être appelée à demander une prise d'eau supplémentaire, en raison du risque. En ce qui concerne le paiement d'une installation supplémentaire, il appartient à la commune de décider de faire participer ou non le requérant " (cf. Rapport de la commission chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'Etat sur la prévention des sinistres, le statut et l'intervention des sapeurs-pompiers [PL 6338-A], in Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 25 janvier 1990, p. 257).
Compte tenu de ce qui précède, on doit constater que la disposition, considérée par la Cour de justice comme base légale fondant la perception de la contribution annuelle litigieuse, se limite à une contribution des propriétaires de bâtiments aux dépenses occasionnées par les installations hydrauliques. Or, comme l'a relevé l'autorité précédente dans l'arrêt entrepris, la taxe litigieuse porte sur la mise à disposition de l'eau, nécessaire à la lutte contre l'incendie. Il ne s'agit donc pas d'une taxe prélevée pour les dépenses liées aux installations prévues par l'art. 36 LPSSP/GE. En outre, selon l'art. 22 al. 1 LPSSP/GE, cette eau nécessaire à la lutte contre l'incendie est fournie gratuitement par les Services industriels de Genève. Pour cette raison, il est exclu que l'art. 36 LPSSP/GE constitue une base légale suffisante pour percevoir la taxe en cause.
5.3. L'autorité précédente a également fait référence à la loi genevoise du 5 octobre 1973 sur l'organisation des Services industriels de Genève (LSIG/GE; RSGE L 2 35), et en particulier aux art. 1 al. 1, 2 al. 1, 5A, 16 al. 2 let. i et 38 let. a de cette loi. Selon ces dispositions, les Services industriels de Genève, établissement de droit public genevois, ont pour but de fournir, dans le canton de Genève, notamment l'eau. Ils sont doués de la personnalité juridique et sont autonomes dans les limites fixées par la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE; RS 131.234) et la LSIG/GE. Les organes administratifs des Services industriels de Genève sont le conseil d'administration et le conseil de direction. Le conseil d'administration est l'autorité supérieure des Services industriels de Genève. Sous réserve des compétences du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, le conseil d'administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour la gestion des Services industriels de Genève. Parmi ses attributions, il établit les conditions des contrats d'abonnement et les tarifs de vente. Les conditions des contrats d'abonnement et les tarifs de vente sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
L'art. 16 al. 1 en relation avec l'art. 38 let. a LSIG/GE pourrait certes constituer une base légale suffisante pour la détermination des tarifs de vente de l'eau. Toutefois, comme on l'a vu précédemment, il ne saurait être question d'une telle vente puisque, pour la lutte contre les incendies, comme c'est le cas en l'occurrence, l'eau doit être mise gratuitement à disposition par les Service industriels de Genève, conformément à l'art. 22 al. 1 LPSSP/GE, c'est-à-dire une loi au sens formel.
5.4. La Cour de justice a finalement encore cité d'autres dispositions réglementaires pour justifier la perception de la contribution litigieuse. Elle a ainsi fait mention des art. 2, 34, 50 et 51 du règlement pour la fourniture d'eau A.1.1 adopté par le conseil d'administration des Services industriels de Genève le 27 novembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 21 janvier 1981 (dans sa version en vigueur en 2014; ci-après: le règlement), des art. 1 al. 1, 3, 4, 5 et 6 du règlement d'application concernant les bouches à incendie du 22 octobre 1992 A.1.11 arrêté par le conseil d'administration des Services industriels de Genève (dans sa version en vigueur en 2014; ci après: le règlement d'application) et du tarif Ob pour la fourniture d'eau, règlement A.2.2 des Services industriels de Genève (dans sa version en vigueur en 2014; ci-après: le tarif Ob).
Toutes ces dispositions, si elles permettent effectivement de saisir la méthode de calcul de la contribution en cause, en particulier le tarif Ob qui précise entre autres que le prix forfaitaire est annuel et qu'il s'élève pour chaque bouche d'incendie à 97 fr. 90 sans TVA et à 100 fr. 35 avec TVA, ne sont pas contenues dans des lois au sens formel et ne sont par conséquent pas suffisantes pour prélever la contribution litigieuse. Elles ne sont par ailleurs pas non plus issues d'une norme de délégation suffisante, qui serait prévue dans une telle loi.
5.5. Il s'ensuit que l'autorité précédente, faute de base légale suffisante, a violé le droit fédéral en confirmant la contribution annuelle perçue par les Services industriels de Genève pour la mise à disposition de l'eau nécessaire à la lutte contre l'incendie. Le recours doit donc être admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêt entrepris annulé. Les Services industriels de Genève ne prélèveront pas de frais, auprès de la recourante, pour la mise à disposition de l'eau nécessaire à la lutte contre l'incendie durant la période 2014.
6.
Au vu de l'issue du litige, notamment des conclusions irrecevables de la recourante et compte tenu de la valeur litigieuse totale, les frais seront mis pour 1'800 fr. à la charge de cette dernière et pour 200 fr. à la charge des Services industriels de Genève, organisation chargée de tâches de droit public ayant pris des conclusions et dont l'intérêt patrimonial est en cause (cf.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt rendu le 28 avril 2015 par la Cour de justice est annulé. Les Services industriels de Genève ne prélèveront pas de frais, auprès de la recourante, pour la mise à disposition de l'eau nécessaire à la lutte contre l'incendie durant la période 2014.
2.
La cause est renvoyée à la Cour de justice pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure antérieure.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis pour 1'800 fr. à la charge de la recourante et pour 200 fr. à la charge des Services industriels de Genève.
4.
Les Services industriels de Genève verseront à la recourante une indemnité de 200 fr. à titre de dépens.
5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, aux Services industriels de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 1
ère section.
Lausanne, le 22 mars 2016
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Zünd
Le Greffier : Tissot-Daguette