Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_26/2023
Urteil vom 2. Mai 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Hongler.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement des Innern,
Generalsekretariat, Inselgasse 1, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Planted Foods AG, 8310 Kemptthal,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Karola Krell Zbinden,
Food Lex AG, Effingerstrasse 6A, 3011 Bern,
Kantonales Labor Zürich,
Fehrenstrasse 15, Postfach, 8030 Zürich,
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Abteilung Rechtsmittel, Stampfenbachstrasse 30,
Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Lebensmittelpolizeiliche Massnahmen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung,
vom 10. November 2022 (VB.2022.00270).
Sachverhalt
A.
Mit Inspektionsbericht vom 14. Mai 2021 beanstandete das Kantonale Labor Zürich verschiedene Kennzeichnungselemente von Lebensmitteln der in Kemptthal (Gemeinde Lindau ZH) ansässigen und produzierenden Planted Foods AG. Diese wurde unter anderem verpflichtet, die Nennung von Tierartenbezeichnungen für die veganen Fleischersatzprodukte "planted.chicken", "planted.chicken güggeli", "planted.pulled" und "planted.pulled BBQ" zu unterlassen. Die Planted Foods AG wurde angehalten, die folgenden Kennzeichnungselemente nicht mehr zu verwenden: "planted.chicken", "wie Poulet" / "comme du poulet" / "come pollo", "wie Schwein" / "comme du porc" / "come maiale", "Pulled Pork", "veganes Schwein", "Poulet aus Pflanzen" und "güggeli".
B.
Die dagegen von der Planted Foods AG erhobene Einsprache wies das Kantonale Labor mit Entscheid vom 17. Juni 2021 ab. Den gegen diesen Entscheid bei der Gesundheitsdirektion erhobenen Rekurs lehnte diese am 24. März 2022 ab, korrigierte aber die Kostenauflage ihrer Vorinstanz. Eine hiergegen gerichtete Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 10. November 2022 gut.
C.
Mit Eingabe vom 16. Januar 2023 erhebt das Eidgenössische Departement des Innern Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt dem Bundesgericht, das Urteil vom 10. November 2022 aufzuheben. Es sei der Planted Foods AG eine neue Frist zur Umsetzung der Kennzeichnungen anzusetzen, soweit diese die Nennung von Tierarten auf den beanstandeten Produkten betreffe.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich lässt sich dahingehend vernehmen, dass die sich hier stellende Rechtsfrage bisher unbeantwortet sei, ohne einen Antrag zu stellen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Auch die Beschwerdegegnerin beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht hat den Fall am 2. Mai 2025 öffentlich beraten.
Erwägungen
1.
1.1. Gegen die auf der eidgenössischen Lebensmittelgesetzgebung beruhende Verfügung des Kantonalen Labors Zürich steht letztinstanzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a und
1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG sind die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG dient der richtigen und einheitlichen Anwendung des Bundesrechts. Es setzt kein hierüber hinausgehendes spezifisches (öffentliches) Interesse voraus. Immerhin muss ein mit Blick auf die einheitliche Anwendung des Bundesrechts in vergleichbaren Fällen zureichendes Interesse an der Beurteilung der aufgeworfenen Probleme bestehen. Die Behördenbeschwerde darf nicht die Behandlung einer vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Rechtsfrage des objektiven Rechts bezwecken, sondern hat sich auf konkrete Probleme eines tatsächlich bestehenden Einzelfalls mit Auswirkungen über diesen hinaus zu beschränken (vgl. BGE 135 II 338 E. 1.2.1; Urteil 2C_227/2024 vom 14. April 2025 E. 1.3.1). Sie muss zudem auch für diesen von einer gewissen Aktualität und (wenigstens noch einer potenziellen) Relevanz sein (Urteil 2C_227/2024 vom 14. April 2025 E. 1.3.1). Das öffentliche Interesse an einer Beurteilung der Behördenbeschwerde muss in vergleichbarer Weise aktuell und praktisch sein, wie es Art. 89 Abs. 1 BGG für das allgemeine Beschwerderecht voraussetzt (Urteile 2C_227/2024 vom 14. April 2025 E. 1.3.1; 2C_323/2020 vom 18. Juni 2020 E. 1.2.1; 2C_576/2018 vom 16. November 2018 E. 1.2.2).
1.3. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen, das dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) untersteht, ist im Bereich des Lebensmittelrechts unter anderem damit betraut, die Konsumentinnen und Konsumenten vor Täuschung zu schützen (Art. 12 Abs. 2 lit. b der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement des Innern; OV-EDI; SR 172.212.1). Das EDI macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe das anwendbare Bundesrecht, insbesondere die den Täuschungsschutz betreffenden Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2014 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) und das darauf basierende Verordnungsrecht, falsch angewendet und in der Folge die von der Beschwerdegegnerin verwendeten Kennzeichnungselemente mit Tierarten zu Unrecht als rechtskonform erachtet. Damit liegt eine aktuelle Rechtsfrage vor, an deren Beantwortung ein hinreichendes Interesse besteht und die sich auch im konkret zu beurteilenden Fall auf den Verfahrensausgang auswirken kann. Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG sind erfüllt. Auf die Beschwerde des EDI in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5; 133 II 249 E. 1.4.1). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
3.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Vorinstanz die Anordnung des Kantonalen Labors, wonach die Beschwerdeführerin für ihre veganen Fleischersatzprodukte "planted.chicken", "planted.chicken güggeli", "planted.pulled" und "planted.pulled BBQ" die Kennzeichnungselemente "planted.chicken", "wie Poulet" / "comme du poulet" / "come pollo", "wie Schwein" / "comme du porc" / "come maiale", "Pulled Pork", "veganes Schwein", "Poulet aus Pflanzen" und "güggeli" nicht mehr verwenden darf, in rechtmässiger Anwendung des Lebensmittelgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen aufgehoben hat. Das beschwerdeführende Departement macht geltend, das angefochtene Urteil habe die Tragweite der einschlägigen lebensmittelrechtlichen Bestimmungen verkannt und die Gefahr einer Täuschung der Konsumentinnen und Konsumenten zu Unrecht verneint.
4.
4.1. Das Lebensmittelgesetz bezweckt unter anderem die Konsumentinnen und Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen sowie den Konsumentinnen und Konsumenten die für den Erwerb von Lebensmitteln notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen (Art. 1 lit. c und lit. d LMG). Umgesetzt hat der Gesetzgeber die zwei Ziele in Art. 12 f. LMG zur Kennzeichnung von Lebensmitteln sowie im Täuschungsschutz gemäss Art. 18 LMG. Er hat somit die beiden Ziele unabhängig voneinander verwirklicht (vgl. Urteile 2C_191/2022 vom 27. Juni 2023 E. 5; 2C_310/2021 vom 29. November 2021 E. 4.1; 2C_322/2021 vom 20. August 2021 E. 6.1; 2C_733/2020 vom 15. März 2021 E. 3.2; 2C_162/2019 vom 26. Februar 2020 E. 3.1.1).
4.2. Nach Art. 12 Abs. 1 LMG muss, wer vorverpackte Lebensmittel in Verkehr bringt, den Abnehmerinnen und Abnehmern über das Lebensmittel das Produktionsland (lit. a), die Sachbezeichnung (lit. b) und die Zutaten (lit. c) angeben. Der Bundesrat kann für die Angabe des Produktionslandes und der Zutaten bei verarbeiteten Produkten Ausnahmen festlegen (Art. 12 Abs. 2 LMG) und weitere Angaben vorschreiben, namentlich über Haltbarkeit, Aufbewahrungsart, Herkunft der Rohstoffe, Produktionsart, Zubereitungsart, besondere Wirkungen, besondere Gefahren und Nährwert (
Das Täuschungsverbot ist insbesondere in Art. 18 LMG geregelt. Gemäss Art. 18 Abs. 1 LMG müssen sämtliche Angaben über Lebensmittel den Tatsachen entsprechen. Nach Art. 18 Abs. 2 LMG dürfen Aufmachung, Kennzeichnung und Verpackung der Produkte nach Absatz 1 und die Werbung für sie die Konsumentinnen und Konsumenten nicht täuschen. Täuschend sind gemäss Art. 18 Abs. 3 LMG namentlich Aufmachungen, Kennzeichnungen, Verpackungen und Werbungen, die geeignet sind, bei den Konsumentinnen und Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Produktionsland, Herkunft der Rohstoffe oder Bestandteile, besondere Wirkungen oder besonderen Wert des Produkts zu wecken.
Zur Gewährleistung des Täuschungsschutzes ermächtigt Art. 18 Abs. 4 lit. a LMG den Bundesrat zudem insbesondere, Lebensmittel zu umschreiben und deren Bezeichnung festzulegen. Diese Bestimmung wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratungen auf Wunsch des Parlaments in Art. 18 LMG aufgenommen, wobei damit wesentlich bezweckt wurde, durch eine klare Umschreibung der Sachbezeichnung und eine klare Festlegung der wertgebenen Inhaltsstoffe eines Lebensmittels die Täuschung der Konsumenten zu verhindern (Antrag NR Walter zu Art. 45 eLMG, AB 2013 N 428 f.; vom Ständerat übernommen in Art. 18 Abs. 4 lit. a eLMG, AB 2013 S 760). In diesem Rahmen dient die Kennzeichnung also ebenfalls der Vermeidung von Täuschungen der Verbraucherinnen und Verbraucher.
Schliesslich bestimmt Art. 19 LMG, dass Surrogate und Imitationsprodukte so gekennzeichnet und beworben werden müssen, dass es den Konsumentinnen und Konsumenten möglich ist, die tatsächliche Art des Lebensmittels zu erkennen und es von Erzeugnissen, mit denen es verwechselt werden könnte, zu unterscheiden (Art. 19 Abs. 1 LMG). Diese Bestimmung wurde wesentlich mit Blick auf die von Imitationen und Surrogaten ausgehende Täuschungsgefahr erlassen (vgl. die Botschaft vom 25. Mai 2011 zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, BBl 2011 5610 zu Art. 19 LMG).
4.3. Der Bundesrat hat die gesetzlichen Vorgaben zur Kennzeichnung und zum Täuschungsschutz insbesondere in der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 16. Dezember 2016 (LGV; SR 817.02) konkretisiert (vgl. BGE 144 II 386 E. 4.2.3).
In Konkretisierung des Täuschungsverbots sieht Art. 12 Abs. 1 LGV vor, dass die für Lebensmittel verwendeten Bezeichnungen, Angaben, Abbildungen, Umhüllungen, Verpackungen, Umhüllungs- und Verpackungsaufschriften, die Arten der Aufmachung, die Werbung und die Informationen über Lebensmittel den Tatsachen entsprechen müssen und nicht zur Täuschung namentlich über Natur, Herkunft, Herstellung, Produktionsart, Zusammensetzung, Inhalt und Haltbarkeit der betreffenden Lebensmittel Anlass geben dürfen.
In Art. 14 LGV hat der Bundesrat zudem seine Kompetenz zur Umschreibung und Festlegung der Bezeichnung von Lebensmitteln nach Art. 18 Abs. 4 lit. a LMG an das zuständige EDI (sub-) delegiert: So sieht Art. 14 Abs. 1 LGV vor, dass das EDI zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz vor Täuschungen Lebensmittel oder Lebensmittelgruppen umschreiben und für sie eine Sachbezeichnung und Anforderungen festlegen kann. Gemäss Art. 14 Abs. 2 LGV dürfen Lebensmittel sodann nur mit der Sachbezeichnung eines umschriebenen Lebensmittels bezeichnet werden, wenn sie der Umschreibung und den mit der Umschreibung verbundenen Anforderungen entsprechen, wobei die Bezeichnungen in der jeweiligen Sprache nach Anhang 1 des Beschlusses 2010/791/EU (lit. a) und die vom EDI festgelegten Ausnahmen (lit. b) vorbehalten bleiben.
Art. 14 LGV sollte namentlich die Befürchtungen des Parlaments addressieren, dass unter dem neuen Recht - das die Zulassung von Lebensmitteln nicht wie das frühere Recht im Rahmen des sog. "Positivprinzips" auf umschriebene Lebensmittel begrenzt - Lebensmittel wie "Analog-Käse" aus Pflanzenfett oder andere Imitate den Markt überschwemmen würden. Die Regelung in Abs. 2 wurde ferner damit begründet, dass die Zutaten von umschriebenen Lebensmitteln nicht beliebig gegen andere ausgetauscht werden können (Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen, Erläuterungen zur Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung, 2016, S. 7, <https://www.blv.admin.ch>, unter BLV/Lebensmittel und Ernährung/ Rechts- und Vollzugsgrundlagen/Gesetzgebung/Bundesrätliche Verordnungen).
4.4. Unter anderem gestützt auf die in Art. 14 Abs. 1 LGV rechtmässig (sub-) delegierten Kompetenzen (vgl. dazu auch das Urteil 2C_191/2022 vom 27. Juni 2023 E. 6.2) hat das EDI insbesondere die Verordnung betreffend die Information über Lebensmittel vom 16. Dezember 2016 (LIV; SR 817.022.16) und die Verordnung vom 16. Dezember 2016 über Lebensmittel tierischer Herkunft (VLtH; SR 817.022.108) erlassen.
Die LIV legt dabei Grundsätze für und Anforderungen an die Information über Lebensmittel fest und regelt insbesondere deren Kennzeichnung zum Zeitpunkt der Abgabe an die Konsumentinnen und Konsumenten sowie die Werbung für sie (Art. 1 Abs. 1 LIV). Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a LIV und Art. 6 Abs. 1 LIV ist ein Lebensmittel mit seiner rechtlich vorgeschriebenen Sachbezeichnung zu bezeichnen, soweit eine solche existiert (vgl. auch Art. 6 Abs. 2 LIV sowie die Definitionen in Anhang I Ziff. 4 LIV).
In der VLtH hat das EDI spezifische Regelungen zum Umgang mit und der Bezeichnung von Lebensmitteln aus Fleisch getroffen. Art. 1 Abs. 1 VLtH nennt die Lebensmittel tierischer Herkunft, die in der Verordnung umschrieben werden. Dazu zählt namentlich auch Fleisch und daraus hergestellte Erzeugnisse (Art. 1 Abs. 1 lit. a VLtH). Gemäss Art. 1 Abs. 2 VLtH legt die Verordnung zudem die Anforderungen an die Lebensmittel nach Abs. 1 fest und regelt deren besondere Kennzeichnung. Art. 2 VLtH bestimmt abschliessend, welche Tierarten zur Lebensmittelgewinnung zulässig sind (Art. 2), darunter Schweine (
Suidae; lit. a) und Hausgeflügel, insbesondere Hühner (lit. d). Gemäss Art. 4 Abs. 1 VLtH gelten als
Fleisch "[...] alle geniessbaren Teile von Tieren der in Artikel 2 Buchstaben a-f genannten Arten." Art. 9 Abs. 1 VLtH bestimmt, dass sich die Sachbezeichnung für Fleisch, Fleischzubereitungen und Fleischerzeugnisse zusammensetzt aus einem Hinweis auf die Tierarten, von denen das Fleisch stammt (lit. a) und einer der folgenden Bezeichnungen entsprechend der Eigenart des Produktes (lit. b) : "Fleisch" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke (Ziff. 1), "Fleischzubereitung" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke gefolgt vom Begriff "-zubereitung" (Ziff. 2), "Fleischerzeugnis" oder branchenübliche Bezeichnung der Fleischstücke gefolgt vom Begriff "-erzeugnis" (Ziff. 3). Die Sachbezeichnung in Art. 9 Abs. 1 VLtH stellt eine Umschreibung im Sinn von Art. 14 LGV dar.
4.5. Die revidierten Bestimmungen des Lebensmittelrechts orientieren sich an den einschlägigen Erlassen der Europäischen Union. Hintergrund dieser Angleichung bildet insbesondere die Beseitigung technischer Handelshemmnisse und mittelfristig die Ermöglichung einer Teilnahme an den Schnellwarnsystemen der Europäischen Union zur Lebensmittel- und Produktesicherheit. Als Auslegungshilfe für das seit 1. Mai 2017 in Kraft stehende Lebensmittelrecht sind deshalb auch die entsprechenden Erlasse der EU und die dazu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) heranzuziehen, soweit die Regelungen inhaltlich übereinstimmen (BGE 144 II 386 E. 4.2.5 mit Hinweis; vgl. BGE 137 II 199 E. 4.3.1; 129 III 335 E. 6; Urteil 2C_345/2015 vom 24. November 2015 E. 6.1.1).
Der EuGH hat sich in seiner jüngeren Rechtsprechung mehrfach mit der Bezeichnung von Lebensmitteln tierischer Herkunft auseinandergesetzt und dabei das einschlägige Unionsrecht ausgelegt.
4.5.1. Im Urteil
TofuTown hat der EuGH insbesondere festgehalten, dass die Bezeichnung "Milch" und die aufgrund der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 des Rates (ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 671) ausschliesslich Milcherzeugnissen vorbehaltenen Bezeichnungen bei der Vermarktung oder Werbung zur Bezeichnung eines rein pflanzlichen Produkts nicht verwendet werden dürfen, und zwar selbst dann, wenn diese Bezeichnungen durch klarstellende oder beschreibende Zusätze ergänzt werden, die auf den pflanzlichen Ursprung des in Rede stehenden Produkts hinweisen. Ausgenommen sind nur die in Anhang I des Beschlusses 2010/791/EU der Kommission vom 20. Dezember 2010 aufgeführten Erzeugnisse (zum Ganzen: Urteil des EuGH vom 14. Juni 2017 C-422/16
TofuTown.com GmbH, Rn. 20 ff., insb. Rn. 52).
4.5.2. In
Protéines France hat der EuGH jüngst die einschlägigen unionsrechtlichen Voraussetzungen betreffend Kennzeichnung und Täuschungsschutz bei der Bezeichnung von Lebensmitteln wie folgt zusammengefasst: (1) müssen Lebensmittel eine Bezeichnung tragen; (2) muss diese Bezeichnung eine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung oder, wenn eine solche fehlt, eine verkehrsübliche Bezeichnung oder, wenn es eine solche nicht gibt, eine beschreibende Bezeichnung sein; (3) muss diese Bezeichnung zutreffend, klar und für die Verbraucher leicht verständlich sein; (4) darf die Bezeichnung, insbesondere in Bezug auf die Eigenschaften des betreffenden Lebensmittels, wozu seine Art und Zusammensetzung gehören, und in Bezug auf die Ersetzung von Natur aus vorhandener Bestandteile oder normalerweise verwendeter Zutaten durch andere Bestandteile oder Zutaten, für die Verbraucher nicht irreführend sein; und (5) müssen diese Anforderungen bei der Vermarktung und Bewerbung aller Lebensmittel eingehalten werden (Urteil des EuGH vom 4. Oktober 2024 C-438/23
Protéines France, Rn. 62). Die rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnungen können durch Rechtsvorschriften der Union oder - wo keine solchen existieren - durch das Recht der einzelnen Staaten vorgeschrieben sein (Urteil
Protéines France, Rn. 63 und 65). Die Einführung einer rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnung besteht darin, einem bestimmten Lebensmittel einen spezifischen Ausdruck zuzuordnen (Urteil
Protéines France, Rn. 70).
Als Beispiel für eine rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung verwies der EuGH auf den unionsrechtlich umschriebenen Begriff "Fleisch": So seien die Begriffe für "Fleisch", "Separatorenfleisch", "Fleischzubereitungen", "Fischereierzeugnisse" und "Fleischerzeugnisse" unionsrechtlich definiert. Da "Fleisch" nach der Definition "alle geniessbaren Teile [von] Tiere[n]" seien, sei die Verwendung der Bezeichnung "Fleisch" für ein Lebensmittel, das keine solchen Teile enthält, unzulässig, selbst wenn dieser Bezeichnung Angaben über die Ersetzung von Bestandteilen oder Zutaten hinzugefügt werden (Urteil
Protéines France, Rn. 63 f.).
5.
Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) hat betreffend "[v]egane und vegetarische Alternativen zu Lebensmitteln tierischer Herkunft" das Informationsschreiben 2020/3.1 vom 30. September 2021 veröffentlicht.
5.1. Im Informationsschreiben 2020/3.1 legt das Bundesamt - unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH in
TofuTown sowie die Deutschen "Leitsätze für vegane und vegetarische Lebensmittel mit Ähnlichkeit zu Lebensmittteln tierischen Ursprungs" (Neufassung vom 4. Dezember 2018, BAnz AT 20.12.2018 B1; vgl. auch die mittlerweile erneut reformierte Version vom 10. September 2024, BAnz AT 09.10.2024 B2) - die einschlägigen lebensmittelrechtlichen Bestimmungen (vorne E. 4.1 bis 4.4) mit Blick auf vegetarische und vegane Alternativen zu Lebensmitteln tierischer Herkunft aus. Ziel des Informationsschreibens ist es, Kriterien für die Beurteilung der verwendeten Bezeichnungen bereitzustellen, um eine einheitliche Auslegung und Anwendung des Lebensmittelrechts zu gewährleisten (vgl. S. 1 des Informationsschreibens 2020/3.1).
Damit handelt es sich beim Informationsschreiben 2020/3.1 um eine Verwaltungsverordnung. Diese richten sich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, insbesondere also an die Verwaltungsbehörden (BGE 146 I 105 E. 4.1; 142 II 182 E. 2.3.2.; 141 II 103 E. 3.5; 140 V 543 E. 3.2.2.1). Sie statuieren keine neuen Rechte und Pflichten für Private, sondern bezwecken, Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch die Verwaltung zu bieten. In Nachachtung dieses Zwecks berücksichtigen auch die Gerichte Verwaltungsverordnungen bei der Auslegung des inländischen Rechts, obschon Verwaltungsverordnungen für die Gerichte an sich nicht verbindlich sind (BGE 146 I 105 E. 4.1; vgl. BGE 145 II 2 E. 4.3). Vorausgesetzt wird dabei immerhin, dass die betroffene Verwaltungsverordnung eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Mit anderen Worten weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen (BGE 146 I 105 E. 4.1; 142 V 425 E. 7.2; 142 II 182 E. 2.3.3; 141 V 139 E. 6.3.1; 140 V 543 E. 3.2.2.1).
5.2. Das Informationsschreiben 2020/3.1 fasst die Bezeichnungen, die am häufigsten für vegetarische oder vegane Ersatzprodukte zu Lebensmitteln tierischer Herkunft verwendet werden, nach gemeinsamen Elementen in Kategorien zusammen. Jede Kategorie wird auf der Grundlage der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen kommentiert, um die entscheidenden Elemente für die Einschätzung bereitzustellen, ob die Produkte den lebensmittelrechtlichen Vorgaben entsprechen oder nicht (S. 3 des Informationsschreibens 2020/3.1).
Insbesondere ist nach Ziff. 3.2 die
Nennung der Tierart wie z.B. "Rind", "Kalb" oder "Thunfisch" nicht erlaubt, auch wenn diese mit einem Hinweis auf die pflanzliche Herkunft ergänzt werden. Somit sind gemäss Informationsschreiben namentlich Bezeichnungen wie veganes Rinderfilet, vegetarischer Thunfisch oder Kalbswurst auf Sojabasis nicht zulässig.
Anderes gilt gemäss Ziff. 3.5 für klassische Begriffe, die zwar traditionell mit Lebensmitteln tierischer Herkunft in Verbindung gebracht werden, die aber weder umschriebene Sachbezeichnungen sind, noch auf die tierische Herkunft des Lebensmittels verweisen. Solche Begriffe sind bei vegetarischen oder veganen Alternativen zu tierischen Produkten zulässig, wenn eindeutig auf die pflanzliche Herkunft des Produkts hingewiesen wird. Das Informationsschreiben nennt beispielhaft die Begriffe Filet, Steak, Schnitzel, Stäbchen, Geschnetzeltes, Hamburger oder Wurst.
Schliesslich ist gemäss Ziff. 3 im Zweifelsfall eine Gesamtbetrachtung erforderlich, die sowohl die Bezeichnung des Lebensmittels als auch andere Aspekte wie Aufmachung, Werbung, Bilder, grafische Elemente im Allgemeinen und die Positionierung im Geschäft einbezieht.
6.
Das beschwerdeführende Departement macht im Wesentlichen geltend, die Verwendung von Tierartenbezeichnungen als Teil verschiedener Kennzeichnungselemente bei den Fleischersatzprodukten der Beschwerdegegnerin sei mit den einschlägigen lebensmittelrechtlichen Bestimmungen (vgl. vorne E. 4; insb. Art. 18 LMG i.V.m. Art. 12 LGV; Art. 19 Abs. 1 LMG; Art. 14 Abs. 2 LGV) unvereinbar.
6.1. Dieser Auffassung ist zu folgen. Zunächst sieht Art. 18 Abs. 1 LMG vor, dass sämtliche Angaben über Lebensmittel den Tatsachen entsprechen müssen. Um jedoch den tatsächlichen Gegebenheiten zu entsprechen, muss ein Lebensmittel, das mit einer Tierartenbezeichnung versehen ist, auch effektiv von dieser Tierart gewonnene Bestandteile enthalten.
Entsprechend ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 2 LGV und den dazugehörigen Materialien ohne Weiteres, dass der Bundesrat mit dieser Bestimmung erreichen wollte, dass nur solche Lebensmittel mit der Sachbezeichnung eines umschriebenen Lebensmittels bezeichnet werden, die der Umschreibung und den mit der Umschreibung verbundenen Anforderungen entsprechen. Dies in Umsetzung des in der parlamentarischen Beratung ergänzten Art. 18 Abs. 4 lit. a LMG, der seinerseits ausdrücklich mit Blick auf den Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten vor Täuschungen durch Imitationen respektive Surrogatsprodukte erlassen wurde (vgl. vorne E. 4.2 und 4.3). Nach der klaren Konzeption im Gesetzes- und Verordnungsrecht dürfen Lebensmittel eine rechtlich umschriebene Sachbezeichnung entsprechend nur dann verwenden, wenn sie ihr auch (inhaltlich) entsprechen.
Die lebensmittelrechtliche Sachbezeichnung von fleischhaltigen Lebensmitteln setzt sich gemäss Art. 9 VLtH aus zwei Bestandteilen zusammen - einerseits der Tierart, von der das Fleisch gewonnen wurde, und andererseits dem Zusatz "Fleisch", " (Fleisch) -zubereitung" oder " (Fleisch) -erzeugnis" (vgl. vorne E. 4.4). Auch wenn die Tierart allein nicht der vollständigen lebensmittelrechtlichen Sachbezeichnung für fleischhaltige Lebensmittel entspricht, macht das beschwerdeführende Departement zu Recht geltend, dass die Tierarten zumindest einen
charakteristischen Bestandteil der lebensmittelrechtlich geforderten Sachbezeichnung ausmachen, und dass ihre Verwendung zur Bezeichnung eines Lebensmittels deshalb entsprechende Erwartungen weckt.
6.2. Das Informationsschreiben 2020/3.1 des Bundesamts für Landwirtschaft (vgl. vorne E. 5) folgt dieser Logik, indem es die Verwendung von Tierarten bei Fleischersatzprodukten grundsätzlich untersagt. Auch der Bundesrat hat dies jüngst im Rahmen seiner Stellungnahme zu einer parlamentarischen Motion unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsschreiben 2020/3.1 erneut bekräftigt, wobei sich aus seiner Begründung klar ergibt, dass er für Milch, Käse und Fleisch von einer einheitlichen Regelung ausgeht (vgl. die Stellungnahme des Bundesrates vom 15. Mai 2024 zur Motion 24.3273 vom 14. März 2024).
Diese Auslegung ist nicht zu beanstanden. Sie setzt das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht (vorne E. 4 und 6.1) um, und trägt zudem insbesondere Art. 19 LMG Rechnung, wonach Imitate und Surrogate so gekennzeichnet und beworben werden müssen, dass es den Konsumentinnen und Konsumenten möglich ist, die tatsächliche Art des Lebensmittels zu erkennen und es von Erzeugnissen, mit denen es verwechselt werden könnte, zu unterscheiden. Auch der Schutzzweck dieser Bestimmung wäre nicht gewährleistet, wenn pflanzenbasierte Fleischersatzprodukte Tierartenbezeichnungen verwenden dürften.
Diese Auffassung entspricht im Übrigen auch der vorgängig bereits dargelegten Praxis des EuGH (vgl. E. 4.5).
6.3. Zusammenfassend müssen Lebensmittel, die eine Tierartenbezeichnung verwenden, auch von dieser Tierart gewonnene Bestandteile enthalten. Keine Rolle spielt dabei, ob die Tierartenbezeichnungen im Rahmen der Sachbezeichnung im technischen Sinn oder als Teil von anderen Kennzeichnungselementen für die Vermarktung und Bewerbung des Produkts verwendet werden, zumal andernfalls der Schutzzweck der genannten Regelungen unterlaufen würde. Aus denselben Gründen muss das Gesagte unabhängig davon gelten, in welcher Sprache die Tierartenbezeichnungen verwendet werden.
Es versteht sich von selber, dass sich das Gesagte nicht auf Fantasiebezeichnungen des etablierten gewöhnlichen Sprachgebrauchs wie "Osterhasen", "Mandelfische" oder "Gummibären" bezieht. Vorbehalten bleibt zudem eine Gesamtbetrachtung im Zweifelsfall (vgl. vorne E. 5.2
in fine).
6.4. Aus dem Gesagten folgt, dass die Verwendung von Tierartenbezeichnungen in Deutsch und Englisch für die streitgegenständlichen Fleischersatzprodukte der Beschwerdegegnerin ("Poulet", "chicken", "pollo", "güggeli", "Schwein", "pork", "porc", "maiale") als Teil von verschiedenen Kennzeichnungselementen und Slogans ("Poulet aus Pflanzen. Güggel tanzen", "Veganes Schwein. Gesund und fein", "Pulled Pork shoppen. Klimawandel stoppen", "planted.chicken", "wie Poulet" / "comme du poulet" / "come pollo", "wie Schwein" / "comme du porc" / "come maiale", "Pulled Pork", "veganes Schwein", "Poulet aus Pflanzen" und "güggeli") unzulässig ist.
Daran ändert nichts, dass für die Produkte jeweils auch noch die korrekte Sachbezeichnung "pflanzliche Lebensmittel aus Erbsenproteinen" verwendet wird. Ebenso ist unerheblich, dass ein Teil der Konsumentinnen und Konsumenten möglicherweise in der Lage ist, die beanstandeten Lebensmittel der Beschwerdegegnerin wenigstens bei näherer Betrachtung als pflanzliche Fleischersatzprodukte zu identifizieren. Indessen haben sich Gesetz- und Verordnungsgeber bewusst gerade mit Blick auf Imitate und Surrogate von Lebensmitteln tierischer Herkunft für einen strengen Täuschungsschutz bei der Verwendung von rechtlich umschriebenen Sachbezeichnungen entschieden.
6.5. Vor diesem Hintergrund ist die Verwendung von Tierarten im Zusammenhang mit den Fleischersatzprodukten der Beschwerdegegnerin lebensmittelrechtlich unzulässig. Das angefochtene Urteil erweist sich als bundesrechtswidrig.
7.
7.1. Die Beschwerde erweist sich damit als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich ist aufzuheben und die Verfügung der Gesundheitsdirektion insoweit zu bestätigen, als sie die Nennung der Tierarten beanstandet (vgl. Ziff. II der Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 24. März 2022). Das kantonale Labor hat der Beschwerdegegnerin eine neue Frist anzusetzen, innert der sie ihre Produkte rechtskonform zu kennzeichnen hat.
Die Angelegenheit ist zudem zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 67 BGG). Dabei wird die Vorinstanz ebenfalls zu beurteilen haben, ob sich die vollumfängliche Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin im Verfahren vor der Gesundheitsdirektion rechtfertigt, nachdem die Gesundheitsdirektion noch einmal sämtliche Punkte des erstinstanzlichen Entscheids behandelte, obwohl die Beschwerdegegnerin diesen nur mit Blick auf das Verbot der Nennung von Tierarten beanstandet hatte.
7.2. Dem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. November 2022 wird aufgehoben.
2.
Das Kantonale Labor Zürich wird angewiesen, der Beschwerdegegnerin eine neue Frist zur Umsetzung der Kennzeichnungen soweit die Nennung von Tierarten betreffend anzusetzen (Ziff. II der Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 24. März 2022).
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kostenfolgen der kantonalen Rechtsmittelverfahren an die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, mitgeteilt.
Lausanne, 2. Mai 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: D. Hongler