Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
6B_399/2014
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Urteil vom 23. Oktober 2014
Strafrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Mathys, Präsident,
Bundesrichterin Jacquemoud-Rossari,
Bundesrichter Denys, Oberholzer, Rüedi,
Gerichtsschreiber Traub.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich, Amtsleitung, Feldstrasse 42, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Aufhebung einer Massnahme nach Art. 60 StGB,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 26. Februar 2014.
Sachverhalt
A.
A.a. X.________ (geb. 1977, deutscher Staatsangehöriger) ist seit langer Zeit drogenabhängig (Polytoxikomanie). Das Landgericht München I verurteilte ihn am 17. November 2004 wegen schweren Raubes sowie schwerer räuberischer Erpressung in drei Fällen zu einer Freiheitsstrafe von acht Jahren. Zugleich ordnete es seine Unterbringung in einer Entziehungsanstalt an. Vor Vollzug dieser Massregel (Massnahme) waren mindestens viereinhalb Jahre der Freiheitsstrafe zu vollstrecken. Am 10. Juli 2009 wurde X.________ aus der Justizvollzugsanstalt zur Therapie in die Klinik München-Ost verbracht. Am 29. Mai 2010 kehrte er nach einem Geländeausgang nicht mehr auf die Station zurück. Ab September 2010 verübte er an verschiedenen Orten in der Schweiz Beschaffungsdelikte. Seit dem 13. Mai 2011 befindet er sich in Untersuchungshaft und vorzeitigem Strafvollzug im Kanton Zürich.
A.b. Am 23. November 2011 ersuchte das Bayerische Staatsministerium der Justiz das schweizerische Bundesamt für Justiz (BJ) um Auslieferung von X.________ zwecks Vollstreckung einer Restfreiheitsstrafe von 973 Tagen. Das BJ erliess am 30. November 2011 einen Auslieferungshaftbefehl. Mit Verfügung vom 22. Dezember 2011 bewilligte es die Auslieferung. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist teilte das BJ der deutschen Behörde die Bewilligung der Auslieferung mit. Zugleich schob es die Übergabe bis zum Wegfall des schweizerischen Hafttitels auf (Schreiben vom 27. Januar 2012).
A.c. Das Bezirksgericht Zürich sprach X.________ mit Urteil vom 6. Mai 2013 des gewerbsmässigen Diebstahls, des mehrfachen (teilweise versuchten) Raubes, der Fälschung von Ausweisen, der falschen Anschuldigung, der Widerhandlung gegen das Ausländergesetz, der Tätlichkeiten und mehrfachen Übertretung gegen das Betäubungsmittelgesetz schuldig. Es verurteilte ihn zu fünf Jahren Freiheitsstrafe (unter Einrechnung von 724 Tagen Untersuchungshaft und vorzeitigem Strafvollzug) sowie zu einer Busse von Fr. 500.-. Zugleich ordnete es eine stationäre therapeutische Massnahme im Sinne von Art. 60 StGB (Suchtbehandlung) an und schob den Vollzug der Freiheitsstrafe zu diesem Zweck auf. Dieses Urteil wurde rechtskräftig. Mit Präsidialverfügung vom 15. Mai 2013 bewilligte das Bezirksgericht den vorzeitigen Antritt der Massnahme.
A.d. Das BJ teilte dem Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich mit, eine Vollstreckung der Massnahme sei nur möglich, wenn eine geschlossene Anstalt zur Verfügung stehe (Zuschrift vom 7. Juni 2013). Mit Verfügung vom 20. Juni 2013 stellte die kantonale Behörde die Vollzugsbemühungen für die strafgerichtlich angeordnete Massnahme nach Art. 60 StGB ein. Dem Bezirksgericht Zürich beantragte sie, nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung zu prüfen, ob die verhängte Freiheitsstrafe zu vollziehen sei.
Mit Rekurs an die kantonalzürcherische Direktion der Justiz und des Innern beantragte X.________, die Massnahme sei durchzuführen und die Vollzugsbemühungen seien unverzüglich fortzusetzen. Die Direktion wies den Rekurs ab (Verfügung vom 23. September 2013).
B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde ab (Urteil vom 26. Februar 2014).
C.
X.________ führt Beschwerde in Strafsachen. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 2014 sei aufzuheben. Das kantonale Amt für Justizvollzug sei anzuweisen, die Suchbemühungen (hinsichtlich der mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 6. Mai 2013 angeordneten Massnahme nach Art. 60 StGB) fortzusetzen. Ausserdem ersucht X.________ um unentgeltliche Rechtspflege (Prozessführung und Rechtsverbeiständung).
Das Amt für Justizvollzug und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde und verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
1.1. Mit rechtskräftigem Urteil vom 6. Mai 2013 ordnete das Bezirksgericht Zürich gestützt auf ein forensisch-psychiatrisches Gutachten des Dr. A.________, Psychiatrische Universitätsklinik Zürich, vom 27. Juli 2012 (Art. 56 Abs. 3 StGB) und nach übereinstimmendem Antrag von Staatsanwaltschaft und Beurteiltem eine stationäre Suchtbehandlung im Sinne von Art. 60 StGB an. Nach Auffassung des Gutachters soll die suchtorientierte Behandlung in eine auf Verhaltensänderung abzielende stationäre psychotherapeutische Begleitung übergehen. Eine strafvollzugsbegleitende (ambulante) Therapie sei nicht geeignet (unzureichende Behandlungsstrukturen in Strafvollzugseinrichtungen, Mangel an gruppentherapeutischen Angeboten).
1.2. Die kantonalen Vollzugsbehörden schlossen sich der Auffassung des Bundesamtes für Justiz an, das Risiko, dass sich der Beschwerdeführer der - nach Wegfall der schweizerischen Hafttitel anstehenden - Auslieferung an Deutschland durch Flucht resp. Untertauchen entziehe, sei zu gross. Ausserdem sei der Massnahmezweck angesichts der bevorstehenden Auslieferung kaum noch erfüllbar.
Das Verwaltungsgericht erwog, zwar sei im Zeitpunkt des Strafurteils vom 6. Mai 2013 die Auslieferung des Beschwerdeführers an Deutschland bereits bewilligt gewesen. Gleichwohl sei zu berücksichtigen, dass die Aussicht, aus der Schweiz ausgewiesen zu werden, die Fluchtgefahr beträchtlich erhöhe. Der Beschwerdeführer sei schon einmal aus dem Strafvollzug geflohen; nun drohe ihm die Verbüssung einer Reststrafe in Deutschland. Deswegen sei die Vollstreckung der stationären Massnahme nur in geschlossenem Rahmen möglich (E. 4.2 des angefochtenen Entscheids). Nach Angaben der kantonalen Behörde gebe es indes keine Einrichtung, die stationäre Massnahmen nach Art. 60 StGB durchgehend geschlossen durchführe. Die meisten Einrichtungen verfügten nur über offene Abteilungen. Wo eine geschlossene Abteilung vorhanden sei, werde die Massnahme nur für eine beschränkte Zeit in diesem Rahmen vollzogen. Die stationäre Suchtbehandlung nach Art. 60 StGB sei als "Stufensystem" konzipiert und auf die Möglichkeit von Vollzugsöffnungen angewiesen. Daher erfolge etwa im Massnahmenzentrum St. Johannsen und in der Klinik Beverin der Übertritt in die offene Abteilung nach spätestens sechs bzw. zwölf Monaten (E. 4.3). Überdies sei der Forderung des Beschwerdeführers nach Schaffung einer auf seine Situation zugeschnittenen Spezialeinrichtung nicht nachzukommen. Ein solches Setting entspräche nicht dem Sinn und Zweck der Suchtbehandlung (E. 4.4). Die Massnahme sei daher aufzuheben. Die zuständige Behörde habe die Vollzugsbemühungen zu Recht eingestellt. Das Bezirksgericht werde über die Fortsetzung des Strafvollzugs bzw. die Anordnung einer anderen Massnahme zu entscheiden haben (E. 4.5).
1.3. Der Beschwerdeführer verlangt, dem Urteil des Bezirksgerichts sei Nachachtung zu verschaffen (Art. 372 Abs. 1 StGB). Er sei in einer geeigneten Anstalt unterzubringen. Das Bezirksgericht habe den Massnahmevollzug in Kenntnis des ganzen Sachverhaltes nicht als undurchführbar eingestuft. Daher dürfe die Vollzugsbehörde nicht nachträglich unter Hinweis auf den Auslieferungshaftbefehl eine mit der Massnahme unvereinbare Fluchtgefahr annehmen. Das Vorgehen der Vollzugsbehörde verletze auch unter dem Aspekt der "eher bescheidenen Suchbemühungen" Bundesrecht.
2.
Die allgemeinen Massnahmevoraussetzungen nach Art. 60 StGB liegen nicht im Streit. Ebensowenig hat sich das Bundesgericht mit der Frage zu befassen, ob die stationäre Suchtbehandlung angesichts der Vorgeschichte (abgebrochener Massregelvollzug in Deutschland) und der anstehenden Auslieferung grundsätzlich überhaupt sinnvollerweise in der Schweiz durchzuführen sei. Zu prüfen ist allein, ob das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Einstellung der Bemühungen zum Vollzug der bezirksgerichtlich rechtskräftig angeordneten Massnahme sowie deren Aufhebung (Art. 62c Abs. 1 lit. c StGB) zu Recht geschützt hat.
3.
3.1. Es besteht ein rechtskräftiger Auslieferungshaftbefehl des Bundesamtes für Justiz (Art. 47 f. des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSG], SR 351.1). Dessen Vollzug ist Sache der kantonalen Behörden (Art. 49 Abs. 1 IRSG). Mit Blick auf den vollzugsbehördlich hergestellten Zusammenhang zwischen der bewilligten Auslieferung und der Durchführbarkeit der stationären Suchtbehandlung fragt sich, ob eine staatsvertraglich begründete Sicherungspflicht der Massnahme von vornherein entgegensteht (vgl. Art. 1 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember 1957 [EAUe], SR 0.353.1; BGE 136 IV 20 E. 2.2 S. 23).
3.2. Nachdem der ersuchte Staat über das Auslieferungsersuchen entschieden hat, kann er die Übergabe des bereits verurteilten Verfolgten aufschieben, damit dieser in seinem Hoheitsgebiet eine Strafe verbüssen kann, die er wegen einer anderen Handlung als derjenigen verwirkt hat, derentwegen um Auslieferung ersucht worden ist (Art. 19 EAUe). Solange sich der Verfolgte in Untersuchungs- oder Strafhaft befindet, ist der Auslieferungshaftbefehl nicht vollstreckbar (Art. 49 Abs. 2 IRSG). Infolge der engen Verbindung von Strafen und Massnahmen (Art. 56 Abs. 1 und
3.3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Auslieferungsentscheid nach dem klaren Wortlaut von Art. 49 Abs. 2 IRSG bis zur Beendigung des Massnahmevollzugs keine (Vor-) Wirkung entfaltet. Unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen (Art. 47 ff. IRSG; Art. 20 IRSV) tangiert der Auslieferungshaftbefehl des BJ die Vollzugszuständigkeit des Kantons hinsichtlich der strafgerichtlich angeordneten Massnahme erst, wenn keine der ausgefällten Strafen und Massnahmen mehr unmittelbar zum Vollzug ansteht.
4.
Zu prüfen bleibt, ob die nach Wegfall des schweizerischen Hafttitels erfolgende Auslieferung einen Fluchtgrund setzt, welcher derart schwer wiegt, dass er eine Nichtdurchführung der rechtskräftig angeordneten Massnahme rechtfertigt.
4.1. Der forensisch-psychiatrische Gutachter führte aus, das Risiko eines Abbruchs der Behandlung und auch dasjenige einer Flucht sei relativ hoch; fraglich sei, ob es dem Betroffenen gelingen werde, die Phase einer vorsichtigen Öffnung konstruktiv mitzugestalten, während welcher die im engen stationären Rahmen erreichten Erfolge "in höheren Freizügigkeitsstufen" erprobt würden (Expertise vom 27. Juli 2012 S. 62). Diese
allgemeinen Fluchtmotive waren bei der gerichtlichen Anordnung der Massnahme zu berücksichtigen. Im vorliegenden Verfahren geht es allein noch darum, ob im Hinblick auf die Auslieferung eine
zusätzliche Gefahr besteht, dass der Beschwerdeführer die Massnahme eigenmächtig abbricht und sich dem Zugriff der Behörden entzieht, sowie, ob dieses Risiko die Aufhebung der Massnahme rechtfertigt.
4.2. Bei der Interessenabwägung ist auf der einen Seite von einem erheblichen öffentlichen und individuellen Interesse an der Durchführung der Suchtbehandlung auszugehen: Bezüglich Massnahmeindikation folgte das Bezirksgericht dem Gutachten darin, dass die notorische Straffälligkeit (Beschaffungskriminalität) die Folge eines Abhängigkeitssyndroms in Verbindung mit prädisponierenden Persönlichkeitseigenschaften ist. Es hob hervor, ohne längere Therapie und soziale Integrationsmassnahmen werde es dem Beschuldigten nicht gelingen, seine langjährige Suchterkrankung zu überwinden. Angesichts der neben der Abhängigkeitserkrankung erfassbaren Persönlichkeitsproblematik könnten und sollten neben der vorrangigen suchtspezifischen Therapie auch eine psychotherapeutische und psychoedukative Behandlung sowie rehabilitative, berufsfördernde und sozial integrative Massnahmen stattfinden.
4.3. Dem steht die vorinstanzlich betonte Fluchtgefahr gegenüber. Der Beschwerdeführer macht geltend, das kantonale Gericht habe den Einfluss zukünftiger Therapiefortschritte auf seine Fluchtmotivation unzureichend berücksichtigt. In der Tat stellt die Fluchtgefahr keine statische Grösse dar. Vielmehr kommt es auch darauf an, was der Beschwerdeführer aus seiner subjektiven Sicht im Zeitpunkt eines allfälligen Übergangs vom geschlossenen in ein offenes Setting zu verlieren haben wird. Er muss in erster Linie an einer Fortsetzung der Suchttherapie und der begleitenden (verhaltenstheurapeutischen etc.) Behandlung interessiert sein, zumal er noch nie eine Behandlung im Rahmen eines Substitutionsprogramms absolviert hat. Nach Einschätzung des forensisch-psychiatrischen Gutachters würde die soziale Desintegration ansonsten fortschreiten. Diese Alternative ist dem Beschwerdeführer bewusst (vgl. Aktennotiz des Amtes für Justizvollzug vom 22. Mai 2013). Was die weitere Zukunft anbelangt, eröffnet das deutsche Recht den nötigen Spielraum, um einen allfälligen Therapieerfolg angemessen würdigen zu können: Bei einer mehr als dreijährigen Freiheitsstrafe kann eine Reststrafe unter bestimmten Voraussetzungen zur Bewährung ausgesetzt werden, wenn vor der Unterbringung in einer Entziehungsanstalt (wie hier geschehen) ein Teil der Strafe vollzogen worden ist (§ 64 und 67 Abs. 1, 2 und 5 des deutschen Strafgesetzbuches). Überdies ist spezialgesetzlich die Möglichkeit vorgesehen, die Zeit, während welcher die Abhängigkeit behandelt wurde, ganz oder zum Teil auf die Strafe anzurechnen (§ 36 Abs. 3 des Gesetzes über den Verkehr mit Betäubungsmitteln).
Für den Beschwerdeführer besteht somit ein starker Anreiz, die vom Bezirksgericht angeordnete Massnahme erfolgreich zu Ende zu führen. Bei einer Flucht müsste er gewärtigen - zumal bei einem diesfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit eintretenden Rückfall in Drogenkonsum und Beschaffungskriminalität -, bald wieder gefasst zu werden. Angesichts der gescheiterten Massnahme hätte der Beschwerdeführer danach zuerst die aufgeschobene mehrjährige Freiheitsstrafe in der Schweiz zu verbüssen. Nach der anschliessenden Auslieferung an Deutschland erwartete ihn dort ebenfalls eine längere (Rest-) Freiheitsstrafe. Hingegen führte eine erfolgreich verlaufene Suchtbehandlung wohl auch in Deutschland zu einer für den Beschwerdeführer günstige (re) n Neubeurteilung, was die Vollstreckung der Reststrafe betrifft. Das diesbezüglich abschlägige Schreiben der Staatsanwaltschaft München I vom 25. Juli 2013 betreffend ein Gesuch um "Zurückstellung der Strafvollstreckung" beruht auf dem Stand der Dinge zum damaligen Zeitpunkt; insofern nimmt es eine künftige Beurteilung unter veränderten Bedingungen nicht vorweg.
4.4. Diese Motivlage lässt nicht erwarten, dass der Beschwerdeführer eine Lockerung des Massnahmevollzugs zum Untertauchen nützen werde, um die Auslieferung zu verhindern. Ob deswegen vom Erlass eines Auslieferungshaftbefehls hätte abgesehen werden können (Art. 47 Abs. 1 lit. a IRSG), ist hier nicht zu entscheiden.
Ein allfällig verbleibendes Restrisiko ist jedenfalls nicht so ausgeprägt, dass es mit geeigneten Vorkehrungen nicht aufgefangen werden könnte (vgl. BGE 136 IV 20 E. 3.1 S. 24). Im Sinne der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV; BGE 136 IV 20 E. 3.5 S. 27) sieht Art. 47 Abs. 2 IRSG Ersatzmassnahmen für Auslieferungshaft vor, wenn besondere Gründe solche nahelegen. Diese Bestimmung ist hier nicht direkt anwendbar, weil der Auslieferungshaftbefehl für die Dauer der stationären Suchtbehandlung keine Wirkung entfaltet (Art. 49 Abs. 2 IRSG; oben E. 3.2). Nach einer Beendigung des geschlossenen Settings könnte die spätere Auslieferungshaft theoretisch durch Sicherheitshaft (Art. 229 ff. StPO) gewährleistet werden (vgl. Urteil 1B_6/2012 vom 27. Januar 2012 E. 2). Daher kommt der Katalog von Ersatzmassnahmen (für Sicherheitshaft) nach Art. 237 StPO zum Zuge. Das hiefür zuständige Zwangsmassnahmengericht (erwähntes Urteil 1B_6/2012 E. 2.4; Marianne Heer, Basler Kommentar, Strafgesetzbuch I, 2. Aufl. 2007, Art. 56 N 93 mit Hinweisen) kann einen allfällig verbliebenen Sicherungsbedarf auf Antrag der Vollzugsbehörde namentlich durch eine Ausweis- und Schriftensperre (Art. 237 lit. b StPO), eine Meldepflicht (lit. d) oder auch durch die Auflage, ein definiertes Rayon nicht zu verlassen (lit. c), decken. Letztgenannte Vorkehr könnte mit einer elektronischen Überwachung ergänzt werden (Art. 237 Abs. 3 StPO; BGE 136 IV 20 E. 3.5 S. 27); "Electronic Monitoring" wird im Kanton Zürich indes (ab Herbst 2014) erst versuchsweise eingesetzt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Gefahr eines Untertauchens mit Ersatzmassnahmen zu Sicherheitshaft beherrschbar, soweit im Zeitpunkt einer allfälligen Öffnung des Vollzugsrahmens überhaupt noch erhebliche Fluchtmotive bestehen sollten. Das bedeutet indes nicht, dass die für die Zuweisung einer geeigneten Einrichtung (Art. 56 Abs. 5 StGB) zuständige Vollzugsbehörde (Urteil 6B_625/2012 vom 27. Juni 2013 E. 4.2.1 mit Hinweisen; Heer, a.a.O., Art. 56 N 84 ff.) nicht auch die Möglichkeit eines die gesamte Massnahmedauer erfassenden geschlossenen Vollzugs weiter prüfen darf, zumal die Richtlinien der Ostschweizer Strafvollzugskommission über den Vollzug von stationären Suchttherapien vom 8. April 2011 eine so angelegte Suchtbehandlung nicht ausschliessen. Eine (diesfalls wohl ohne sozial integrative Zielsetzungen [oben E. 4.2] durchzuführende) stationäre Suchtbehandlung muss im Übrigen nicht notwendigerweise in einer spezialisierten Einrichtung (innerhalb oder gegebenenfalls ausserhalb des Strafvollzugskonkordats; Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, 2. Aufl. 2013, Art. 56 N 25) durchgeführt werden. Wenn nötig, kann sie auch in einer psychiatrischen Klinik erfolgen (Art. 60 Abs. 3 StGB; Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, 2. Aufl. 2006, S. 322; vgl. aber auch Heer, a.a.O., Art. 60 N 67). Unter dem Gesichtspunkt der Durchführbarkeit der stationären Suchtbehandlung wären die Ergebnisse einer solchen weiteren Abklärung jedoch nicht entscheidend.
Entgegen der Auffassung der Vollzugsbehörde nicht einschlägig ist in diesem Zusammenhang die Rechtsprechung, wonach Massnahmezentren nicht durch eine zu wenig differenzierte Einweisungspraxis mit Schwierigkeiten und Sicherheitsproblemen belastet werden dürfen, die sie nicht bewältigen könnten und die ihren Auftrag und damit den Sinn und Zweck der Zentren in Frage stellen (BGE 125 IV 237 S. 240). Die Sicherungsfrage stellt sich hier unter einem anderen, nicht das ordnungsgemässe Funktionieren der Anstalt betreffenden Aspekt.
6.
Die kantonalen Vollzugsbehörden vertreten im Übrigen die Auffassung, mit Blick auf die bevorstehende Auslieferung an Deutschland sei der Massnahmezweck der sozialen Integration nicht erreichbar (dazu Heer, a.a.O., Art. 60 N 73). Angesichts der in Deutschland vollziehbaren Reststrafe gebe es keine bedingte Entlassung, auf welche der Beschwerdeführer vorbereitet werden könnte. Diesbezüglich ist auf das zu den Perspektiven einer Neubeurteilung der Vollzugsfrage Gesagte zu verweisen (oben E. 4.3). Selbst wenn der Beschwerdeführer die Reststrafe in Deutschland verbüssen müsste, liesse der Umstand, dass die Therapieziele rehabilitativer, berufsfördernder und sozialintegrativer Art (vgl. bezirksgerichtliches Urteil vom 6. Mai 2013, S. 34) diesfalls erst teilweise erreichbar wären, die Massnahmefähigkeit nicht überwiegend dahinfallen.
7.
7.1. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die stationäre Suchtbehandlung nach Art. 60 StGB nicht von vornherein an der staatsvertraglichen Auslieferungsverpflichtung scheitert (oben E. 3). Die Gewichtung der involvierten Interessen gebietet deren Durchführung: An der vom Bezirksgericht rechtskräftig angeordneten Massnahme besteht einerseits ein erhebliches öffentliches und privates Interesse (E. 4.2). Anderseits relativiert sich die mit einer Lockerung des Vollzugs (Übertritt in die offene Abteilung) verbundene Fluchtgefahr bei einer näheren Betrachtung der Motivlage des Beschwerdeführers deutlich (E. 4.3). Einem Restrisiko des Untertauchens kann mit Ersatzmassnahmen sichernder Natur nach Art. 237 StPO begegnet werden (E. 4.4). Der Vollzugsbehörde steht es schliesslich frei, weitere Abklärungen zur Form der Durchführung zu tätigen (E. 5).
7.2. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. Februar 2014 aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Jürg Krumm, eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Oktober 2014
Im Namen der Strafrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Mathys
Der Gerichtsschreiber: Traub